程巍，翟緒軍

（1.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，大慶 163319；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

1 政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中的行為

基于公共政策視角，政府意圖的陳述主要通過立法決策、行政決策、政府預(yù)算、執(zhí)政黨決策、國際法條約以及關(guān)鍵決策者的意圖和宣示等行為，以引導(dǎo)該意圖實(shí)現(xiàn)的活動和行為[1]。結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際情況，從以下三方面對政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中的行為進(jìn)行闡述。政府制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的首要目標(biāo)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策實(shí)施后實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。為了追求社會福利的最大化，政府必須充分發(fā)揮公共政策供給作用、政策執(zhí)行監(jiān)管作用以及政策實(shí)施補(bǔ)貼作用。政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場經(jīng)營在微觀層面和宏觀層面增加了由經(jīng)濟(jì)效益、社會效益乃至生態(tài)效益構(gòu)成的綜合性效益。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為投保主體提供風(fēng)險(xiǎn)保障和收入支撐雙重保障，在遭受多種災(zāi)害后保障投保主體還能迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[2]，從而將農(nóng)業(yè)對其他產(chǎn)業(yè)造成的關(guān)聯(lián)性損失降到最低，確保國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全乃至社會安全。

1.1 立法決策行為

政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中最主要的行為就是為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展實(shí)施的立法決策行為。美國是最早建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的國家，擁有目前世界上規(guī)模最大的保險(xiǎn)市場和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展起源于雹災(zāi)保險(xiǎn)。自1938～2000 年美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法案如表1 所示。

表1 美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法案列表Table 1 List of the federal crop insurance act of the united states

法國是世界上最早開始并成功實(shí)施互助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國家之一。早在1840 年就成立了第一家相互保險(xiǎn)組織，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程中，建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等手段使得法國擁有世界上最先進(jìn)的相互農(nóng)業(yè)市場[4]。自1900～2000 年法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法案如表2 所示。

表2 法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法案列表Table 2 List of french agricultural insurance acts

日本是實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較早的國家之一。日本政府吸引農(nóng)戶投保的主要措施是提高保險(xiǎn)水平和保費(fèi)補(bǔ)貼水平。自1922～2000 年日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法案如表1～3 所示。

表3 日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法案列表Table 3 List of Japan agricultural insurance acts

美國、法國和日本在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的過程中，政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施了高額的財(cái)政補(bǔ)貼率政策。從2001 年至今，美國政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼率大致維持在60%[5]，法國財(cái)政部給予參保農(nóng)民50%～80%的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼[6]，日本政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼率大致維持在50%[7]。

我國政府的政策取向由“效率優(yōu)先，兼顧公平”的過渡為“公平促進(jìn)效率”。效率與公平是政府制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策必須考慮的兩個(gè)問題[8]。公平是以效率為衡量手段的。我國政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼率大概為80%，高于世界上很多農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家。雖然較高的雙向保險(xiǎn)補(bǔ)貼率有助于刺激農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的供需雙長，但是在政府制定公共政策供給時(shí)，應(yīng)充分考慮資源在全社會的最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用。

1.2 行政決策行為

自2003 年我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作破冰前行，保監(jiān)會作為我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的直接監(jiān)管方，制定了一系列的有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的行政措施、行政法規(guī)、決定和命令。對這些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行政決策內(nèi)容變化分析監(jiān)管行為演變。主要原因是我國2007 年開始試辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平不斷提高。基本形成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“低保費(fèi)、低保障、廣覆蓋”的局面。各級政府保費(fèi)補(bǔ)貼額度占保費(fèi)總額的比例平均為81%左右[9]。

1.3 公共經(jīng)濟(jì)行為

隨著歷史的演進(jìn)，增加政府支出越來越多的與一些救助方案捆綁在一起，政府支出很難再減少[10]。政府的公共經(jīng)濟(jì)行為主要是因?yàn)閺浹a(bǔ)市場的缺陷和不足決定的，政府的公共經(jīng)濟(jì)行為主要包含以下三項(xiàng)基本職能：資源配置職能、收入分配職能、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能[11]。

