司惠超

(合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230041)

0 引 言

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，城鎮(zhèn)化水平快速提高，這期間，我國城鎮(zhèn)化率自1978年的17.92%增長為2018年的59.58%，尤其是1998年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到30.40%、進(jìn)入城鎮(zhèn)化中期發(fā)展階段之后，城市建設(shè)速度更是突飛猛進(jìn)?？焖俪擎?zhèn)化勢必帶來城鎮(zhèn)建設(shè)用地大規(guī)模擴(kuò)張，大量建設(shè)用地需要通過土地市場上市交易。為規(guī)范土地市場交易，土地儲(chǔ)備制度應(yīng)運(yùn)而生，土地儲(chǔ)備制度在規(guī)范土地市場運(yùn)行，加強(qiáng)土地市場調(diào)控，促進(jìn)城市有效經(jīng)營管理和合理引導(dǎo)城市空間布局方面發(fā)揮了重要作用。2017年10月，中共十九大提出“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。我國的城鎮(zhèn)建設(shè)在經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化中期前半段的高速發(fā)展之后，當(dāng)前正逐步向城鎮(zhèn)化中期后半段的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的檔口，2018年1月，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布新修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，針對(duì)新時(shí)期特點(diǎn)，旨在進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備管理，增強(qiáng)政府對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的調(diào)控和保障能力，促進(jìn)土地資源的高效配置和合理利用。

1 合肥市土地儲(chǔ)備情況

近20年來，合肥市順應(yīng)我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展趨勢，城鎮(zhèn)化水平快速提高，城市建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大、城市空間不斷擴(kuò)張(圖1)。為有效應(yīng)對(duì)城市快速發(fā)展，規(guī)范土地交易市場，調(diào)控建設(shè)用地供應(yīng)，2000年11月，合肥市成立土地儲(chǔ)備交易中心。

圖1 1998年、2008年、2018年合肥市區(qū)遙感影像

近年來，合肥市本級(jí)土地出讓面積不斷增加，土地出讓收入持續(xù)增長，受2016年房地產(chǎn)市場大幅波動(dòng)影響，2016年合肥市本級(jí)土地出讓收入大幅攀升；合肥市土地儲(chǔ)備不僅在規(guī)范土地市場方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也為合肥市大建設(shè)提供了用地和資金保障，土地儲(chǔ)備制度已然成為地方政府經(jīng)營城市的重要抓手。

近年來，合肥市土地出讓收入在財(cái)政收入中的占比不斷提高，占比系數(shù)超過0.5，高于全國平均水平，這也反映出合肥市土地財(cái)政現(xiàn)象較明顯，土地出讓收入已然成為政府財(cái)政收入的重要來源(圖2、圖3)。

圖2 合肥市本級(jí)歷年土地出讓面積與土地出讓收入

圖3 合肥市本級(jí)歷年土地出讓收入與地方財(cái)政收入占比

2 合肥市土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制方法與思考

合肥是國家節(jié)約集約用地唯一的試點(diǎn)市，擔(dān)負(fù)著節(jié)約集約用地的重要使命，在合肥市從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期，更應(yīng)充分挖掘存量土地資源潛力，提高用地集約節(jié)約水平，進(jìn)一步優(yōu)化城市空間格局，提升城市功能品質(zhì)。

2.1 土地儲(chǔ)備規(guī)劃思維變化

規(guī)劃對(duì)象更加注重公共資源配給。土地儲(chǔ)備規(guī)劃對(duì)象通常包括兩類用地和兩種狀態(tài)，兩類土地分別為經(jīng)營性土地(居住、商業(yè)等)和非經(jīng)營性土地(公服設(shè)施、公用設(shè)施等)，兩種狀態(tài)分別為存量用地和增量用地。面對(duì)新形勢、新訴求，土地儲(chǔ)備規(guī)劃應(yīng)注重公共資源配給，從以往的重效益向當(dāng)前的重責(zé)任轉(zhuǎn)變，因此，本輪規(guī)劃對(duì)象統(tǒng)籌兼顧經(jīng)營性用地與非經(jīng)營性用地儲(chǔ)備。

規(guī)劃范圍對(duì)應(yīng)管理事權(quán)范圍。合肥市土地儲(chǔ)備規(guī)劃范圍主要為合肥市土地儲(chǔ)備中心事權(quán)范圍，包括合肥市區(qū)和巢湖經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，實(shí)現(xiàn)合肥市區(qū)范圍全覆蓋。其中合肥市區(qū)包括廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)、瑤海區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、新站區(qū)、空港片區(qū)，總面積1 126 km2；巢湖經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)總面積35 km2。

