瞿紅霞

摘 要：加大農(nóng)村生活垃圾治理，是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重中之重，是貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。滁州農(nóng)村生活垃圾治理卓有成效，來(lái)安縣和全椒縣在2017年被住建部列入全國(guó)第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣。為此，選擇滁州市作為調(diào)研地，在了解農(nóng)村生活垃圾治理模式的基礎(chǔ)上找出其不完善之處，并提出相關(guān)的政策建議，以探索出更加合理的生活垃圾治理模式，更好地治理農(nóng)村生活垃圾。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;人居環(huán)境;垃圾治理

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求。改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，是打好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一場(chǎng)硬仗。而改善農(nóng)村人居環(huán)境，必須首先解決農(nóng)村生活垃圾處理難題。

一、國(guó)內(nèi)外農(nóng)村生活垃圾治理的相關(guān)研究

（一）國(guó)內(nèi)生活垃圾治理的相關(guān)研究

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生量也在迅速增加且成分更加復(fù)雜。農(nóng)村生活垃圾治理已引起國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注，主要集中在生活垃圾治理立法、垃圾分類、垃圾處理模式、減量化及資源化、政府及公眾在其中的作用等等。蔡傳鈺對(duì)農(nóng)村垃圾分類進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查和實(shí)驗(yàn)，通過(guò)宣傳、改造垃圾存放點(diǎn)及垃圾分類培訓(xùn)等，確定了“生活垃圾農(nóng)民分類投放、分類收集、分類處置”的垃圾分類收集管理模式[1]。章也微指出，農(nóng)村生活垃圾治理，政府責(zé)無(wú)旁貸，應(yīng)著力于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、改善農(nóng)民生活環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展[2]。吳理財(cái)?shù)葘?duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的四種模式（安吉模式、永嘉模式、高淳模式、江寧模式）進(jìn)行對(duì)比研究和探討[3]。從上述研究來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理進(jìn)行了多維度、廣視角的研究， 并提出了農(nóng)村生活垃圾治理的對(duì)策建議。

（二）國(guó)外生活垃圾治理的相關(guān)研究

農(nóng)村生活垃圾問(wèn)題是個(gè)公共難題，國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村垃圾治理很早就進(jìn)行了廣泛關(guān)注。由于西方國(guó)家大部分并不存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，因此西方學(xué)者研究的都是整個(gè)國(guó)家的生活垃圾治理問(wèn)題，現(xiàn)在已形成特別成熟的生活垃圾治理體系。Grossman和Krueger的研究發(fā)現(xiàn)生活垃圾的產(chǎn)生量與人們收入水平之間呈現(xiàn)倒“U”型曲線關(guān)系，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是，當(dāng)人們收入水平較低時(shí)，人均生活垃圾排放量比較低，當(dāng)收入水平提高時(shí)，垃圾排放量也在增加，但是當(dāng)收入水平達(dá)到一定量的時(shí)候，隨著收入水平的提高，垃圾產(chǎn)生量反而呈現(xiàn)下降趨勢(shì)

[4]?？茽査固够难芯空J(rèn)為，應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)學(xué)與生態(tài)學(xué)著手，運(yùn)用市場(chǎng)方法、生態(tài)系統(tǒng)及立法手段來(lái)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境惡化的問(wèn)題[5]。Glenn針對(duì)垃圾處理提出了相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，認(rèn)為生活垃圾處理要按照reduce、reuse、recycle（減量、利用、回收）的“3R”要求來(lái)執(zhí)行[6]。綜上所述，國(guó)外學(xué)者對(duì)垃圾治理的研究，無(wú)論是理論還是實(shí)踐層面，都已經(jīng)相當(dāng)成熟，很多研究已經(jīng)落實(shí)到居民生活之中，成為日常生活準(zhǔn)則。

二、滁州農(nóng)村生活垃圾治理成效

自安徽省實(shí)施農(nóng)村清潔工程和農(nóng)村生活垃圾治理工程以來(lái)，面對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理這一公共難題，滁州市加快農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工程建設(shè)的步伐，經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，基本形成了“戶集，村收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)，縣處理”的農(nóng)村垃圾處理模式，農(nóng)村環(huán)境面貌取得了很大的改觀。2014年，來(lái)安縣農(nóng)村生活垃圾“組合收運(yùn)”模式被住建部作為三個(gè)典型模式之一向全國(guó)推廣; 2017年，來(lái)安、全椒被住建部列入全國(guó)第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣。

