余文彬

摘要：從我國(guó)的發(fā)展階段和現(xiàn)行政策層面上來看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心內(nèi)容，又是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。市政工程作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，由于其具有公益性的本質(zhì)和政府主導(dǎo)投資、投資額度大等特點(diǎn)，使得其工程造價(jià)受到特別的關(guān)注與重視。本文著重于對(duì)市政工程造價(jià)控制進(jìn)行研究，通過分析其項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施及竣工驗(yàn)收等各階段存在的問題及不足，從而提出了相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策，以期對(duì)于提高市政工程的造價(jià)控制與管理提供一定的參考意義。

Abstract： From the perspective of China's development stage and current policy level， new urbanization construction is not only the central content of China's current economic development， but also an important measure to deepen the supply-side structural reform. As an important part of urban infrastructure construction， municipal engineering has received special attention due to its public welfare nature and government-led investment and large investment quota. This article focuses on the study of municipal engineering cost control. By analyzing the problems and deficiencies in the various stages of project decision-making， design， bidding， implementation， and completion acceptance， the corresponding improvement countermeasures are proposed to provide a certain reference significance for improving the cost control and management of municipal engineering.

關(guān)鍵詞：市政工程;造價(jià)控制;管理;對(duì)策

Key words： municipal engineering;cost control;management;countermeasures

中圖分類號(hào)：TU723.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）14-0043-02

0? 引言

從我國(guó)的發(fā)展階段來看，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化加速增長(zhǎng)階段，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)必將是今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心內(nèi)容，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)核心。從國(guó)家政策層面上來看，2017年下半年，由住建部和發(fā)改委組織編制的《全國(guó)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)“十三五”規(guī)劃》正式發(fā)布實(shí)施。作為首次編制的國(guó)家級(jí)、綜合性市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，《規(guī)劃》提出了“十三五”時(shí)期城市市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的24項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)、12項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)及重點(diǎn)工程，并強(qiáng)調(diào)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，是“十三五”時(shí)期城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要支撐。因此，可以預(yù)見，隨著《規(guī)劃》政策的逐步落實(shí)推進(jìn)，市政工程將會(huì)迎來新一輪的增量提效發(fā)展機(jī)遇。

1? 市政工程的內(nèi)涵

市政工程（Municipal Engineering）是指市政設(shè)施建設(shè)工程。在我國(guó)，市政設(shè)施是指在城市區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)設(shè)置、基于政府責(zé)任和義務(wù)為居民提供有償或無償公共產(chǎn)品和服務(wù)的各種建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)備等。市政工程包括城市道路、橋梁、隧道與軌道交通、給水排水、供電、燃?xì)?、通信、生活垃圾及處理、園林綠化等城鎮(zhèn)公用事業(yè)工程。

市政工程作為政府出資主導(dǎo)的、不以盈利為目的、與城鎮(zhèn)化建設(shè)配套的公用事業(yè)工程，建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)即為全社會(huì)提供公益服務(wù)，因此具有公益性和非盈利性的本質(zhì)。它與其他建設(shè)工程相比較，具有以下鮮明的特點(diǎn)：

①市政工程建設(shè)的開發(fā)投資主導(dǎo)方基本上是各級(jí)地方政府。雖然，近兩年來國(guó)家政策層面上積極鼓勵(lì)和推進(jìn)以PPP模式開發(fā)和建設(shè)市政工程，其投資主體、資金來源和投資方式逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。但是，鑒于市政工程的公益性性質(zhì)，地方政府依舊是市政工程建設(shè)的主要規(guī)劃者和最終管理者，對(duì)市政工程的開發(fā)和建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。

②市政工程項(xiàng)目實(shí)施過程中有太多的不確定因素。一方面，市政工程為公共決策項(xiàng)目，其建設(shè)資金來源、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高低、征地用地規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、項(xiàng)目招投標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)涉及到多方的利益平衡關(guān)系，受到社會(huì)環(huán)境及外界環(huán)境的影響較大;另一方面，項(xiàng)目本身建設(shè)規(guī)模大，施工期短，施工地點(diǎn)多受市區(qū)限制，隱蔽工程多，建設(shè)工序繁多且復(fù)雜，質(zhì)量要求高等，容易導(dǎo)致實(shí)施過程中出現(xiàn)諸多不確定性的問題。

③市政工程項(xiàng)目的投資額度較大。市政工程一般建設(shè)規(guī)模大，為達(dá)到當(dāng)?shù)卣蟮某鞘薪ㄔO(shè)要求和品位，所需投資的金額往往較大，近年來全國(guó)用于市政工程建設(shè)投資額基本穩(wěn)定在二萬億元左右。

2? 市政工程造價(jià)控制的意義

工程造價(jià)（Project Costs，PC）是指構(gòu)成項(xiàng)目在建設(shè)期預(yù)計(jì)或?qū)嶋H支出的建設(shè)費(fèi)用，包括建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)以及其他的相關(guān)費(fèi)用。市政工程的工程造價(jià)是衡量市政工程項(xiàng)目的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，它的高低直接影響著市政工程建設(shè)的成功與否。任何一個(gè)市政工程在項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施及竣工驗(yàn)收各個(gè)階段都涉及到工程成本和費(fèi)用的產(chǎn)生，如何進(jìn)行有效的工程造價(jià)控制，用有限的政府財(cái)政資金為廣大市民提供質(zhì)量好、造價(jià)低的市政工程，對(duì)發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)市政工程投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重目標(biāo)具有重要意義。

