[摘 要]中國進(jìn)入老齡社會(huì)行列已達(dá)20年，近幾年老年人長(zhǎng)期照護(hù)保障制度成為研究的熱點(diǎn)。諸多研究認(rèn)為隨著人口老齡化中國的老年失能人口數(shù)量會(huì)不斷增多，文章對(duì)2020—2100年間中國老年失能人口數(shù)量進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)老年失能人口數(shù)量沿著先增加，接著平緩增加，而后出現(xiàn)下降的趨勢(shì)變化，并非是不斷增多的。對(duì)照國際長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)國外建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的初始條件與中國存在顯著差異，國外快速增長(zhǎng)的照護(hù)服務(wù)成本造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，各國從注重機(jī)構(gòu)照護(hù)逐漸轉(zhuǎn)向注重家庭照護(hù)。因此，中國長(zhǎng)期照護(hù)保障制度建設(shè)應(yīng)該分階段推進(jìn)，優(yōu)先建立長(zhǎng)期照護(hù)救助制度，有條件的地區(qū)探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，當(dāng)前兩項(xiàng)制度成熟定型后再大力發(fā)展長(zhǎng)期照護(hù)福利制度，進(jìn)而形成多層次的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度體系?，F(xiàn)階段應(yīng)注重制度的探索和完善，如發(fā)展長(zhǎng)期照護(hù)救助制度、積極維護(hù)家庭的照護(hù)功能、統(tǒng)一失能鑒定標(biāo)準(zhǔn)及培育照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展等。

[關(guān)鍵詞]人口老齡化;老年失能人口;長(zhǎng)期照護(hù)保障制度

[中圖分類號(hào)]C913.6;C913.7[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2020）05-0072-07

一、研究背景

人口老齡化是21世紀(jì)世界人口年齡結(jié)構(gòu)變遷最顯著的特征，中國在21世紀(jì)初進(jìn)入老齡化社會(huì)行列。黨中央和國務(wù)院對(duì)人口老齡化給予了高度重視，憲法中明確贍養(yǎng)老人的義務(wù)與責(zé)任，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、高齡津貼等制度保障老年群體基本需求，同時(shí)倡導(dǎo)養(yǎng)老、敬老、愛老的傳統(tǒng)美德。人口老齡化作為新的變量進(jìn)入中國情境后，便引起了政界和學(xué)界的廣泛關(guān)注，諸多研究聚焦于人口老齡化將如何影響中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，隨著老年群體的長(zhǎng)期照護(hù)需求不斷外溢，學(xué)界圍繞如何建立適合中國國情的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度展開爭(zhēng)論，結(jié)果是共識(shí)與分歧并存 [1] 。雖然諸多研究都為了共同的目標(biāo)而努力，但是在具體的分析邏輯中存在一些值得商榷的地方，如有研究認(rèn)為隨著人口老齡化的加劇，我國失能人口規(guī)模將不斷增多;而且也有研究認(rèn)為國外為應(yīng)對(duì)人口老齡化而建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，我國現(xiàn)階段也需要建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度等等。但是需要進(jìn)一步思索的是，人口老齡化必定會(huì)帶來失能人口的不斷增多嗎？已有文獻(xiàn)中大多認(rèn)為，隨著人口老齡化，中國失能老人規(guī)模會(huì)不斷增多。首先需要明確的是，中國老年人在未來是否會(huì)一直增長(zhǎng)下去？關(guān)于這個(gè)問題，已有研究有過測(cè)算，認(rèn)為從21世紀(jì)初到未來一百年中國的老年人數(shù)并不是長(zhǎng)期增長(zhǎng)的 [2] 。那么如果在未來老年人數(shù)非長(zhǎng)期增長(zhǎng)的情況下，失能老人的規(guī)模卻在不斷增長(zhǎng)，只能說明未來老年人的失能率不斷升高。而現(xiàn)實(shí)的情況是，隨著人們健康意識(shí)的增強(qiáng)、醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步和輔助器材的創(chuàng)新等，未來老年人的失能率變化也是未知的，所以需要對(duì)我國未來老年失能人口數(shù)量進(jìn)行測(cè)算。同時(shí)，需要思考的是國外建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，中國現(xiàn)階段也應(yīng)該建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度嗎？任何社會(huì)保障制度的建立都需要依據(jù)各國當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化等因素，如果缺乏對(duì)各國建制的初始條件的比較，只看經(jīng)驗(yàn)不看教訓(xùn)，反而不利于制度的發(fā)展，所以需要對(duì)國外長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行反思，為制度決策提供參考依據(jù)。

