王琛偉

企業(yè)是最重要的市場主體，企業(yè)活力是企業(yè)生存和發(fā)展的永恒主題。改革開放40年來，我國經濟持續(xù)快速發(fā)展，特別是近年來，我國經濟逐步由高速增長轉向高質量發(fā)展，很大程度上得益于各類市場主體活力的不斷增強。但是也要看到，當前，我國市場經濟體制仍不完善，一些束縛市場主體活力的問題仍然突出，國企改革仍未到位，民企發(fā)展仍然受到多方面限制，市場微觀主體活力仍然有待進一步增強。在充分認識這些現(xiàn)象的同時，更需深入分析那些隱藏在現(xiàn)象背后的、影響市場主體活力的一些關鍵性體制機制約束。只有這些深層制約得以解決，市場主體活力才能得到有力地增強。

一、解決國有企業(yè)“委托代理”問題，增強國有企業(yè)與市場機制的兼容性

（一）國企“委托代理”問題直接影響國企與市場機制的兼容性

在國有企業(yè)逐漸成為獨立市場主體、充分參與市場競爭的今天，缺乏企業(yè)活力是嚴重阻礙國企發(fā)展的關鍵問題。國有企業(yè)活力缺乏的根本原因仍然要回歸到國有企業(yè)與市場機制的兼容性問題，這一問題也歷來是國內外學術界關注的核心問題之一。

國有企業(yè)與市場機制的兼容性問題主要體現(xiàn)在國有企業(yè)的“委托代理”問題上。從國企本身來看，國企“委托代理”問題十分突出，從性質上看，國有資產是全民所有的資產。但是，“全民”只是一個抽象概念名詞，實際上無法對國有資產行使產權，其合理合法的直接行使者只能是實體化的政府。全民所有即具體表現(xiàn)為政府所有。由此，政府在國有產權行使中，既要承擔出資人職能，又要行使監(jiān)管職能，在很多時候政府還要“親自”干預企業(yè)投資、經營活動，“親自”委派國企董事長、總經理。

國企由此產生委托代理問題，企業(yè)領導主要是對有關政府部門負責，市場變化難以對企業(yè)領導形成應有的激勵作用，企業(yè)缺乏根據市場變化及時調整生產經營活動的直接動力。同時，政府還賦予國企多重目標，而且在眾多目標中，政治目標往往優(yōu)先于效率目標，這也讓國有企業(yè)缺乏足夠動力去降低成本、提高效率。特別是一些處于壟斷地位的國有企業(yè)改革，雖然這些企業(yè)效率低、成本高，但處于壟斷地位，因而仍可攫取高額利潤，有些企業(yè)不但提供產品價高質次，還經常制定“霸王條款”，給廣大群眾帶來諸多不便，這些企業(yè)更是缺乏主動適應市場變化的內在動力。

（二）破解國企“委托代理”問題的一種模式——將“國企民營”作為國企混合所有制改革的關鍵點

國企“委托代理”問題是導致國企效率低下，與市場機制兼容性差的根本原因，國企的本性決定了很難像民營企業(yè)那樣直接感受市場的強烈激勵。如果“正面”解決國企的“委托代理”問題，恐怕難以入手。但是如果能設置一種體制機制，不是“正面”解決，而是繞過國企的“委托代理”問題，讓國企能夠與市場機制較好地兼容，也不失為一種上策?！皣竺駹I”模式是本文推薦的一種破解國企“委托代理”問題的有效方式。

加快推動以混合所有制改造為核心的國企改革，是破解體制機制障礙的關鍵環(huán)節(jié)之一。本輪混改很大程度上可以看作是上一輪國企改革的深化和推廣。但是，從以往國企改革情況看，在國企改制、上市過程中，曾一度出現(xiàn)國有資產流失、企業(yè)員工特別是高管缺乏積極性、國資委對企業(yè)重大投資經營干預等諸多問題。這些問題在新一輪國企混合所有制改革中應如何避免？本文認為，選擇好混改關鍵點和突破口，設置合理的混改路徑至關重要。