2 政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中的行為分析

2.1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中政府行為目標(biāo)

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中政府的總體目標(biāo)是：以市場化運(yùn)營為核心，按照中央政府和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配的總體要求，合理界定中央政府和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場運(yùn)營效率，加強(qiáng)地方政府提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)保障。

2.2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中政府行為特征

一是政府行為目標(biāo)的非營利性。政府雖然參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場經(jīng)營，最重要原因在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有利益外溢特征的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，決定了沒有政府介入情況下的交易無法達(dá)成性。

二是各級政府目標(biāo)的可調(diào)節(jié)性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中，中央政府負(fù)責(zé)制定基本的制度框架，并通過立法或頒布政策的形式確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見；而地方各級政府則在擁有自主決策權(quán)下側(cè)重于具體實(shí)施，中央政府將社會福利建設(shè)任務(wù)通過中央集權(quán)體制分配給地方各級政府。

3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中政府行為及其特征研究

3.1 基于委托代理理論的政府行為研究背景

委托代理理論是契約理論的主要內(nèi)容之一，研究在非對稱信息博弈論的基礎(chǔ)上，一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約。另外，委托代理理論也為深化公共行政管理部門產(chǎn)權(quán)制度、提高績效管理水平提供了理論指導(dǎo)。保險(xiǎn)契約視為同時(shí)解決逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題而制定的契約的一個(gè)典型例子[12]。

3.2 委托代理理論的假設(shè)和模型構(gòu)建

中央政府和地方政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中的委托代理關(guān)系根源于信息不對稱，而也正因信息不對稱，才致使中央政府在與地方政府在補(bǔ)貼執(zhí)行過程中面臨逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題[13]。雖然在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度作為政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要舉措[14]。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中，中央政府和地方政府信息不對稱問題根源于信息獲取的有償性。委托代理關(guān)系的確定實(shí)際上隱含著以下基本假設(shè)：

假設(shè)1：中央政府（委托人）和地方各級政府（代理人）之間信息不對稱。信息不對稱條件下中央政府（委托人）無法有效監(jiān)督地方各級政府（代理人）的行為。中央政府（委托人）希望通過對地方各級政府（代理人）的激勵(lì)行為使得預(yù)期社會福利最大化。

假設(shè)2：中央政府（委托人）和地方各級政府（代理人）委托代理關(guān)系的產(chǎn)生的前提是在滿足地方各級政府（代理人）參與約束和激勵(lì)相容條件下實(shí)現(xiàn)中央政府（委托人）最大化社會福利的目標(biāo)。同時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)會影響地方各級政府從中央政府的代理關(guān)系中隨機(jī)得到的好處。

假設(shè)3：中央政府（委托人）以概率p（a）得到社會福利Sz（a）。以概率1-p（a）

得到社會福利Sd（a），道德風(fēng)險(xiǎn)變量a∈（0，1）。地方各級政府（代理人）選擇行動a 后，外生變量q實(shí)現(xiàn)。a 和q 共同決定一個(gè)可觀測的結(jié)果和一個(gè)產(chǎn)出效用Sz（q）和Sz（q）其中Sz（q）和Sd（q）的直接所有權(quán)均屬于委托人。

假設(shè)4：效用函數(shù)Sz（q）和Sd（q）是嚴(yán)格遞增的凹函數(shù)，即給定a，代理人的補(bǔ)貼行為越積極，社會福利水平越高，但補(bǔ)貼行為的邊際產(chǎn)出率遞減，補(bǔ)貼成本θ 恒定，假設(shè)θ 分別以概率ν 和1-ν 屬于集合是代理人由于執(zhí)行委托人任務(wù)而獲得的物質(zhì)獎勵(lì)、物質(zhì)懲罰和精神獎勵(lì)的綜合成本。