二、數(shù)據(jù)來源與測(cè)算說明

關(guān)于老年失能人口規(guī)模已有部分學(xué)者進(jìn)行過預(yù)測(cè)，如景躍軍等（2017）預(yù)測(cè)的結(jié)果顯示，到2054年我國失能老人總量將達(dá)到峰值約4 300萬人，其中生活完全不能自理老人約1 600萬人 [3] 。楊明旭等（2018）以三期中國城鄉(xiāng)老年人追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，測(cè)算我國60歲及以上的ADL失能老人數(shù)到2050年將達(dá)到4 000萬人 [4] 。朱大偉等（2019）基于蒙特卡洛模擬測(cè)算我國失能老人的數(shù)量從2020年的2 711.3萬人增加到2050年的6 551.4萬人，總失能率從2020年的10.8%增長(zhǎng)到 2050年的13.7% [5] 。而胡宏偉等（2015）預(yù)測(cè)的結(jié)果是到2050年我國的失能老人規(guī)模將達(dá)到2.19億 [6] 。很顯然，已有研究關(guān)于老年失能人口規(guī)模預(yù)測(cè)存在較大的差異，而且我國當(dāng)前缺少全國性的失能人員摸底調(diào)查數(shù)據(jù)。人口老齡化與老年失能人口規(guī)模之間的邏輯關(guān)系不斷模糊，存在人云亦云的現(xiàn)象，進(jìn)而會(huì)影響決策的制定，所以有必要結(jié)合新的數(shù)據(jù)對(duì)我國未來老年失能人口規(guī)模進(jìn)行多角度預(yù)測(cè)。

本文利用聯(lián)合國人口司經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部最新發(fā)布的2019年世界人口展望（World Population Prospects 2019）數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)對(duì)世界各國2020—2100年間的人口變動(dòng)進(jìn)行了測(cè)算，根據(jù)生育率和死亡率分別制定了高、中、低三種方案，以五年為一個(gè)時(shí)間期，預(yù)測(cè)了不同年齡段的人口數(shù)量，表1是中方案下2020—2100年間中國大陸老年人口數(shù)量的變化情況。

關(guān)于老年人失能率，當(dāng)前大多研究依據(jù)的是抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行老年人失能率的測(cè)算，如中國老年健康影響因素跟蹤調(diào)查（CLHLS）、中國健康與養(yǎng)老調(diào)查（CHRLS）和中國城鄉(xiāng)老年人口狀況跟蹤調(diào)查（SSAPUR） [7] ，三項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)中都有老年人失能率的數(shù)據(jù)。雖然這些調(diào)查項(xiàng)目可以獲取老年人失能率的數(shù)據(jù)，但是均存在一些問題，如調(diào)查群體的代表性問題、不區(qū)分年齡段引發(fā)的失能率誤差問題等，因此本研究將采用第六次人口普查數(shù)據(jù)中關(guān)于生活不能自理老年人的數(shù)據(jù)來來獲取老年失能率，一方面，“六普”數(shù)據(jù)的代表性會(huì)更強(qiáng)些，另一方面，“六普”中的老年人失能率是分不同年齡段的，有利于減少測(cè)算的誤差。表2是第六次人口普查中關(guān)于我國老年人各年齡段的失能率情況，隨著年齡的增長(zhǎng)，失能率不斷提高，60—64 歲的失能率僅為0.9%，而90歲及以上的失能率則大于20%，其中，老年人失能率總計(jì)為2.9%，這與其他失能率測(cè)算中關(guān)于中、重度老年人失能率數(shù)值較為接近。

