楊 鈺

新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。推進公共服務改革、提升公共服務質量、回應公眾不斷增長的公共服務需求成為新時期我國政府管理與社會改革的迫切任務。公共行政的精髓最重要的并且最有價值的就是要為公民服務,以增進共同的利益。公共行政官員要負責改進公共衛(wèi)生狀況，負責維護公共安全，負責提高環(huán)境質量，以及負責許許多多的其他工作任務。從根本上來看，真正重要的不是他們所做的工作多么有效率，而是他們怎樣促進了大家生活水平的提升(1)珍妮特?V.登哈特，羅伯特?B.登哈特：《新公共服務》，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第3頁。。公共服務質量改進業(yè)已成為社會發(fā)展、政府治理變革、實現(xiàn)人民美好生活等諸多方面現(xiàn)實與理論的根本需求，不斷提升公共服務質量成為各國政府共識與共同目標。作為后發(fā)的現(xiàn)代化國家，我國公共服務改革起步晚、時間短，要完成新時代公共服務質量改進的“彎道超車”，必須借鑒與吸收國際先進經(jīng)驗，立足公共服務質量改進中國現(xiàn)實生態(tài)，積極探索中國公共服務質量改進的未來方向。

一、 國外公共服務質量改進：實踐與理論

(一) 英美公共服務質量改進實踐

從英美公共服務質量改進的歷程看，公共部門的質量管理興起于公共部門向私營部門的學習與經(jīng)驗借鑒。公共服務質量改進經(jīng)歷質量圈、全面質量管理、客戶滿意度三個歷程。具體來說，質量圈階段，著重于內部建設，試圖通過政府內部改革提升服務質量；全面質量管理時期，將質量提升拓展到公共服務的全過程，甄別公眾的真實需求，改進公共服務生產(chǎn)、提供過程；客戶滿意度時期,則轉向關注公眾滿意度，即服務的供給是否真實滿足了公眾的公共服務需求并令他們滿意。英美公共服務質量改進背景及內容的簡要歸納見表1。

表1 英美公共服務質量改進背景及內容

綜合來看近四十年英美公共服務質量改進實踐，從改革動力來說，屬于內生型變革,其改革歷程呈現(xiàn)出一些共性化的特點:第一，重視民主公民權,公共服務是公民權利的重要組成部分，每一個公民都有權公平享受公共服務，既能充分表達公共服務需求，又能參與公共服務決策，也能評價公共服務質量;第二，關注公共服務需求,公共服務供給以公眾多樣化的公共服務需求為邏輯起點，不斷提升公共服務質量，追求更高的公共服務滿意度;第三，每個國家的公共服務變革都直面本國特定背景，依循本國行政生態(tài)來推動公共服務質量改進。

(二) 亞洲國家公共服務質量改進實踐

21世紀以來，亞洲國家政府也紛紛開展提升公共服務質量的政府改革。日本的公共服務質量改進主要從兩方面著手:一是政府主導式制度改革，推進公共服務市場化；二是關注公共服務市場化中的民意取向，從市場化與關注民意兩方面提升公共服務質量。韓國的公共服務質量改進借鑒了企業(yè)管理的客戶導向，通過公共服務標準以及公民滿意度提升公共服務質量;同時，韓國政府結合自身文化背景建設服務親民型政府，推進親切服務。新加坡公共服務改革遵循“強政府”傳統(tǒng)，提倡政府在公共服務質量提升中發(fā)揮積極力量，預見公共服務需求。新加坡政府試圖實現(xiàn)兩大目標：“一是培養(yǎng)一種優(yōu)秀服務的態(tài)度，通過很高的質量標準、禮貌的態(tài)度和回應性滿足公眾的公共服務需求；二是培養(yǎng)一種誘發(fā)和歡迎持續(xù)改變的環(huán)境以追求更高的效率和效益，主要通過使用現(xiàn)代化的管理工具和技術，以及對公務人員道德和福利的持續(xù)關注來培育這樣一種環(huán)境?！?2)孫楊杰、鄧劍偉：《新加坡21世紀公共服務計劃研究:背景、內容和啟示》，《東南亞縱橫》2014年第5期。為了實現(xiàn)這些目標，新加坡政府力倡以民為本的公共服務理念，公共服務供給中多元主體參與、構建網(wǎng)絡治理，如智慧國(2015—2017)技術平臺的運用與一站式服務的推行，從多方面推進了公共服務質量提升與改善。亞洲國家公共服務質量改進背景及內容簡要歸納見表2。