2.2 土地儲(chǔ)備規(guī)劃核心內(nèi)容

土地儲(chǔ)備核心內(nèi)容重點(diǎn)包括摸家底、落空間和定時(shí)序三部分。

2.2.1 摸家底

框定土地儲(chǔ)備潛力摸排范圍為“兩規(guī)”疊合規(guī)劃城市建設(shè)用地范圍。依據(jù)2018年新修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》要求，儲(chǔ)備土地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。因此，本次土地儲(chǔ)備的實(shí)際范圍是同時(shí)符合合肥市城市總體規(guī)劃和合肥市土地利用總體規(guī)劃，兩規(guī)疊合形成的規(guī)劃建設(shè)用地范圍。

明晰潛力摸排類型，摸清結(jié)存用地、可改造用地和可拓展用地的可利用總量與用地結(jié)構(gòu)。土地儲(chǔ)備潛力摸排主要是兩方面，一是摸清結(jié)存土地規(guī)模，即已收儲(chǔ)入庫尚未出庫供應(yīng)的土地；二是摸清可利用土地規(guī)模，即可新增收儲(chǔ)的用地空間，包括可改造用地和可拓展用地，涉及到棚戶區(qū)、城中村、危舊小區(qū)等改造用地、低效產(chǎn)業(yè)用地、規(guī)劃性質(zhì)轉(zhuǎn)變用地、軌道站點(diǎn)周邊用地、規(guī)劃待建設(shè)用地等重點(diǎn)類型，同時(shí)區(qū)分可利用土地中的經(jīng)營性用地和非經(jīng)營性用地，達(dá)到摸清家底、框定總量的目的(圖4)。

圖4 土地儲(chǔ)備潛力摸排類型

根據(jù)摸排結(jié)果，合肥市土儲(chǔ)中心已入庫結(jié)存用地約3.0萬畝(1畝≈666.7 m2)，其中可供經(jīng)營性用地約為1.4億畝，占比僅47%，存在結(jié)存多可供少的情況，主要是大量用地收儲(chǔ)之后規(guī)劃用途為非經(jīng)營性用地。合肥市區(qū)可利用土地潛力為28.1萬畝，其中可改造用地共7.5萬畝，可拓展用地共20.6萬畝?？筛脑煊玫刂?，經(jīng)營性用地2.9萬畝，非經(jīng)營性用地4.6萬畝；可拓展用地中，經(jīng)營性用地10.5萬畝，非經(jīng)營性用地10.1萬畝。

2.2.2 落空間

因區(qū)施策，差異化引導(dǎo)，體現(xiàn)規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)與統(tǒng)籌管控。合肥市區(qū)土地開發(fā)策略由老城區(qū)向外圍新區(qū)整體呈“提質(zhì)-融合-擴(kuò)張”的圈層式分布。老城區(qū)及合肥繞城高速以內(nèi)的土地開發(fā)利用策略以提質(zhì)增效和更新改造為主，具體分區(qū)包括廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)和瑤海區(qū)；外圍新區(qū)的土地開發(fā)利用策略以完善配套和有序擴(kuò)張為主，具體分區(qū)包括西部新城、濱湖新區(qū)和新站區(qū)；中間尚未完全建設(shè)區(qū)域的土地開發(fā)利用策略以轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)城融合為主，具體分區(qū)包括高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、包河經(jīng)開區(qū)、廬陽經(jīng)開區(qū)、空港示范區(qū)和巢湖經(jīng)開區(qū)。

重點(diǎn)優(yōu)先，應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)，為城市發(fā)展建設(shè)提供用地保障與調(diào)控空間。綜合考慮多種影響因子對(duì)土地收儲(chǔ)潛力的影響，評(píng)價(jià)出重點(diǎn)收儲(chǔ)的區(qū)域。將影響土地儲(chǔ)備潛力的因子分為增強(qiáng)因子和消減因子，其中增強(qiáng)因子主要是能夠提升土地價(jià)值和提高土地更新改造效率的因素，包括合肥市重點(diǎn)戰(zhàn)略區(qū)域、軌道交通站點(diǎn)、人口分布趨勢、低效利用土地、結(jié)存土地和可利用土地。消減因子主要是限制土地開發(fā)利用的因素，包括生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局和文物保護(hù)紫線。將兩類影響因子通過GIS疊加分析，生成土地收儲(chǔ)潛力圖(圖5)。從圖5中可以看出，合肥市近期土地收儲(chǔ)潛力較高的區(qū)域有老城區(qū)內(nèi)軌道沿線區(qū)域、高新區(qū)蜀西湖片區(qū)、西部新城、東部新中心、包河區(qū)淝河鎮(zhèn)、濱湖新區(qū)南部等重點(diǎn)區(qū)域。