3? 市政工程造價(jià)控制各階段存在的問題分析

3.1 決策階段? 研究資料表明，工程項(xiàng)目決策階段對(duì)造價(jià)影響最大，其影響總造價(jià)可能性達(dá)到95%以上，而實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用占造價(jià)的百分比只有1-2%。在市政工程項(xiàng)目決策階段，由于建設(shè)單位的好大喜功或?qū)I(yè)受限，沒有組織項(xiàng)目專家論證，沒有做好項(xiàng)目前期工作就盲目倉(cāng)促上馬，忽視決策階段造價(jià)控制，這使得項(xiàng)目在開工之前工程造價(jià)就處于失控狀態(tài)。

3.2 設(shè)計(jì)階段? 同樣的，設(shè)計(jì)階段對(duì)影響工程總造價(jià)可能性為40%-70%，僅次于項(xiàng)目決策階段。然而，建設(shè)單位往往沒有采取應(yīng)有的措施來加強(qiáng)造價(jià)管理，如限額設(shè)計(jì)未能全面推行，缺乏對(duì)設(shè)計(jì)方案造價(jià)指標(biāo)的控制約束，容易造成設(shè)計(jì)保守，造價(jià)偏高;又如許多市政工程項(xiàng)目沒有推行設(shè)計(jì)招標(biāo)，選取的設(shè)計(jì)單位性價(jià)比較低，因而導(dǎo)致工程造價(jià)沒有得到合理降低。

3.3 招投標(biāo)階段? 根據(jù)我國(guó)工程建設(shè)相關(guān)法律規(guī)定，市政工程項(xiàng)目必須實(shí)行公開招標(biāo)制度。建設(shè)單位為了擬建項(xiàng)目盡快完成招標(biāo)，盡早實(shí)現(xiàn)開工，通常在編制工程量清單和控制價(jià)的同時(shí)，同步完成招標(biāo)文件的編制，造成了工程量清單和控制價(jià)編審與招標(biāo)條款和施工合同的不一致，給后續(xù)的工程造價(jià)管理帶來了許多隱患。

3.4 實(shí)施階段? 市政工程實(shí)施階段是資金投入和造價(jià)控制的最關(guān)鍵階段，很多不確定的因素都會(huì)影響工程的預(yù)期造價(jià)，這其中對(duì)造價(jià)影響最大的是工程變更和索賠。如建設(shè)單位未能嚴(yán)格控制工程變更，對(duì)于必須進(jìn)行的變更工程量及內(nèi)容隨意審核簽證，或?qū)Τ邪痰乃髻r輕易答應(yīng)管理不嚴(yán)格，將不可避免導(dǎo)致合同外造價(jià)增加。

3.5 竣工驗(yàn)收階段? 竣工驗(yàn)收結(jié)算主要存在的問題為工程計(jì)量不按規(guī)定計(jì)算，隨意高套或誤套定額，不認(rèn)真執(zhí)行規(guī)定的定額單價(jià)，取費(fèi)計(jì)算多加少扣、重復(fù)計(jì)價(jià)、惡意拖欠結(jié)算款等現(xiàn)象，造成了施工方與建設(shè)單位的相互扯皮，進(jìn)而影響了市政工程的工程進(jìn)度和資金預(yù)算，導(dǎo)致工程造價(jià)增加。

4? 提高市政工程造價(jià)控制的建議及對(duì)策

4.1 決策階段控制? 工程項(xiàng)目決策是指建設(shè)單位通過對(duì)擬建項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行研究論證，對(duì)不同建設(shè)方案從技術(shù)經(jīng)濟(jì)兩方面進(jìn)行比較篩選，從而選擇和確定建設(shè)投資方案的過程。項(xiàng)目決策不僅對(duì)后續(xù)各個(gè)建設(shè)階段工程造價(jià)有決定性的影響，而且對(duì)項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益也有著非常重要的影響，因此，建設(shè)單位需要高度重視項(xiàng)目決策工作?？梢圆扇〉闹饕胧┯校孩僮龊檬袌?chǎng)研究預(yù)測(cè)工作，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性反復(fù)論證，避免項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，合理利用有限資源，選出最佳方案，發(fā)揮最好的投資效益;②做好前期方案優(yōu)化工作，按照最佳性價(jià)比原則，進(jìn)行多種方案比選，從而使工藝流程、設(shè)備選型科學(xué)合理，節(jié)約建設(shè)資金;③做好基本資料的收集工作，如項(xiàng)目所在地的三通一平狀況、材料設(shè)備人工的基礎(chǔ)價(jià)格以及現(xiàn)有已建類似的工程資料等，確保收集到齊全并準(zhǔn)確的各項(xiàng)基本資料，從而為項(xiàng)目投資概算的精準(zhǔn)編制奠定良好的基礎(chǔ)。