表2 亞洲國家公共服務質量改進背景及內容

從改進歷程看，亞洲國家公共服務質量改革時間稍晚于歐美國家，屬于外生型與內生型共存的共生型變革，改革的廣度與深度上與歐美相比并不遜色。同時，各國尊重自身國別傳統(tǒng)與文化，充分考察本國行政環(huán)境特點，直面公共服務現(xiàn)實背景，在公共服務改革中做了許多質量改進的深度延伸，取得顯著的成就。亞洲國家公共服務質量改進方面取得的成就也為我國公共服務質量改進的未來發(fā)展提供了重要的經(jīng)驗借鑒。

(三) 國外公共服務質量改進理論

公共服務質量改進源于問題，對實踐問題的研究形成理論。國外公共服務質量改進形成了幾種代表性理論。第一，效率型公共服務質量改進理論。如何提升公共服務供給效率是該類型理論致力去探討與解決的問題。按照效率追求在組織內部實現(xiàn)還是在組織間實現(xiàn)，可以將效率型公共服務質量改進分為內部效率型公共服務質量改進與外部效率型公共服務質量改進。內部效率型認為政府作為公共服務的供給主體，其自身的重塑是公共服務質量得以改善的前提與重要條件。外部效率型則批判政府在公共服務供給中固有的弊病，主張其他社會主體參與，企業(yè)、社會組織以及公民都可以在公共服務供給中發(fā)揮重要的作用,代表性理論主要是戴維·奧斯本與特德·蓋布勒提出的企業(yè)型政府理論以及民營化大師薩瓦斯的公共服務民營化理論。第二，民主型公共服務質量改進理論。民主型公共服務質量改進以公民權利為出發(fā)點，認為公共服務的重點在于通過具體的手段與方式促進社會公平的實現(xiàn)，其中最具代表的是新公共服務理論?！半S著我們傾聽能力的改進，傾聽不僅沒有奪走獨特個體身上有利于普遍性理想的那些品質，它反倒將正義的范圍擴大到包括這種情形的細節(jié)和人們之間的重大差異?！?3)珍妮特?V.登哈特，羅伯特?B.登哈特：《新公共服務》，丁煌譯.北京：中國人民大學出版社，2004年，第93頁。新公共服務范式主張積極的公民參與對公共服務的改進，其倡導公民權的實現(xiàn)不只是參加公開聽證會、進行政策辯論那么簡單，該理論強調對話式的民主參與。第三，滿意度型公共服務質量改進理論。公共服務有其特殊性，也具有服務的一般性。滿意度型公共服務質量改進理論旨在突出作為一種服務消費與享用之后的用戶評價。滿意度型公共服務質量改進理論經(jīng)歷從顧客滿意度到公民滿意度的兩個不同發(fā)展階段。顧客滿意度更著眼于商業(yè)化質量中服務固有特性的界定，而公民滿意度則較好地回答了公共服務為誰而提升質量的問題，“公眾能準確感知實際的公共服務質量”(4)Stipak B.Citizen Satisfaction with Urban Services: Potential Misuse as A Performance Indicator, Public Administration Review, vol.39,1979,pp.46-52.。公民滿意度是公共服務質量最重要的衡量與評價指標，其理論內容多借鑒商業(yè)部門的顧客滿意度理論而來。

二、 行政生態(tài)學理論及其中國視角

從英美與亞洲國家公共服務質量改進實踐看，每個國家的公共服務質量改進都充分考察了各國的現(xiàn)實行政生態(tài)，并基于本國行政生態(tài)而進行改革理念的定位、改革方式的整合以及改革模式的創(chuàng)新，而公共服務質量改進實踐反過來又重構了該國公共行政與公共管理的生態(tài)背景。比如，一些政府的信任危機是在公共服務質量改進中通過關注公共服務需求、重視公共服務質量評價、增強公眾滿意度等而得到改善的。因此，行政生態(tài)學無論是在問題凸顯的邏輯起點上還是在實踐發(fā)展的終極目標上，都是公共服務質量改進的理論基礎與實踐根基。