另外，理想狀況下測(cè)算未來老年人的失能率是需要?jiǎng)討B(tài)的數(shù)據(jù)，而“六普”的數(shù)據(jù)只是靜態(tài)的結(jié)果。由于存在諸多不可控的因素，如未來失能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的變化、醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步及輔助器材的發(fā)展等，都會(huì)影響未來的失能率，所以關(guān)于未來老年人失能率的變化是難以預(yù)知的。理論上講，未來失能率的變化存在三種可能：降低、不變或變高。如果未來失能率降低，那么在未來老年人非長(zhǎng)期增長(zhǎng)的情況下，老年失能人口的規(guī)模必定是不斷下降的，因此未來失能率降低的情況不在本文的測(cè)算范圍內(nèi)。所以，下文主要從老年人失能率不變和增高兩個(gè)角度進(jìn)行測(cè)算。

假設(shè)每年老年人的總體規(guī)模是EPY ，其中Y表示的是年份;不同年齡段的老年人的失能率是DRA? ，其中A代表不同的年齡段;失能老人數(shù)量是EDY ，表示Y年失能老人的總數(shù)。如果失能率是靜態(tài)的，那么每年老年失能人口總數(shù)則可以用式（1）進(jìn)行計(jì)算。

如果失能率是動(dòng)態(tài)的（這里主要是指未來老年人失能率增高的情況），那么如何界定未來增高的失能率是很難處理的問題。鑒于可預(yù)期內(nèi)的人口壽命延長(zhǎng)和醫(yī)療衛(wèi)生水平的進(jìn)步，本研究假設(shè)未來失能率增高主要聚集于高齡老人群體，而且假定70歲及以上的老年人的失能率按照每五年增加0.1%的水平不斷增多，據(jù)此來測(cè)算未來動(dòng)態(tài)失能率下的老年失能人口規(guī)模。此時(shí)的老年人失能率是DRAY ，表示Y年處于A年齡段的老年人的失能率，則每年老年失能人口總數(shù)由式（2）表示。

三、靜態(tài)失能率下老年失能人口規(guī)模

依據(jù)上述的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和測(cè)算方法，測(cè)算靜態(tài)失能率下老年失能人口規(guī)模的變化情況，得到如圖1所示的結(jié)果。首先，在總體趨勢(shì)上，三種方案的變化都是先遞增，而后經(jīng)歷了一段平緩期，在到達(dá)峰值后出現(xiàn)一段下降趨勢(shì)。其次，從不同的方案具體數(shù)值來看，從2020年到2080年，高、中、低三種方案的老年失能人口變化是一致的，從2020年的705萬人增長(zhǎng)到2080年的2 759 萬人，而且2080年是老年失能人口達(dá)到峰值的年份。從2080年到2100年，中、低方案下的老年失能人口是不斷下降的，中、低方案下的老年失能人口從2080年的2 759 萬人到2100年分別下降為2 706萬人和2 581萬人;而高方案下的老年失能人口從2080年的2 759 萬人下降到2095年的2 726 萬人，到2100年會(huì)有一定的上升。再者，圖1還展示了中方案下老年失能人口增速的變化趨勢(shì)，從2020年開始老年失能人口的增速是上升的，從2035年老年失能人口的增速呈現(xiàn)下滑的趨勢(shì)，從2080年后逐漸進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)的時(shí)期，到2100年增速僅為1.78%。

隨著人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，健康老齡化理念的推廣，以往利用60歲或65歲作為界限來劃分老年群體的標(biāo)準(zhǔn)逐漸與未來世界人口結(jié)構(gòu)的變化不相適應(yīng)，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的低齡老年健康群體在未來也不應(yīng)該被劃入老年群體，將來或許是社會(huì)財(cái)富的重要?jiǎng)?chuàng)造群體。因此，60歲及以上的老年群體內(nèi)部存在一定的異質(zhì)性，需要對(duì)不同年齡段老年失能人口的變化進(jìn)行預(yù)測(cè)，得到如圖2所示的結(jié)果。圖2是采用中方案老年人口數(shù)據(jù)進(jìn)行的預(yù)測(cè)，總體上看，2020—2100年我國老年失能人口逐漸呈現(xiàn)高齡化的特征， 80歲及以上老年失能人口增長(zhǎng)較快，70—79歲之間的老年失能人群增長(zhǎng)緩慢，而60—69歲之間的老年失能人口呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。從各個(gè)年齡段的發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，90歲及以上的老年失能人口從2020年的62萬人增長(zhǎng)到2100年的1 051萬人，80—89歲之間的老年失能人口從2020年的225萬人增長(zhǎng)到2100年的1 066萬人，70—79歲之間的老年失能人口從2020年的235萬增長(zhǎng)到2100年的436萬人，而60—69歲之間的老年失能人口從2020年的181萬人下降到2100年的152萬人。