圖5 合肥市土地收儲(chǔ)潛力評(píng)價(jià)圖

根據(jù)潛力評(píng)價(jià)的結(jié)果，結(jié)合合肥市現(xiàn)狀已建成區(qū)范圍，確定中心城區(qū)的收儲(chǔ)策略以挖掘存量為主，結(jié)合軌道站點(diǎn)和重要片區(qū)點(diǎn)狀收儲(chǔ)；外圍新區(qū)的收儲(chǔ)策略以激活增量為主，結(jié)合區(qū)域中心和重大項(xiàng)目，成片收儲(chǔ)。

土地儲(chǔ)備總體布局，遵從生態(tài)優(yōu)先、公益優(yōu)先的布局理念(圖6)。優(yōu)先保障2.2萬畝公園綠地，與城市綠地系統(tǒng)和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃相銜接，保護(hù)生態(tài)本底，堅(jiān)守底線；銜接合肥市城市公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)保障3.9萬畝公共服務(wù)設(shè)施用地和0.5萬畝市政基礎(chǔ)設(shè)施用地，完善配置和民生工程，支撐空間建設(shè)發(fā)展(圖7)。充分保障8.1萬畝產(chǎn)業(yè)用地，為實(shí)現(xiàn)全國重要的現(xiàn)代制造業(yè)基地、綜合性國家科學(xué)中心的目標(biāo)定位提供空間載體和創(chuàng)新平臺(tái)。有序供應(yīng)13.4萬畝經(jīng)營性用地，保障城市空間的有序拓展，為城市的開發(fā)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

圖6 土地儲(chǔ)備總體布局圖

圖7 土地儲(chǔ)備重點(diǎn)區(qū)塊劃定圖

2.2.3 定時(shí)序

土地儲(chǔ)備規(guī)模預(yù)測按照“以需定供、以供定儲(chǔ)”的思路，通過對(duì)用地需求規(guī)模預(yù)測來判斷用地供應(yīng)規(guī)模，結(jié)合土地儲(chǔ)備與土地出讓系數(shù)來確定每年合理的土地儲(chǔ)備規(guī)模。用地需求規(guī)模預(yù)測通過建設(shè)用地分類需求預(yù)測法和多元線性回歸法兩種方法進(jìn)行綜合預(yù)測。

建設(shè)用地分類需求預(yù)測法主要通過居住、商業(yè)用地需求預(yù)測總經(jīng)營性用地需求。合肥歷年土地出讓類型主要以居住、商業(yè)用地為主，居住用地需求規(guī)模等于人均居住面積乘以城鎮(zhèn)人口增加規(guī)模，除以容積率；商業(yè)用地需求規(guī)模通過建立商業(yè)用地累計(jì)出讓規(guī)模與第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的回歸模型進(jìn)行預(yù)測。

多元線性回歸法預(yù)測主要通過人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)投資等密切相關(guān)因素的多元線性回歸方法預(yù)測總用地需求。選取城鎮(zhèn)戶籍人口、城市固定資產(chǎn)投資、房地產(chǎn)建設(shè)投資及國內(nèi)生產(chǎn)總值等相關(guān)程度較高的要素，建立多元線性回歸方程，對(duì)城市建設(shè)用地需求規(guī)模進(jìn)行預(yù)測。

為加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控力度，計(jì)劃供應(yīng)規(guī)模應(yīng)大于需求規(guī)模，需求規(guī)模與計(jì)劃供應(yīng)規(guī)模按0.75～0.85系數(shù)計(jì)算，則未來三年計(jì)劃供應(yīng)經(jīng)營性用地規(guī)模區(qū)間值為每年9 000～11 000畝。結(jié)合土地儲(chǔ)備與出讓系數(shù)，2018年土地收儲(chǔ)規(guī)模約為10 000～11 600畝，2019年土地收儲(chǔ)規(guī)模為10 800～12 400畝，2020年土地收儲(chǔ)規(guī)模為11 200～13 200畝。

2.3 土地儲(chǔ)備規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注與思考

保障生態(tài)網(wǎng)絡(luò)安全,堅(jiān)守歷史文保紫線。充分落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，以合肥市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和綠地系統(tǒng)規(guī)劃為依據(jù)，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)廊道、生態(tài)斑塊、濱水綠帶、防護(hù)廊道等，保障生態(tài)安全和基本生態(tài)空間不被侵占，構(gòu)建理想空間格局。堅(jiān)守文保紫線，計(jì)劃收儲(chǔ)地塊,避免和紫線范圍沖突，嚴(yán)格保護(hù)城市歷史文化空間。