(一) 行政生態(tài)學的興起

美國公共行政學者約翰·高斯最早提出行政生態(tài)學。他認為以科層制為基礎的傳統(tǒng)行政過于關注行政系統(tǒng)本身，而行政本身不應該是封閉、孤立的，他提出政府組織建構以及行政行為必須考慮其所處的生態(tài)環(huán)境。之后，行政生態(tài)學經(jīng)弗雷德·利格斯得到系統(tǒng)化發(fā)展，成為一門以生態(tài)學方法研究行政行為、行政過程、行政現(xiàn)象與行政環(huán)境之間關系的行政學分支學科。利格斯認為，要正確認識行政，必須跳出行政系統(tǒng)本身，從社會大系統(tǒng)來考察一國行政與行政環(huán)境之間的關系?！霸诂F(xiàn)代的、過渡的社會里，一直有一種建立正式的政治和行政制度的趨勢，但是這些制度卻仍然只是一種形式主義的制度……只有以生態(tài)學的觀點——亦即從非行政的因素去觀察，才能了解這些國家的政治和行政?！?5)丁煌：《西方行政學說史》，武漢：武漢大學出版社，2017年，第238頁。行政生態(tài)學改變了傳統(tǒng)行政模式較為技術化靜態(tài)化的研究，拓寬了行政學的研究視野，能在較為宏觀的社會背景之下研究公共行政，并探討社會因素與公共行政之間的關系。從利格斯的角度看，行政生態(tài)學主要關注兩個方面的內容：一是各國所處的特定行政生態(tài)環(huán)境如何影響與塑造著該國行政系統(tǒng)；二是一國行政系統(tǒng)又如何反作用于該國的社會變遷。

(二) 行政生態(tài)要素及其中國視角

利格斯提出，影響一國公共行政最主要有五個要素: 經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡、符號系統(tǒng)和政治框架(6)唐興霖：《公共行政學：歷史與思想》，廣州：中山大學出版社，2000年，第320-324頁。。利格斯認為，經(jīng)濟機制和生產(chǎn)力水平是影響一國公共行政最主要的生態(tài)因素，經(jīng)濟基礎決定與塑造著公共行政模式。社會要素是指家庭家族、社會團體在社會中的功能與公共行政之間的相互影響、相互作用。溝通網(wǎng)絡是指實現(xiàn)一個社會互相溝通的各種手段與工具，包括文化發(fā)展水平、語言適用度、社會輿論、通信及交通等，一國溝通網(wǎng)絡的通暢度對其公共行政也將產(chǎn)生重要影響。符號系統(tǒng)是指社會中認可的包括政治神話、政治準則等在內的政治符號，而這些符號系統(tǒng)將影響一國行政權威是統(tǒng)治或是服務于人民。政治架構要素是指政治對行政的影響，二者之間存在一種功能依存關系，成為影響公共行政的又一重要因素。這對于當今公共行政的研究有著重要的指導意義。從這五個要素看，經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡與政治架構均能體現(xiàn)出社會不同時期的發(fā)展性，而唯有政治符號更多地體現(xiàn)歷史性。對于對公共行政模式的影響而言，其他要素都與行政模式之間呈現(xiàn)出發(fā)展動態(tài)的關系，而政治符號則更多地呈現(xiàn)出較為靜態(tài)的影響。而且政治符號的影響與社會要素、溝通網(wǎng)絡、政治架構之間形成一種因循關系。因而，立足于利格斯行政生態(tài)學理論，結合當下現(xiàn)實，對于一國公共行政模式影響的重要因素可以概括為四個重要的方面，即經(jīng)濟要素、政治架構、社會要素與溝通網(wǎng)絡。

從中國公共服務現(xiàn)狀看，其所處行政生態(tài)亦包含著政治架構、經(jīng)濟要素、社會要素及溝通網(wǎng)絡等四種要素。但是，行政生態(tài)分析具有形式相似性與內容特殊性差異。從公共服務所處的行政生態(tài)看，中國屬于后發(fā)現(xiàn)代化國家，政府架構體現(xiàn)出中國特色，區(qū)域發(fā)展差異明顯。西方國家公共服務質量改進經(jīng)驗中有關效率型公共服務質量改進理論、民主型公共服務質量改進理論及滿意度型公共服務質量改進理論是否適應我國現(xiàn)實，這需要我們在學習和借鑒時對我國公共服務質量改進的現(xiàn)實生態(tài)進行深度分析。

三、 當代中國公共服務質量改進的現(xiàn)實生態(tài)