4.2 設(shè)計(jì)階段控制? 工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)是對(duì)擬建市政工程項(xiàng)目實(shí)施在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的全面而詳盡的工作安排。項(xiàng)目決策完成后，設(shè)計(jì)工作就成了工程建設(shè)和項(xiàng)目造價(jià)的核心問題，設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣直接制約著項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和成本。在這一階段，建設(shè)單位要充分認(rèn)識(shí)到設(shè)計(jì)工作對(duì)工程造價(jià)控制的重要性，采取設(shè)計(jì)招標(biāo)篩選、造價(jià)限額設(shè)計(jì)、變更及時(shí)解決等措施，注意加強(qiáng)與設(shè)計(jì)單位的密切配合，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)單位的積極性、創(chuàng)造性，不斷提高和優(yōu)化設(shè)計(jì)水平，使投資估算成為施工圖設(shè)計(jì)的一種硬性約束，從而實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)的有效控制。

4.3 招投標(biāo)階段控制? 目前，我國(guó)的市政工程實(shí)行公開招投標(biāo)制度，利用市場(chǎng)來優(yōu)化資源配置，使符合資質(zhì)的供貨或施工方可以同一平臺(tái)自由競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)降低工程成本、提高工程質(zhì)量的目的，進(jìn)而使項(xiàng)目的工程成本也得到合理有效的控制。因此，做好包括設(shè)備、材料采購(gòu)招標(biāo)和建設(shè)施工招標(biāo)等各方面的招標(biāo)工作對(duì)項(xiàng)目工程造價(jià)的控制也是非常關(guān)鍵的一步。一般來說，招標(biāo)文件是投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)的依據(jù)，是甲乙雙方簽訂合同的基礎(chǔ)，也是處理爭(zhēng)議索賠的重要依據(jù)之一。因此，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確的完成招標(biāo)文件的編制，對(duì)工程造價(jià)的計(jì)價(jià)方式、定額及費(fèi)用的取定、增加工程的結(jié)算方式等都要予以明確，以免引起合同執(zhí)行過程中不必要的糾紛爭(zhēng)議，有效避免過多索賠事件的發(fā)生。

4.4 實(shí)施階段控制? 在市政工程的實(shí)施階段，雖然工程設(shè)計(jì)及招投標(biāo)工作已完成，其工程量已基本具體化，但這一階段是工程實(shí)體的建設(shè)形成階段，若管控不當(dāng)，就可能會(huì)對(duì)工程造價(jià)的產(chǎn)生較大的影響。這一階段可采取的主要措施有：①審查及優(yōu)化施工方案，經(jīng)過多方比選，選擇一個(gè)技術(shù)切實(shí)可行、工期質(zhì)量都有保證、成本較為經(jīng)濟(jì)合理的方案，從而達(dá)到從源頭上控制工程造價(jià)的目的;②加強(qiáng)監(jiān)理工作的管理，建立一個(gè)高效健全的監(jiān)理體系，確保工程項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和成本的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，充分發(fā)揮監(jiān)理控制造價(jià)、增進(jìn)效益的重要作用;③嚴(yán)格控制工程變更，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘、專家論證、圖紙會(huì)審、技術(shù)交底等各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)章制度，對(duì)在施工過程中出現(xiàn)的工程變更進(jìn)行有效的控制和管理，盡量減少合同外費(fèi)用的產(chǎn)生;④加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)簽證管理，制定簽證管理標(biāo)準(zhǔn)程序，做好施工現(xiàn)場(chǎng)記錄，做到“隨到隨簽”，堅(jiān)決杜絕定性化和含糊不清的簽證的產(chǎn)生，確保索賠費(fèi)用的真實(shí)合理性。

4.5 竣工驗(yàn)收階段控制? 竣工驗(yàn)收是市政工程造價(jià)控制的最后環(huán)節(jié)。建設(shè)單位在審核項(xiàng)目竣工結(jié)算時(shí)，需要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)的政策規(guī)定和內(nèi)部文件制度，對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案圖紙、合同規(guī)范要求、工程變更記錄、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收簽證和完工驗(yàn)收資料等重要文件進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)格地復(fù)查、審核，將工程造價(jià)嚴(yán)格控制在預(yù)算范圍以內(nèi)。

5? 總結(jié)

市政工程的造價(jià)控制是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、策略性以及綜合性都很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)管理工作，需要進(jìn)行全過程、多方位的控制和管理，即包括對(duì)其項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施及竣工驗(yàn)收等各階段進(jìn)行有效的控制及管理。建設(shè)單位必須對(duì)其每個(gè)階段所存在的問題及不足進(jìn)行針對(duì)性的造價(jià)控制和管理，減少或避免項(xiàng)目實(shí)施中的潛在造價(jià)增加的風(fēng)險(xiǎn)，才能利用好有限的市政建設(shè)資金，發(fā)揮出市政投資最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，真正做到“好鋼用在刀刃上”，最終為全社會(huì)提供出性價(jià)比較高的市政工程。

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