《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出，農(nóng)村生活垃圾治理有兩項(xiàng)任務(wù)：一是做好農(nóng)村保潔工作;二是示范縣及有條件的縣再推行農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用。本文就農(nóng)村生活垃圾治理問(wèn)題將從基本的保潔工作、垃圾分類和資源化利用這兩個(gè)層面來(lái)加以闡述。

三、滁州農(nóng)村保潔工作存在的問(wèn)題及路徑選擇

（一）滁州農(nóng)村保潔工作存在的問(wèn)題

當(dāng)前，滁州大多數(shù)農(nóng)村干凈、整潔、有序，處處顯現(xiàn)著新時(shí)代的農(nóng)村新面貌，且農(nóng)村生活垃圾被收集后多能進(jìn)行無(wú)害化處理，但也存在著不足之處。

1.各地保潔工作參差不齊

一是縣鎮(zhèn)村各級(jí)政府及主管部門對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的重視程度不一樣。個(gè)別地方檢查和不檢查時(shí)的保潔效果不同，有些地方還存在臨時(shí)應(yīng)付、為檢查而突擊整治的現(xiàn)象。二是保潔公司運(yùn)營(yíng)管理水平參差不齊。目前，滁州農(nóng)村生活垃圾治理都是市場(chǎng)化運(yùn)作，即政府購(gòu)買服務(wù)、與企業(yè)合作的模式。

2.垃圾亂倒現(xiàn)象問(wèn)題突出

一是有些地方還存在“政府干、村民看”的現(xiàn)象。雖然政府積極推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理工作，但是很多村民環(huán)保意識(shí)薄弱、參與意識(shí)不強(qiáng)，垃圾亂扔、亂倒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是外地偷倒垃圾現(xiàn)象嚴(yán)重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，外省外市到滁州市農(nóng)村偷倒垃圾現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

3.垃圾治理硬件設(shè)備不夠

一是環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)不足，同時(shí)，損壞的設(shè)施不能及時(shí)進(jìn)行維修補(bǔ)充，影響農(nóng)村保潔效果。二是垃圾處置場(chǎng)所建設(shè)滯后，目前，滁州市垃圾焚燒廠均處于超負(fù)荷狀態(tài)，導(dǎo)致一些垃圾收集點(diǎn)長(zhǎng)時(shí)間堆滿垃圾，不能及時(shí)清運(yùn)。

4.垃圾治理法律法規(guī)不足

目前，國(guó)家還沒(méi)有專門針對(duì)農(nóng)村垃圾治理的法律。滁州市針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村環(huán)保法規(guī)方面還處于比較空白的狀態(tài)，基層環(huán)保執(zhí)法人員在遇到具體問(wèn)題的時(shí)候沒(méi)有可執(zhí)行的操作標(biāo)準(zhǔn)，處理力度不好掌握，威懾力不夠。

（二）提升滁州農(nóng)村保潔質(zhì)量的路徑選擇

1.加大垃圾治理宣傳力度

一是積極組織開展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動(dòng)。廣泛宣傳農(nóng)村垃圾治理的重要意義及相關(guān)政策措施，讓干部和村民深入了解垃圾的危害，積極支持和參與垃圾治理工作，共同建設(shè)美好家園。二是推廣來(lái)安、定遠(yuǎn)等地農(nóng)村垃圾兌換超市、“文明戶”評(píng)選活動(dòng)等做法，鼓勵(lì)村民主動(dòng)參與垃圾治理。

2.完善對(duì)中標(biāo)公司的管理

一是在招標(biāo)文件中明確規(guī)定對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)要求，進(jìn)而選擇專業(yè)性強(qiáng)、品牌過(guò)硬的公司。二是完善招標(biāo)評(píng)標(biāo)管理辦法，加大監(jiān)督懲罰力度，堅(jiān)決杜絕諸如“低價(jià)中標(biāo)、再轉(zhuǎn)讓”的現(xiàn)象。三是建立健全對(duì)保潔公司的考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保對(duì)保潔公司的考核有制可依，有章可循。