西方公共服務改革深深影響著我國各級政府公共服務改革與創(chuàng)新。不可否認，公共服務質量改進實踐在中國的興起是在一種“刺激—反應”模式下成長起來的。然而，我國公共行政以及公共服務改革在學習他國經(jīng)驗時總面臨著本土適應性的問題，行政生態(tài)學理論提醒我們在公共行政發(fā)展與改革中對所處社會現(xiàn)實要重視和關注。因而，在借鑒國外先進經(jīng)驗的同時，公共服務質量改進更需要找到適合當代中國現(xiàn)實的模式，首要條件就是要認識中國公共服務質量改進所面臨的特定行政生態(tài)。

(一) 經(jīng)濟要素：發(fā)展差異與公共服務的不充分不均衡

從國際公共服務改革與發(fā)展的經(jīng)驗看，公共服務供給水平及質量與一國經(jīng)濟發(fā)展水平保持著高度相關性，歐洲高福利國家的發(fā)展及其公共服務就是較好的例證。自改革開放以來，我國進入經(jīng)濟建設為重的發(fā)展時期。區(qū)域階梯式發(fā)展推動了我國現(xiàn)代化的進程，但也由此帶來城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、貧富差異等多差異并存的現(xiàn)實問題。各地公共服務發(fā)展中的不充分不平衡也帶來經(jīng)濟社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素?！拔覀儾荒芎唵我笳谔峁┙逃⑨t(yī)療和社會保障方面承擔起更多的責任，而應當立足中國特殊國情，探尋導致政府失責行為的體制原因，從而改變政府的行為環(huán)境和模式，從根本上解決我國的發(fā)展失衡問題?！?7)呂煒、王偉同：《發(fā)展失衡、公共服務與政府責任》，《中國社會科學》2008年第4期。另一方面，根據(jù)世界經(jīng)濟論壇的觀點，2018年，中國人均GDP已經(jīng)達到66006元/人，中國經(jīng)濟的發(fā)展即將從效率驅動發(fā)展階段向創(chuàng)新驅動發(fā)展階段躍升。隨著這一階段的到來，中國公共管理與公共服務也必將隨之變化。但是，這一判斷是就經(jīng)濟發(fā)展的整體狀況而言，具體到內部區(qū)域差異，情況就變得十分復雜。比如，2018年,江蘇人均地區(qū)生產(chǎn)總值達到115168元/人，而寧夏回族自治區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值為54094元/人(8)數(shù)據(jù)源于中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/。。按照世界經(jīng)濟論壇中人均GDP與經(jīng)濟發(fā)展階段關系看(見表3)，江蘇地區(qū)應該趨向于創(chuàng)新驅動，而寧夏地區(qū)還處于效率驅動階段。這樣，江蘇與寧夏的公共管理與公共服務定然很不一樣，公共服務質量改進的進程也必然不同。不可否認，不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同層次的創(chuàng)新內涵都不一樣，這就需要我們的管理理念、管理目標、管理機制、管理方式等在建設創(chuàng)新型國家的公共服務中多元化、動態(tài)與協(xié)同發(fā)展。