四、動(dòng)態(tài)失能率下老年失能人口規(guī)模

接下來，預(yù)測(cè)動(dòng)態(tài)失能率下的老年失能人口變化情況，得到如圖3所示的結(jié)果?？傮w上的變化趨勢(shì)與靜態(tài)失能率下的老年失能人口變化一致，在具體的數(shù)值上存在差異。三種方案下，老年失能人口均從2020年的705萬人增加到2080年的3 101 萬人。在2080年后三種方案出現(xiàn)了差異，高方案下，老年失能人口從2080年到2090年是下降的，從2095年開始增長(zhǎng)，到2100年達(dá)到3 311 萬人;在中方案下，老年失能人口從2080年到2095年之間是下降的，在2100年才開始增長(zhǎng)，2100年的老年失能人口為3 147萬人;在低方案下，2080—2100年之間老年失能人口一直是下降的，2100年老年失能人口下降到2 983 萬人。因此，無論是靜態(tài)失能率還是動(dòng)態(tài)失能率，在未來老年失能人口的變動(dòng)上都不是一直增加的，而是先增加，后平緩，而后會(huì)出現(xiàn)不同程度的下降趨勢(shì) 。

動(dòng)態(tài)失能率下不同年齡段的老年失能人口與靜態(tài)失能率下的趨勢(shì)也基本保持一致，如圖4所示，具體的數(shù)值發(fā)生了變化。如90歲及以上的老年失能人口從2020年的62萬人增長(zhǎng)到2100年的1 123 萬人，增長(zhǎng)的速度較快。80—89歲之間的老年失能人口從2020年的225萬人增長(zhǎng)到2100年的1 235 萬人，70—79歲的老年失能人口從2020年的235萬人增長(zhǎng)到2100年的636萬人，而60歲以下的失能老人呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)。

五、長(zhǎng)期照護(hù)保障的國際經(jīng)驗(yàn)反思

國外部分國家為應(yīng)對(duì)人口老齡化建立了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，當(dāng)前有的研究認(rèn)為我國應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)也建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。然而，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的國際教訓(xùn)多于經(jīng)驗(yàn)，特別是未進(jìn)入深度老齡化的國家尚有很多未知因素有待觀察 [8] ，而且也應(yīng)該看到國外長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)并未像醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣，在大部分國家得以建立。如果簡(jiǎn)單地認(rèn)為其他國家建立了社會(huì)性長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，中國也應(yīng)該建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，而缺乏對(duì)各國初始條件的比較和對(duì)制度社會(huì)效應(yīng)的分析，那么將會(huì)對(duì)制度的建設(shè)產(chǎn)生不利的影響。

第一，國外建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的初始條件與中國存在顯著差異。對(duì)比各國建制的初始條件，就是對(duì)比不同國家在建立制度時(shí)面臨的環(huán)境差異，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面。由于社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在密切的關(guān)聯(lián)，所以本研究以各國建制時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況為例，對(duì)部分建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行對(duì)比。1968年，荷蘭創(chuàng)立了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，當(dāng)年荷蘭的人均GDP為2 185美元，排名世界第16位;以色列在經(jīng)歷了1950—1972年高速的GDP增長(zhǎng)后，才有能力建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度;德國于1995年建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度時(shí)，其人均GDP為31 729美元，處于世界第9名;日本雖然于2000年建立介護(hù)保險(xiǎn)時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣，但其當(dāng)年的人均GDP為38 532美元，位列世界第6位。因此，國外在建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度時(shí)，大多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于上升時(shí)期或人均GDP處于世界的前列，而中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然承受著巨大的下行壓力，而且2018年中國的人均GDP排名低于世界平均水平，位于80名左右。因此，當(dāng)前推廣長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度需要更多冷靜和理性的思考。