3.建立健全資金保障機(jī)制

建立健全農(nóng)村生活垃圾治理的資金保障機(jī)制，就需要建立“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)（企業(yè)、單位、村民）參與”的多元投入機(jī)制。一是加大財(cái)政保障。通過(guò)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)財(cái)政保障農(nóng)村生活垃圾治理工作的必要資金投入，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)經(jīng)費(fèi)承擔(dān)保障機(jī)制，并列入財(cái)政預(yù)算。建議推廣來(lái)安經(jīng)驗(yàn)，縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行資金補(bǔ)貼時(shí)應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入高低和中標(biāo)價(jià)格，區(qū)別對(duì)待。二是加強(qiáng)多元投入。要鼓勵(lì)社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)，積極推行政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等模式，支持特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)。三是推廣定遠(yuǎn)經(jīng)驗(yàn)，向駐村單位、企業(yè)及村民等收取一定的費(fèi)用，既可以緩解資金壓力，也可以增強(qiáng)企事業(yè)單位及村民的主體意識(shí)，進(jìn)而主動(dòng)參與垃圾治理。四是減少支出。開源還需節(jié)流，比如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)辦垃圾兌換超市，多種垃圾可兌換，包括可變賣及不可變賣垃圾。其實(shí)，村民自會(huì)將可變賣垃圾主動(dòng)變賣，建議只兌換不可變賣垃圾，以減少工作量及資金投入。

4.堅(jiān)決打擊外地偷倒行為

打擊非法異地傾倒垃圾行為，是很多城市都共同面臨的一個(gè)難題。一是建立縣鎮(zhèn)村三級(jí)有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制。建議積極動(dòng)員廣大群眾進(jìn)行舉報(bào)和投訴，將偷倒人員早日排查出來(lái)，繩之以法。二是建立職能部門聯(lián)動(dòng)查處機(jī)制。由垃圾治理單位牽頭，公安、交警、環(huán)保及城管執(zhí)法等部門共同參與。三是及時(shí)整治、加大處罰力度。發(fā)現(xiàn)一起，及時(shí)處理，并將結(jié)果在政府網(wǎng)頁(yè)及微信公眾號(hào)平臺(tái)曝光。

5.健全垃圾治理法律法規(guī)

滁州市人大常委會(huì)已經(jīng)將《滁州市農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》列為五年規(guī)劃預(yù)備項(xiàng)目類。建議滁州市人大常委會(huì)在兩年內(nèi)將該條例由預(yù)備項(xiàng)目類推進(jìn)為審議項(xiàng)目類。

四、滁州示范縣農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用存在的問(wèn)題及路徑選擇

（一）示范縣農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用存在的主要問(wèn)題

1.垃圾分類效果不甚理想

一是雖然試點(diǎn)縣在積極推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用，也給每戶家庭發(fā)放了分類垃圾桶，但由于村民認(rèn)識(shí)不到位、分類意識(shí)不強(qiáng)，不按分類垃圾桶投放垃圾現(xiàn)象仍然比較普遍。二是垃圾運(yùn)輸過(guò)程中還存在將分類好的垃圾混裝的現(xiàn)象。

2.分類處置設(shè)施不夠健全

一是試點(diǎn)縣個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策落實(shí)上不夠徹底，改革工作推進(jìn)緩慢。二是存在有機(jī)垃圾資源利用站建設(shè)緩慢、有機(jī)垃圾堆肥點(diǎn)未建設(shè)等情況，致使廚余垃圾、危廢垃圾等存在著“先分后混”的尷尬局面，挫傷農(nóng)民參與的熱情。

3.協(xié)作機(jī)制尚未有效建立

農(nóng)村生活垃圾治理工作是一項(xiàng)齊抓共管工作，需要美麗辦、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、市容、環(huán)保、財(cái)政、市場(chǎng)監(jiān)督、文明、教育等等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。但是，目前，在推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用工作中，各部門之間協(xié)調(diào)配合的聯(lián)動(dòng)性不夠強(qiáng)，縣城管執(zhí)法局有時(shí)處于單打獨(dú)斗狀態(tài)，一些相關(guān)單位工作的主動(dòng)性與積極性不夠。

（二）推進(jìn)示范縣農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用的路徑選擇

推進(jìn)示范縣農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用，要在總結(jié)滁州市前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化政府推動(dòng)、社會(huì)發(fā)動(dòng)、市場(chǎng)培育，從政策、規(guī)劃、組織、執(zhí)法、基建、技術(shù)路徑等方面完善治理方案，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾治理的“財(cái)政可承受、農(nóng)民可接受、面上可推廣、長(zhǎng)期可持續(xù)”的目標(biāo)。

1.注重頂層設(shè)計(jì)

只有加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的宏觀規(guī)劃和總體布局，才能有預(yù)見性地推進(jìn)此項(xiàng)工作更好地發(fā)展。所以，試點(diǎn)縣要在總結(jié)本地經(jīng)驗(yàn)及學(xué)習(xí)其他城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上組織編制或完善《農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用的方案》，細(xì)化試點(diǎn)縣有關(guān)生活垃圾治理階段性的管理目標(biāo)：農(nóng)村生活垃圾分類覆蓋面、回收利用率、資源化利用率、無(wú)害化處理率與示范村個(gè)數(shù)等等，確保工作有序、扎實(shí)開展。