表3 人均GDP與經(jīng)濟發(fā)展階段

資料來源:根據(jù)世界經(jīng)濟論壇(World Economic Forum)《全球競爭力報告 2017-2018》內容整理。

(二) 政治要素：公共服務理念及能力差異明顯

我國政府的宗旨是建設人民滿意的國家，而公共服務質量成為衡量人民滿意的重要依據(jù)。首先，政府理念與觀念決定公共服務的供給質量與服務品質。當前，隨著新時代中國特色社會主義的發(fā)展，我國政府職能已由經(jīng)濟建設為重轉向民生建設為重。但是理念的變化，并不意味著公共行政結構與公共管理質量的立即改變，各個地區(qū)以及各級政府對于公共服務質量改進的理解有一個過程，這就影響到現(xiàn)實公共服務的供給能力以及公共服務的質量。其次，政府職能范圍及能力發(fā)展影響公共服務質量?！盁o論是建立完善的市場體系，還是培育成熟的社會體系抑或是推動政府內部治理結構的改革完善，都取決于政府角色的轉換。”(9)何顯明：《政府轉型與現(xiàn)代國家治理體系的建構——60年來政府體制演變的內在邏輯》，《浙江社會科學》2013年第6期。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地方政府調整職能范圍，以民生為重,推進經(jīng)濟建設與公共服務之間的協(xié)調發(fā)展，提升公共服務供給能力。一些欠發(fā)達地區(qū)的地方政府職能轉變還較為滯后，“重經(jīng)濟建設、輕社會建設”，在公共服務領域的政府能力仍有待提升。再次，公共服務制度構建與完善影響著公共服務質量。受國外公共服務改革的影響，近年來，我國一些地方政府開展了許多提升公共服務質量的改革，在制度建設方面進行了有益的探索。比如，福建漳州市行政服務標準體系建設以及浙江杭州政府服務標準化建設等。但仍有一些地方政府處于被動履行公共服務職能的層面，而未能結合當?shù)貙嵺`形成有益于公共服務質量改進的制度構建。最后，公職人員的公共服務能力影響公共服務質量。學者呂維霞等將政府公共服務質量分為客觀與主觀兩種，客觀質量指來自公共服務本身的產(chǎn)出質量與結果質量，主觀質量側重于公眾感知到的服務傳遞過程質量(10)呂維霞、王永貴：《公眾感知行政服務質量對政府聲譽的影響機制研究》，《中國人民大學學報》2010年第4期。。這一定義肯定了公共服務質量中所包括的服務供給過程中的質量，同時也包含了不同公共服務提供者可能產(chǎn)生的服務質量差異。

(三) 社會要素：公共服務多元主體參與的有限性

從我國公共服務所處現(xiàn)狀看，因為公共服務需求的多樣性與區(qū)域性要求，政府單一主體供給已無力實現(xiàn)。治理理論倡導“多中心治理”，以政府、市場、社會多元主體的參與實現(xiàn)多樣化公共服務供給。黨的十九大報告也提出打造共建共治共享的社會治理新格局。從公共服務供給的現(xiàn)實主體看，政府、市場與社會體現(xiàn)出各自的優(yōu)勢，然而當前我國公共服務還遠未達到三者合作供給創(chuàng)新公共服務效率的局面。從政府的視角來看，較長時期受“大政府”公共管理格局的影響，公共服務質量改進一直都是政府主導，社會組織發(fā)展的成熟度還有所欠缺。比如，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，公共服務供給主要體現(xiàn)為政府與公民自治組織之間的供給，社會與市場的參與度還很小，供給優(yōu)勢并未得到發(fā)揮，合作供給的局面更未實現(xiàn)。從社會要素來看，另一重要方面是公共服務中的公民參與。由于公民參與意識、政府公共服務理念不同，我國公共服務中公民參與呈現(xiàn)出不同模式，汪錦軍根據(jù)公共服務決策、提供過程的環(huán)節(jié)將公民參與分為決策型參與、有限吸納型參與、告知型參與、校正型參與、改善型參與、合作型參與(11)汪錦軍：《公共服務中的公民參與模式分析》，《政治學研究》2011年第4期。。公民參與在推動公共服務科學決策、公共政策有效執(zhí)行、培育社會資本、增強政府合法性等方面都有著較強的現(xiàn)實意義。但是，公民參與較多體現(xiàn)在公共服務質量的評價之中，滿意度成為公民參與公共服務的重要體現(xiàn)。然而，從中國地方政府開展公民滿意度二十年的實踐看，“公民滿意度測評同樣為博弈行為所困擾，數(shù)據(jù)失真和弄虛作假現(xiàn)象普遍存在，有的還比較嚴重”(12)徐艷晴、周志忍：《公民滿意度數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象考察：信任赤字、博弈策略、理論意涵》，《公共行政評論》2014年第6期。，由此帶來一系列危害，如挫傷公民參與的積極性,傷害政府公信力，破壞政府與社會之間信任關系。