第二，快速增長(zhǎng)的照護(hù)服務(wù)成本對(duì)國家財(cái)政承受能力形成嚴(yán)峻考驗(yàn)。國外部分國家建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度時(shí)，往往處于福利制度改革的窗口期，試圖通過責(zé)任分擔(dān)的方式來減輕已有制度的壓力，而且當(dāng)前國內(nèi)也有研究認(rèn)為，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)可以減輕醫(yī)療保險(xiǎn)的壓力，但是照護(hù)服務(wù)成本一定比醫(yī)療服務(wù)成本低嗎？依據(jù)Fukui 和Iwamoto（2007）對(duì)日本的醫(yī)療服務(wù)成本和長(zhǎng)期照護(hù)成本進(jìn)行預(yù)測(cè)，得出長(zhǎng)期照護(hù)成本的增長(zhǎng)速度未來將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于醫(yī)療服務(wù)成本的增長(zhǎng)速度，而日本2003—2007年長(zhǎng)期照護(hù)成本的增長(zhǎng)率就已高達(dá)26.4% [9] 。試圖通過長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度來減輕現(xiàn)有制度的壓力，在未來充滿了不確定性。建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的國家都面臨著不同的財(cái)政壓力，如德國從2002年的173.6億歐元增長(zhǎng)到2016年的310億歐元 [10] ;日本從2002年的5.2兆日元增長(zhǎng)到2016年的10.4兆日元 [11] ，都給政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)長(zhǎng)護(hù)資金從醫(yī)?；鹬袆澽D(zhuǎn)，而部分地區(qū)的醫(yī)保基金本身也面臨著可持續(xù)的壓力，這就對(duì)政府財(cái)政的承受能力提出嚴(yán)峻考驗(yàn)。因此，國外長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的成本增長(zhǎng)以及給財(cái)政帶來的壓力必須引起政府部門和研究者的重視。

第三，家庭照護(hù)逐漸成為替代機(jī)構(gòu)照護(hù)的重要抉擇。國外部分國家在建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)初始階段較為注重機(jī)構(gòu)照護(hù)的發(fā)展，但是隨之而來的是機(jī)構(gòu)照護(hù)成本的不斷攀升，于是不得不將照護(hù)方式從機(jī)構(gòu)照護(hù)轉(zhuǎn)向家庭照護(hù)。圖5是部分OECD國家2015年長(zhǎng)期照護(hù)支出占GDP的比重，包括政府支出和強(qiáng)制性保險(xiǎn)支出。荷蘭、瑞典和丹麥的長(zhǎng)期照護(hù)支出占GDP的比分分別達(dá)到3.67%、3.22%和2.54%，而匈牙利、愛沙尼亞和波蘭等的長(zhǎng)期照護(hù)費(fèi)用占GDP的比重在0.5%以下，其中有部分是人口結(jié)構(gòu)的差異，但是大部分是因?yàn)樾傺览葒抑匾暭彝フ疹櫠l(fā)的差異? [12] 。

同時(shí)，注重家庭照護(hù)在長(zhǎng)期照護(hù)中的作用也逐漸被部分國家所接受。如美國為了維持家庭在照護(hù)中的作用，國會(huì)設(shè)立了全國家庭照顧者支持計(jì)劃（National Family Caregiver Support Program，NFCSP） [13] ，為照顧人員提供照護(hù)服務(wù)的相關(guān)知識(shí)。美國長(zhǎng)期照護(hù)支出中機(jī)構(gòu)照護(hù)支出占比從1996年的79%降到2006年的61% [14] 。而且從老年人自身出發(fā)，他們更愿意選擇在家接受照顧，熟悉的家庭環(huán)境更能使其心情愉悅 [15] 。因此，政府的承擔(dān)能力是有限的，而且家庭照護(hù)更具經(jīng)濟(jì)性，也能更好地維護(hù)老年失能群體晚年生活的尊嚴(yán)。