2.做好分類指導(dǎo)

一是開展多樣宣傳活動(dòng)，使垃圾分類收集工作深入民心、深得民意。二是制定《滁州市農(nóng)村生活垃圾分類管理規(guī)范》，使農(nóng)村生活垃圾分類精細(xì)化、規(guī)范化。三是成立生活垃圾分類指導(dǎo)小組，通過(guò)組織開展集中培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等多種形式，有效引導(dǎo)和培養(yǎng)村民垃圾分類習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)戶分類和垃圾減量的目標(biāo)。

3.加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)

一是按照“群眾受益全面、設(shè)施覆蓋到位、減量效果明顯、資源循環(huán)利用”的要求，合理布局農(nóng)村生活垃圾分類處理資源化站點(diǎn)。二是根據(jù)農(nóng)村人口規(guī)模、自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等因素，科學(xué)選擇符合環(huán)保要求、成熟可靠和經(jīng)濟(jì)實(shí)用的垃圾處理終端工藝，選擇機(jī)器快速成肥、太陽(yáng)能漚肥房、沼氣處理或無(wú)害化的填埋及焚燒發(fā)電等模式。三是鼓勵(lì)探索利用新技術(shù)、新工藝處理農(nóng)村生活垃圾。

4.強(qiáng)化協(xié)同作戰(zhàn)

一是強(qiáng)力行政推動(dòng)。各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，全力推動(dòng)此項(xiàng)工作落實(shí)。二是把責(zé)任落實(shí)到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，到崗到戶到人，實(shí)行“日巡查、周覆蓋、月通報(bào)”制度，上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管。三是縣城管執(zhí)法局、環(huán)保局、農(nóng)委、發(fā)改委等有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，以問(wèn)題為導(dǎo)向，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)支撐和監(jiān)督管理，做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)。

5.加大考評(píng)問(wèn)責(zé)

通過(guò)檢查、考核、獎(jiǎng)懲與問(wèn)責(zé)推動(dòng)此項(xiàng)工作落實(shí)。一是政府層面：實(shí)行分類工作分級(jí)考核制度。實(shí)施市對(duì)縣;縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的分級(jí)督查考評(píng)。市對(duì)縣實(shí)行半年或季查，考評(píng)結(jié)果列入縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合考核;縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村實(shí)行月查或周查，全年成績(jī)與垃圾分類減量資金獎(jiǎng)補(bǔ)直接掛鉤、與村干部及村主要領(lǐng)導(dǎo)獎(jiǎng)金掛鉤。二是村委會(huì)和村黨員干部層面：實(shí)行垃圾分類網(wǎng)格化管理。村兩委班子成員劃分責(zé)任片區(qū)，每日自查，每名黨員聯(lián)系若干農(nóng)戶，層層落實(shí)責(zé)任，確保分類工作有人抓、有人管;聘請(qǐng)村里有威望的老人擔(dān)任環(huán)境監(jiān)督員和勸導(dǎo)員。三是保潔公司層面：實(shí)行縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)保潔公司的垃圾分類等月度考評(píng)制度，考評(píng)結(jié)果與支付費(fèi)用掛鉤。四是農(nóng)戶層面：健全農(nóng)戶“門前三包”制度;建立環(huán)境衛(wèi)生榮辱榜制度。組織村干部、村民代表及有一定威望的老黨員、老干部對(duì)農(nóng)戶分類等情況進(jìn)行打分評(píng)比，每月每村評(píng)出一定比例的先進(jìn)戶、促進(jìn)戶，通過(guò)“笑臉墻”、“紅黃榜”公布結(jié)果，利用農(nóng)村熟人社會(huì)的特點(diǎn)，做好源頭分類監(jiān)督。

鄉(xiāng)村要振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)強(qiáng)不強(qiáng)、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富，決定著全面小康社會(huì)的成色和社會(huì)主義現(xiàn)代化的質(zhì)量。如何更好地推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理工作將成為鄉(xiāng)村生態(tài)振興的關(guān)鍵一環(huán)。

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2019年滁州市第五屆社會(huì)科學(xué)應(yīng)用對(duì)策研究課題（A2019014）

（作者單位：滁州市委黨校，安徽 滁州 239000）