(四) 溝通要素：傳統(tǒng)溝通與互聯(lián)網(wǎng)背景同在

溝通要素影響公共服務質量改進的成效。隨著現(xiàn)代科學技術的發(fā)展以及互聯(lián)、互通、共享的互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，當前社會傳統(tǒng)溝通方式與新興溝通技術交織并存。傳統(tǒng)溝通渠道因交易成本高，公民與政府溝通容易出現(xiàn)信息不對稱，進而影響公民對政府的信任度。伴隨信息技術的發(fā)展，溝通速度與效率不斷提高，信息公開增加了公共服務的透明度，在一定程度上促進了公共服務質量的改進。但是，在互聯(lián)網(wǎng)時代，世界是平的?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的公共服務面臨著公共服務公平問題經(jīng)?；⒓磿r性以及信任等新問題。首先，互聯(lián)網(wǎng)背景下公共服務公平問題經(jīng)?；?。公共服務從根本上來說是為了追求與實現(xiàn)社會正義，走向公平。最理想的狀態(tài)是實質正義，但是事實上正義更多處于發(fā)展過程之中，實質正義只具有相對性。在傳統(tǒng)社會中的不公正問題因為其傳播方式發(fā)生社會效應的范圍與限度都很有限，而在互聯(lián)網(wǎng)背景下，這種不公平問題傳播的廣度大范圍擴散,力度呈現(xiàn)指數(shù)級上升，公共服務質量的輿論因素增加。其次，互聯(lián)網(wǎng)背景對公共服務提出即時性要求?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，服務的一個重要特征就是即時性滿足。傳統(tǒng)時代延時性滿足已經(jīng)遠遠不能適應互聯(lián)網(wǎng)時代即時滿足的要求。傳統(tǒng)公共服務效率表達的理性化、數(shù)字化以及程序化，正因為互聯(lián)網(wǎng)時代的直接性、即時性以及碎片化而使得公共服務效率指數(shù)與考核指標面臨一系列問題。感知文化正成為互聯(lián)網(wǎng)時代的重要特質，它也必將影響著公共服務質量改進的發(fā)展。再次，互聯(lián)網(wǎng)背景下公共服務面臨著信任問題?；ヂ?lián)網(wǎng)時代對公共服務提出更高的要求，民眾對于公共服務的期待被互聯(lián)網(wǎng)放大，從而導致公共服務處于“有待完成”之中，政府信任成為突出性的新問題。這些年政府所面臨的信任難題，某種程度上正是互聯(lián)網(wǎng)邏輯的發(fā)酵。因此，公共服務質量改進必須回應這些時代提出的新問題。

(五) 復雜性：中國公共服務改革的綜合背景

復雜性理論“將事物看成是一個由眾多非線性聯(lián)系的要素所構成的開放系統(tǒng)。因此，整體論、系統(tǒng)開放性、非線性以及自組織等觀點便成為復雜性理論的基本觀點”(13)李宜釗：《公共政策研究中的復雜性理論視角——文獻回顧與價值評價》，《東南學術》2013年第1期。。從中國公共服務發(fā)展看，復雜性是其背景的綜合性體現(xiàn)。認知公共服務的歷程與公共服務質量改進的復雜性有利于更好地構建符合中國現(xiàn)狀的公共服務質量改進分析框架。自新中國成立以來，我國政府職能經(jīng)歷了不同時期的重心轉變。建國初期，初建政權,為維護主權獨立與政權穩(wěn)定，當時政府職能的重心在政治職能。為解決一窮二白的社會現(xiàn)狀，改革開放之后我們步入發(fā)展主義時期，這一階段政府職能的重心在經(jīng)濟職能。社會主義市場經(jīng)濟體制得以建立，經(jīng)濟得到快速發(fā)展，但是，累積的社會問題也開始頻發(fā)。2002年以后，我國政府職能重心逐漸轉向民生建設；2005年，首次鮮明提出建設服務型政府。我們用不到七十年的時間走過了許多國家一兩百年的道路，復雜的社會現(xiàn)實不言而喻。一方面，在社會轉型上，我國經(jīng)歷了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會又向信息社會的轉變，但是，這樣的“三級兩跳”在不同的地區(qū)的發(fā)展進程與轉型程度又十分不同；另一方面，在經(jīng)濟模式上，我們經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉型。此外，還有城市化進程帶來的諸多問題。這些歷史發(fā)展積累起來，在我國公共服務領域集中體現(xiàn)出不均衡的綜合特點：東部與中西部地區(qū)公共服務的不均衡、城市與鄉(xiāng)村公共服務的不均衡、社會群體之間公共服務的不均衡等，這些不均衡構成了現(xiàn)實公共服務質量改進的復雜性生態(tài)。