六、推進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的中國方案

當(dāng)前關(guān)于如何推進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)保障制度建設(shè)存在多個(gè)選擇方案，如有學(xué)者建議現(xiàn)階段應(yīng)該積極建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度 [16] ;也有學(xué)者建議當(dāng)前應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展長(zhǎng)期照護(hù)津貼制度，以解決貧困群體的失能問題 [17] ;還有學(xué)者建議可以發(fā)展商業(yè)性長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度 [18] 。當(dāng)前關(guān)于中國長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的發(fā)展存在較大的爭(zhēng)議，政府目前采取試點(diǎn)的方式，選取部分地方進(jìn)行社會(huì)性長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的實(shí)驗(yàn)。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障領(lǐng)域的新事物，我國當(dāng)前面臨著相關(guān)理論知識(shí)匱乏和制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的雙重挑戰(zhàn)，所以關(guān)于長(zhǎng)期照護(hù)保障制度建設(shè)的爭(zhēng)論值得重視，有爭(zhēng)論才能形成共識(shí)。

總體而言，當(dāng)前缺乏關(guān)于長(zhǎng)期照護(hù)保障制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和中國方案。長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的中國方案需要綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化社會(huì)等各方面的因素，而本文試圖結(jié)合未來老年失能人口的變化趨勢(shì)和國外建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的反思，提出中國長(zhǎng)期照護(hù)保障制度建設(shè)的可選方案。在方法論上應(yīng)該堅(jiān)持辯證唯物主義和歷史唯物主義，抓住不同時(shí)期的主要矛盾和矛盾的主要方面，運(yùn)用發(fā)展的和全面的眼光看問題。

第一，依據(jù)上文的測(cè)算，我國未來老年失能人口的規(guī)模是先增長(zhǎng)，然后趨緩，接著會(huì)有一定程度的下降，因此在失能人口的增長(zhǎng)期，制度建設(shè)的主要矛盾是制度從無到有的探索準(zhǔn)備事項(xiàng)，所以長(zhǎng)期照護(hù)保障政策應(yīng)該以“探索”為主，而且在探索時(shí)期矛盾的主要方面應(yīng)該是失能老人中弱勢(shì)群體的失能問題，應(yīng)該優(yōu)先保障這部分群體的利益。在老年失能人口增長(zhǎng)緩慢時(shí)期，制度建設(shè)的主要矛盾是實(shí)現(xiàn)制度從有到定型和完善的工作事項(xiàng)，所以長(zhǎng)期照護(hù)保障政策應(yīng)該以“建立和推廣”為主，在前期制度取得建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和老年貧困失能群體得以有效保障的前提下，該時(shí)期矛盾的主要方面應(yīng)該是更廣大老年失能群體的利益問題。在老年失能人口趨于穩(wěn)定和下降時(shí)期，制度建設(shè)的主要矛盾應(yīng)該是完善多層次的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度，該時(shí)期矛盾的主要方面是如何提供更高水平的長(zhǎng)期照護(hù)保障。

第二，在制度模式的選取上，長(zhǎng)期照護(hù)按照不同的層次可以分為長(zhǎng)期照護(hù)救助制度、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度和長(zhǎng)期照護(hù)福利制度，所以多層次的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度建設(shè)需要根據(jù)不同時(shí)期的情況來確定。依據(jù)人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，在老年失能人口增長(zhǎng)期，由于制度是從無到有，而且矛盾的主要方面是弱勢(shì)的老年失能群體，所以需要優(yōu)先建立長(zhǎng)期照護(hù)救助制度，同時(shí)條件允許的地方可以探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。在老年失能人口增長(zhǎng)緩慢時(shí)期，應(yīng)該完善長(zhǎng)期照護(hù)救助制度，推開長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。在老年失能人口趨緩和下降時(shí)期，建立老年高齡津貼制度，多層次的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度體系得以形成，多層次制度合力共同應(yīng)對(duì)老年失能風(fēng)險(xiǎn)。