假設(shè)5：假設(shè)中央政府對地方政府的補(bǔ)貼后，地方政府有兩種行為選擇。委托人有兩個(gè)可觀察量來監(jiān)督代理人效率。一個(gè)是補(bǔ)貼數(shù)量，一個(gè)是補(bǔ)貼效果。激勵(lì)機(jī)制的制定發(fā)生在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇同時(shí)存在的背景下，根據(jù)委托人的補(bǔ)貼數(shù)量q 可以判斷委托人的類型。代理人的支付選擇高補(bǔ)貼行為的地方政府（代理人）逆向選擇的激勵(lì)約束為：

同樣，低補(bǔ)貼行為的地方各級政府的激勵(lì)約束變?yōu)椋?/p>

中央政府最小成本督促地方政府努力，假設(shè)：

則可以化簡約束式（4.2）和（4.4）為：

進(jìn)而推算出兩種補(bǔ)貼行為的地方政府租金為：

3.3 負(fù)激勵(lì)條件下的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)

基于激勵(lì)理論，分析不同激勵(lì)機(jī)制下，中央政府和地方政府均衡結(jié)果。構(gòu)建以下博弈模型：地方政府和中央政府的支付矩陣如下：

表4 負(fù)激勵(lì)條件下政府支付矩陣Table 4 Government payment matrix under negative incentive conditions

表5 負(fù)激勵(lì)條件下政府行為期望矩陣Table 5 Expectation matrix of government behavior under negative incentive conditions

中央政府的期望收益為：

3.4 引入精神獎勵(lì)的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)

表6 引入精神激勵(lì)后中央政府和地方政府的支付矩陣Table 6 Payment matrix of central government and local government after introducing spiritual incentive

表7 引入精神獎勵(lì)后中央政府及地方政府期望矩陣Table 7 Expectation matrix of central and local governments after material awards

中央政府的期望收益為：

即：負(fù)激勵(lì)制度下引入精神獎勵(lì)，中央政府的預(yù)期收益高于只有負(fù)激勵(lì)制度的下的預(yù)期收益。并且，發(fā)現(xiàn)精神獎勵(lì)的作用優(yōu)于物質(zhì)獎勵(lì)。精神獎勵(lì)越及時(shí)，激勵(lì)效果越好。精神獎勵(lì)在不降低中央政府預(yù)期收益的同時(shí)，降低了地方政府的低補(bǔ)貼行為發(fā)生。要激勵(lì)地方政府高補(bǔ)貼行為的發(fā)生，除了降低監(jiān)督成本和負(fù)激勵(lì)外，還可以運(yùn)用物質(zhì)獎勵(lì)和精神獎勵(lì)。

4 研究結(jié)論

研究結(jié)論有以下三點(diǎn)：

一是政府必須有限度介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心問題是要素市場化改革[15]。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與一般意義上的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)具有很大的差異性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的社會管理功能，決定政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的必要性。

二是建立各級政府行為目標(biāo)一致性的機(jī)制設(shè)計(jì)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中是各方利益綜合協(xié)調(diào)的過程[16]。雖然在社會學(xué)研究中，中央政府和地方政府被假設(shè)為兩個(gè)有著不同利益的行動主體[17]，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中政府行為在一定的激勵(lì)制度下是可以具有同樣目標(biāo)的利益統(tǒng)一體的。通過委托代理理論解決設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)耐晟菩畔贤C(jī)制和科學(xué)有效的監(jiān)督約束機(jī)制，誘導(dǎo)地方政府去追求中央政府的目標(biāo)。

三是政府適時(shí)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場構(gòu)建，豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用不可忽視[18]。政府行為對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場構(gòu)建發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的構(gòu)建，改善了災(zāi)后政府直接補(bǔ)貼的資金利用效率[19]。有效改善了社會總福利水平。應(yīng)積極發(fā)展多種適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式[20]。對于我國目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的整體情況來看，我國政府可以適時(shí)構(gòu)建商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，嘗試在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中分類別實(shí)施政府行為，重點(diǎn)建設(shè)關(guān)系國計(jì)民生的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的保險(xiǎn)市場，創(chuàng)新發(fā)展地方特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場。