四、 基于中國現(xiàn)實的公共服務質量改進

我國一些地方公共服務改革借鑒了國外改革的實踐探索，取得了一些改革成果。但中國特色社會主義的政治現(xiàn)實、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實差異、傳統(tǒng)溝通要素與互聯(lián)網(wǎng)背景的并存，這些特定的行政生態(tài)都對我國公共服務質量改進提出現(xiàn)實要求與挑戰(zhàn)。從我國公共服務質量改進的宏觀視野與遠景發(fā)展看，基于現(xiàn)實行政生態(tài)背景，當代中國公共服務質量改進應從單一維度向多元整體維度轉變,從線性邏輯向循環(huán)綜合邏輯轉變,從簡單結構走向多元協(xié)同結構。

(一) 從單一維度向多元整體維度轉變

國外公共服務發(fā)展分別經(jīng)歷官僚制公共服務供給時代、福利國家公共服務時代、新公共管理時代以及新公共服務時代的發(fā)展。細觀公共服務改革的歷史發(fā)展，某一特定歷史階段，公共服務改革大多偏向于單一維度的努力，經(jīng)歷效率維度、公平維度、效率維度、公平維度的不同變遷與線性發(fā)展。中國公共服務質量改進建基于“三級兩跳”(從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會轉型,從工業(yè)社會到信息社會轉型)復雜性社會結構，公共服務處于地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、群體差異、個體差異等多差異并行、多矛盾疊加的現(xiàn)實行政生態(tài)，公平、效率、滿意度等方面均需提升與改善。因此，公共服務質量改進是公共服務質量基本問題的多維涉及，是公共服務公平層次、效率層次、滿意度層次的共同關注。因為，基于公平、效率、滿意度的單一向度，有可能會關涉到某一方面，但總是會掛一漏萬。我們必須將公共服務質量改進的經(jīng)驗歸納提升為公共服務質量改進的理想結構，這個理想結構就是對公平、效率、滿意度的全面揭示，就是關注公共服務的公平層次，注重效率與結果主義的結合，將公共服務質量改進的滿意度置于公平層次與效率層次的雙重結構之下，形成中國公共服務質量改進的多維面向，如圖1所示。公共服務質量改進的基本維度決定了公共服務質量提升與改進的方向。由此，我們將質量的概念界定為包括公平、效率與滿意度三個方面的內容，而公共服務質量改進是指為滿足公共服務需求而在公平、效率與滿意度方面所做的提升。

圖1 中國公共服務質量改進的多維面向

由是觀之，公共服務質量改進主要有效率型、公平型、滿意度型三種單一發(fā)展模型，公平效率兼顧型、公平滿意度型、效率滿意度型三種交叉發(fā)展模型，以及公平-效率-滿意度理想型模型。公共服務質量改進的興起首先表現(xiàn)為西方單一型改革模型，進而表現(xiàn)為交叉型改革模型，而中國公共服務質量改進的互聯(lián)網(wǎng)時代要求、復雜性社會結構以及后發(fā)國家的后發(fā)優(yōu)勢必然要求我們的公共服務質量改進需要以公平-效率-滿意度理想型為基本理念與實踐目標，即從單一維度轉向多元整體維度。

(二) 從線性邏輯向循環(huán)綜合邏輯轉變

縱觀西方國家的歷程，公共服務經(jīng)歷著線性發(fā)展邏輯的不斷修正。從中國面臨的現(xiàn)實行政生態(tài)看，線性發(fā)展邏輯無法應對我國公共服務發(fā)展的復雜性。過往“社會學家研究社會和組織時經(jīng)常試圖找出因果關系，他們希望引起社會和組織問題的原因能夠清晰地歸咎于一些因素”，但是，“因果關系的數(shù)學線性模型……是基于假定能夠找出影響整體線性曲線的變量……這種社會因果關系的假定經(jīng)常是投機的”。因此，我們應該考慮社會研究中的復雜性，“復雜性從對因果關系的線性模型的思考轉移到尋求理解要素之間的聯(lián)合和互動上來”(14)菲利普?海恩斯：《公共服務管理的復雜性》，孫健譯. 北京：清華大學出版社，2008年，第36頁。。