基于老年失能人口測(cè)算和國際經(jīng)驗(yàn)的反思，本文認(rèn)為長(zhǎng)期照護(hù)保障政策的制定應(yīng)該抓住不同時(shí)期的主要矛盾，有所側(cè)重，穩(wěn)步推進(jìn)。第一階段，從2020—2035年，這一時(shí)期我國的失能老人的增速處于上升時(shí)期，而且國內(nèi)缺乏相關(guān)的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，所以這一時(shí)期可以優(yōu)先建立長(zhǎng)期照護(hù)救助制度，集中解決那些家庭照護(hù)服務(wù)供給能力弱且收入水平低的群體。第二階段，從2035—2050年，進(jìn)入這一時(shí)期，老年失能人數(shù)的增速開始下降，開始逐步推開長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。一方面，當(dāng)前的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)遞送體系已經(jīng)初步形成;另一方面，長(zhǎng)期照護(hù)需求的增長(zhǎng)趨緩，各項(xiàng)不穩(wěn)定因素減少，這就為推開長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度提供了穩(wěn)定的外部環(huán)境。同時(shí)部分經(jīng)濟(jì)狀況較好的地區(qū)可以嘗試建立高齡照護(hù)福利制度。第三階段，2050—2080年，該時(shí)期我國的老年失能規(guī)模已經(jīng)平穩(wěn)，失能老人逐漸高齡化，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度已經(jīng)全面推開和定型，高齡照護(hù)福利制度也得到快速推進(jìn)，滿足高齡失能老人的需求。到了第三階段，我國將建成包括長(zhǎng)期照護(hù)救助、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)和高齡照護(hù)福利在內(nèi)的多層次長(zhǎng)期照護(hù)保障制度，制度間有序銜接，能夠?yàn)槔夏晔苋后w提供有力的制度保障。

七、現(xiàn)階段完善我國長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的建議

現(xiàn)階段我國長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的建設(shè)需要依據(jù)當(dāng)前的客觀環(huán)境。在政治上，黨中央和國務(wù)院對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)給予了高度關(guān)注。2016年習(xí)近平總書記在中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)上指出“要建立老年人狀況統(tǒng)計(jì)調(diào)查和發(fā)布制度、相關(guān)保險(xiǎn)和福利及救助相銜接的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度”。2016年人社部出臺(tái)了《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，選取了部分省市地區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)。而且“十三五”規(guī)劃明確提出“探索建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度”，在此需要說明的是，很多人僅僅關(guān)注長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)而忽視了“探索”二字，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該注重制度的探索?？傊?，政治方面為長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的發(fā)展提供了有利的環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)上，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著巨大的下行壓力，階段性地降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)成為政府工作報(bào)告的一項(xiàng)要求，如果重新建立一項(xiàng)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，就目前來說具有諸多挑戰(zhàn)。而且當(dāng)前長(zhǎng)期照護(hù)試點(diǎn)大多從醫(yī)療保險(xiǎn)基金中劃轉(zhuǎn)資金來充實(shí)，這對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和醫(yī)療基金可持續(xù)能力提出考驗(yàn)，一些醫(yī)?；鹪揪褪詹坏种У牡貐^(qū)難以采取此種方式。在文化上，孝文化是中國的傳統(tǒng)文化，孝文化得以延續(xù)的依托是家庭養(yǎng)老和家庭照護(hù)，對(duì)于失能老人而言，孝文化為其獲得家庭照護(hù)提供了文化支撐。在社會(huì)上，當(dāng)前缺乏長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)及照護(hù)人員，前期養(yǎng)老服務(wù)“補(bǔ)供方”的做法沒有取得預(yù)期的效果，導(dǎo)致了大量養(yǎng)老床位的閑置?；诂F(xiàn)階段的基本情況，本文建議我國在長(zhǎng)期照護(hù)的探索階段應(yīng)該以建立長(zhǎng)期照護(hù)救助制度為主，試點(diǎn)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)為輔，優(yōu)先解決弱勢(shì)老年失能人口的照護(hù)問題，同時(shí)積極促進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育和壯大。

第一，優(yōu)先建立長(zhǎng)期照護(hù)救助制度。弱勢(shì)群體的長(zhǎng)期照護(hù)需求屬于典型的人道需求，如果得不到有效及時(shí)解決，這部分老年失能群體將面臨著基本的生存危機(jī)，在全面建成小康社會(huì)的最后關(guān)頭，需要優(yōu)先建立長(zhǎng)期照護(hù)救助制度。老年弱勢(shì)群體是指那些家庭既沒有能力提供照護(hù)服務(wù)，也沒有經(jīng)濟(jì)條件購買所需的服務(wù)，所以弱勢(shì)群體只能依靠照護(hù)救助制度。長(zhǎng)期照護(hù)救助制度可以采用發(fā)放照護(hù)服務(wù)券的方式，嚴(yán)格規(guī)定服務(wù)券的用途，吸取前期養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的教訓(xùn)，貫徹“補(bǔ)需方”的理念，既有利于弱勢(shì)群體能夠獲得基本的照護(hù)服務(wù)，也有利于刺激照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。