尊重城市發(fā)展規(guī)律,合理引導(dǎo)人口聚集。合理判斷人口、產(chǎn)業(yè)分布趨勢，建設(shè)用地有序增長，圈層式擴(kuò)張，新增工業(yè)用地主要向三大開發(fā)區(qū)集中，城市空間格局初步形成?；诎俣葻崃D的大數(shù)據(jù)，以現(xiàn)狀人口空間分布為基礎(chǔ)，合成現(xiàn)狀人口熱力圖，結(jié)合近幾年合肥市各區(qū)的房價(jià)變動(dòng)情況與商品房出讓計(jì)劃，作為新增人口空間流向的參考依據(jù)，以相關(guān)規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)為支撐，校對(duì)調(diào)整，模擬至2020年人口分布態(tài)勢，從而為人口集聚區(qū)做出研判，為判斷儲(chǔ)備重點(diǎn)區(qū)域奠定基礎(chǔ)，保障精準(zhǔn)收儲(chǔ)。

優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)重點(diǎn)戰(zhàn)略平臺(tái)建設(shè)。在“雙心、兩扇、兩翼、五組團(tuán)”城市總體空間格局的引導(dǎo)下，合肥近期將重點(diǎn)推進(jìn)濱湖科學(xué)城、東部新中心、國家科學(xué)中心、濱湖卓越城、少荃湖片區(qū)(北航科學(xué)城)、空港國際小鎮(zhèn)、駱崗機(jī)場片區(qū)等重點(diǎn)戰(zhàn)略片區(qū)的建設(shè)發(fā)展，為加快建設(shè)國家級(jí)濱湖新區(qū)和環(huán)巢湖科創(chuàng)走廊等城市目標(biāo)和重要名片區(qū)奠定基礎(chǔ)。這些重點(diǎn)戰(zhàn)略片區(qū)，作為本次規(guī)劃中優(yōu)先儲(chǔ)備和超前儲(chǔ)備的重點(diǎn)區(qū)域。

加快三舊改造，挖潛低效用地，盤活土地資源。梳理落實(shí)城市危舊房、棚戶區(qū)(城中村)改造計(jì)劃與安排，促進(jìn)城市更新，整合土地資源，推動(dòng)土地資源集約高效利用，支撐城市民生保障和配套設(shè)施建設(shè)的需要，提升生活品質(zhì)與環(huán)境；對(duì)各區(qū)尤其是國家級(jí)、省級(jí)各開發(fā)區(qū)內(nèi)的低效產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行梳理，挖掘釋放低效用地，分別采取“功能修補(bǔ)、退二進(jìn)三、退二優(yōu)二”等措施。

合理確定儲(chǔ)備系數(shù)，增強(qiáng)政府調(diào)控力度。合肥市歷年土地收儲(chǔ)與出讓系數(shù)平均約為1.61，綜合比較北京、上海、廣州等先發(fā)地區(qū)和武漢、杭州等相似類型城市土地收儲(chǔ)與出讓系數(shù)，結(jié)合合肥近期加大房價(jià)調(diào)控的實(shí)際情況，在合肥市往年土地收儲(chǔ)與出讓平均系數(shù)的基礎(chǔ)上，按照年均增加8%～10%的水平對(duì)近三年土地儲(chǔ)備與出讓系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，2018-2020年合肥市區(qū)土地收儲(chǔ)與出讓系數(shù)穩(wěn)定在1.7～1.9，增加儲(chǔ)備系數(shù)，適度提高合肥市土地收儲(chǔ)規(guī)模，能夠增強(qiáng)土地儲(chǔ)備市場應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的彈性調(diào)控空間，促進(jìn)土地市場持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

3 結(jié)束語

編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃，摸清家底，明確儲(chǔ)備土地的總量規(guī)模、區(qū)域分布、結(jié)構(gòu)類型、分期儲(chǔ)備重點(diǎn)等，正是在新形勢下適應(yīng)需要而開展的一項(xiàng)規(guī)劃和土地管理的基礎(chǔ)性工作，其根本的目的是更合理地利用土地，發(fā)揮土地的最佳效益，有效地保證城市規(guī)劃的實(shí)施，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

合肥市在快速發(fā)展過程中，充分發(fā)揮了規(guī)劃引領(lǐng)作用，在上輪合肥市土地儲(chǔ)備規(guī)劃發(fā)揮積極作用的基礎(chǔ)上，針對(duì)新形勢下的新要求，通過編制新一輪土地儲(chǔ)備規(guī)劃來積極應(yīng)對(duì)土地儲(chǔ)備面臨的新變化和新訴求，為生態(tài)文明建設(shè)大背景下的城市空間格局優(yōu)化和城市從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變提供了重要規(guī)劃支撐。