公共服務內容是公共服務公平理念的結構性呈現(xiàn)，這個結構是基于生存正義的維護性公共服務、基于發(fā)展正義與程序正義的經(jīng)濟性公共服務、基于實質正義的社會性公共服務，三種結構四種正義共同體現(xiàn)著公共服務的公平發(fā)展理念。隨著社會文明程度的提高，一些原來是經(jīng)濟性的公共服務降低為維護性公共服務，社會性公共服務降低為維護性公共服務或經(jīng)濟性公共服務，甚至一些社會性公共服務也降低為維護性公共服務，比如義務教育的層次要求越來越高等。而正義發(fā)展的循環(huán)性，公共服務結構發(fā)展的循環(huán)性，這些都促成基于公平的公共服務質量改進本身的循環(huán)性。從效率維度看，我國公共服務質量改進中的效率體現(xiàn)為市場效率、社會效率與政府效率。市場效率是個體以個人主義為價值追求的，社會效率是考察社會組織效率的，政府效率是政府以整體主義(兼具協(xié)調市場與社會)為指向，以整體效率的實現(xiàn)為衡量標準。三者之間相互影響，相互包含，同時又表現(xiàn)為一定的循環(huán)遞進性關系。從滿意度維度看，我國公共服務質量改進中的滿意度體現(xiàn)為顧客滿意度、公民滿意度的不同層次。顧客滿意度體現(xiàn)為滿意度的客觀性，類同于市場中顧客消費服務時的滿意度體現(xiàn)，公民滿意度是民主公民權的充分體現(xiàn)，是公民參與公共服務質量改進的重要指標。在公共服務質量改進中，不同層次的滿意度并非單一孤立的，而是互動聯(lián)合的，結構上也體現(xiàn)為循環(huán)綜合的關系。

(三) 從簡單結構走向多元協(xié)同結構

公共服務質量改進處于不斷變化的復雜公共管理環(huán)境之中，依賴于多元主體的共同參與、協(xié)作、配合，通過持續(xù)不斷的循環(huán)機制提升公共服務水平，滿足公民的公共服務需求。無論是環(huán)境、主體、過程都體現(xiàn)出系統(tǒng)復雜性的特點，并且這些具有復雜性的子系統(tǒng)之間構成非線性的相互作用，因而，在公共服務質量改進中促進多方面協(xié)同十分必要。

首先，公共服務質量改進與環(huán)境的協(xié)同。公共服務質量改進處于復雜多變的外部公共管理環(huán)境之中，并接受來自環(huán)境大系統(tǒng)的公共管理物質、公共管理信息等能量輸入。根據(jù)管理協(xié)同的理論，系統(tǒng)處于開放的環(huán)境之中，系統(tǒng)內部不斷地接受來自外部的能量交流，并且通過內部各要素的非線性互動作用進行加工整理，并將整理的結果向所需對象進行輸出。因此，實現(xiàn)公共服務質量改進系統(tǒng)與環(huán)境的協(xié)同成為首要問題。

其次，公共服務質量改進的橫向協(xié)同。公共服務質量改進涉及多主體、多資源的參與。從協(xié)同結果來說，最佳結果是正協(xié)同，即2+2>4的協(xié)同效應，以實現(xiàn)協(xié)同整體效應倍增。從公共服務質量改進的參與主體看，它們并非同質主體，包含政府、市場中的企業(yè)、非營利組織，即便同質主體，比如中央政府、地方政府與基層政府之間也會存在較大的差異。公共服務質量改進的參與主體在系統(tǒng)之中并非自然走向協(xié)同，它們的表現(xiàn)方式包括沖突、競爭與合作等，因此推進公共服務質量改進主體之間走向協(xié)同是橫向協(xié)同中的重要任務。同時，公共服務質量改進包含物質資源、財政資源、人力資源、信息資源等多種資源的輸入與輸出，如何實現(xiàn)多種資源的整合與協(xié)同亦成為公共服務質量改進中的基本任務。

最后，公共服務質量改進的縱向協(xié)同。公共服務質量改進的縱向協(xié)同是指公共服務質量改進的實現(xiàn)過程與機制中的協(xié)同。公共服務質量改進的過程包括多個環(huán)節(jié)，而且每個環(huán)節(jié)本身都包含著若干個要素，系統(tǒng)、要素之間并非線性互動作用。公共服務質量改進系統(tǒng)與環(huán)境的協(xié)同、公共服務質量改進的橫向協(xié)同都是公共服務質量改進協(xié)同的前提條件，公共服務質量改進走向真實協(xié)同必須依賴于協(xié)同實現(xiàn)機制的建立。因此，公共服務質量改進的縱向協(xié)同成為公共服務質量改進協(xié)同之路中的另一重要組成部分。