第二，積極維護(hù)家庭照護(hù)在老年人照護(hù)中的功能。家庭照護(hù)在滿足國內(nèi)外照護(hù)需求中均發(fā)揮著無可替代的作用，尤其是老年群體更希望自己在家里獲得照護(hù)服務(wù)。隨著家庭小型化，諸多研究認(rèn)為家庭照護(hù)的能力在減弱，但同時(shí)也應(yīng)該看到，近幾年家庭的購買力也在不斷提升，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，家庭照護(hù)憑借技術(shù)的進(jìn)步仍然能夠發(fā)揮積極作用。同時(shí)，公共政策也應(yīng)該積極地維護(hù)家庭的照護(hù)功能，如可以嘗試建立護(hù)理假，讓員工有時(shí)間照護(hù)家人，而且對(duì)于那些專門為家人提供照護(hù)服務(wù)的人員，政府也可以考慮給予一定的津貼，以鼓勵(lì)家庭照護(hù)的可持續(xù)。

第三，加緊制定國家層面的失能界定標(biāo)準(zhǔn)。失能界定標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)乎到未來長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的受益群體規(guī)模的大小問題，由于中國的地區(qū)差異、文化差異及自然環(huán)境差異均較大，如果沒有統(tǒng)一的失能界定標(biāo)準(zhǔn)，那么地方也面臨著雜亂的界定標(biāo)準(zhǔn)，這樣將會(huì)造成制度的分割，不利于未來制度的統(tǒng)一。所以國家層面應(yīng)該結(jié)合國際失能界定標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合地方試點(diǎn)的情況，盡快形成全國統(tǒng)一的失能界定標(biāo)準(zhǔn)，可以嘗試在2021年前出臺(tái)中國長(zhǎng)期照護(hù)失能鑒定標(biāo)準(zhǔn)1.0版本。

第四，積極培育照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。長(zhǎng)期照護(hù)需求是從個(gè)人和家庭不斷外溢給社會(huì)的，那么家庭難以供給照護(hù)服務(wù)的就需要社會(huì)來供給照護(hù)服務(wù)。當(dāng)家庭照護(hù)服務(wù)供給能力有限時(shí)，市場(chǎng)上的照護(hù)服務(wù)供給就需要得以發(fā)展。市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，通過市場(chǎng)對(duì)需求的敏感嗅覺，照護(hù)資源在市場(chǎng)原則的支配下會(huì)得到有效配置。然而，在照護(hù)市場(chǎng)發(fā)育的早期，由于人才的缺乏和服務(wù)資源的短缺，需要政策給予一定的支持，通過稅收優(yōu)惠、降低培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)等措施扶持從事長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給的市場(chǎng)主體，激活市場(chǎng)活力。

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Measurement of the Size of the Disabled Elderly Population in Chinaand Analysis of Countermeasures

Lei Xiansheng

（Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract：

China has been an aging society for 20 years. In recent years， the construction of long-term care system for the elderly has become a research hotspot. Many studies believe that with the aging of population， the number of disabled elderly people in China will increase continuously. This paper estimates the number of disabled elderly people in China from 2020 to 2100， and finds that the number of disabled elderly people increases first， then increases slowly， and then decreases. Comparing the experience and lessons of international long-term care insurance， we find that the initial conditions of establishing long-term care insurance system in foreign countries are significantly different from those in China. The rapidly growing cost of care services in foreign countries causes a heavy financial burden. Foreign countries gradually shift from institutional care to family care. This paper holds that the construction of China's long-term care security system should be promoted in different stages， with priority given to the establishment of the long-term care assistance system， and the exploration of a long-term care insurance system in regions with suitable conditions. After the two systems are mature and finalized， the long-term care welfare system should be vigorously developed to form a multi-level long-term care security system. Now， China should focus on exploring and improving institutions， such as the development of the long-term care assistance system， the active maintenance of family care function， the unification of disability identification standards and the cultivation of the development of care service market.

Key words： aging population; disabled elderly population; long-term care security system

（責(zé)任編輯：張麗陽）