國務院2015年9月印發(fā)的《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》（以下簡稱“國務院《意見》”）明確提出，混合所有制改革“不設時間表，一企一策，成熟一個推進一個”，而并沒有要求在規(guī)定時間內，國有股份必須降到多少比例以下。實質上，深化國有企業(yè)混合所有制改革，主要目的在于提升企業(yè)活力和經營效率，打造符合市場經濟要求的、高效率的市場主體。不管混改的方式如何，只要通過混改，讓企業(yè)成為符合市場經濟要求的市場主體，混改目的就達到了。而企業(yè)能否符合市場要求，關鍵看企業(yè)決策、管理團隊能否以市場為導向，進行企業(yè)決策、經營和管理。

因此，本文嘗試提出一個探索性的觀點：混合所有制改造的關鍵并非讓企業(yè)國有股份一定要降到多少比例以下，而是在于通過混改，打造一支市場化的決策、管理團隊。只要這個決策管理團隊能夠直接感受到市場激勵，并按照市場規(guī)則最大化企業(yè)利益，這個企業(yè)就能夠表現(xiàn)出強勁的發(fā)展活力。2017年本文作者曾赴遼寧省開展調研，調研發(fā)現(xiàn)一家典型的“國有民營”混合所有制企業(yè)：國有股占80%左右，但企業(yè)運營卻高度市場化，這一企業(yè)模式很值得研究。

這種混改的幾個關鍵點在于：一是企業(yè)決策、管理團隊均從非國有資產所有者中產生，董事長、總經理及管理團隊持有一定比例股份。確保決策、管理層按照市場經濟要求決策和經營管理。二是國有股是優(yōu)先股，不參與企業(yè)運營和決策。不論國有股比例多高，即使超過50%，代表國有資產所有者的國資委也不再參與企業(yè)決策管理團隊建設和人員安排。國資委僅僅負責國資監(jiān)管和重大資產處置，確保國有資產不流失。三是企業(yè)收益分配和經營性損失承擔均嚴格以股權比例為依據。企業(yè)經營性損失中國有股份應承擔的損失部分，不能強加給決策、經營團隊。四是放寬對混合所有制企業(yè)的管制，在國有與非國有股份比例不變的情況下，應該取消對非國有股份的持股人數、股東持股比例限制。五是防止混合所有制企業(yè)在市場競爭中產生市場壟斷。這種混合所有制企業(yè)雖然決策管理團隊本身持股比例總體不高，但卻運作著龐大的資產，在與民營企業(yè)的競爭中，在規(guī)模上具有一定優(yōu)勢。政府應加強監(jiān)管，防止壟斷，創(chuàng)造有利于各種所有制企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。

這種混改專門針對企業(yè)決策管理團隊進行“市場化改造”，而并不要求國有股持股比例必須降到多少以下。實際上是“四兩撥千斤”，推動國企以最小代價，邁出了向市場化方向改造的關鍵一步。與以往混改相比，“國有民營”模式的最大優(yōu)點在于：國有股減持的幅度大大減少，也減小了在國有股減持過程中出現(xiàn)國有資產流失的可能性，大大降低了國有企業(yè)混合所有制改造的難度。

（三）建立“國企民營”模式，需要解決兩個“后顧之憂”

一個后顧之憂是企業(yè)虧損時的責任分擔問題。國有資本所有者不參與企業(yè)一般決策和運營，只負責國有資產監(jiān)管、保值增值，參與重大決策。如果企業(yè)盈利，各方皆大歡喜，但如果一旦企業(yè)虧損，責任由誰承擔？解決這一問題的關鍵是在分析虧損主客觀原因的基礎上，構建合理的責任分擔機制，按照事先約定的規(guī)則，決策管理團隊、出資各方適當承擔責任。另一個后顧之憂是決策管理團隊存在運用龐大的國有資產謀取私利的問題。解決這一問題的關鍵在于，在制定嚴格的國有資產監(jiān)管制度的基礎上，合理確定國有資產保值增值目標，只要實現(xiàn)事先確定的國有資產保值增值目標，允許決策、管理層有適當的“超額”收益，這對激勵決策、管理層積極性具有重要意義。

二、管住政府過多干預的“有形之手”，放開市場決定的“無形之手”

（一）政府職能轉變不到位是市場競爭不充分的深層原因

改革開放40年來，個體經濟、私營經濟、外資經濟等非公企業(yè)已經逐步成為最重要的市場主體之一。然而，在促進非公有制經濟發(fā)展方面，一些地方、一些部門政府職能轉變還遠未到位，政府職能越位、缺位、錯位情況大量存在，在政府服務、市場監(jiān)管等領域，政府發(fā)揮作用仍然不足。但是在企業(yè)市場行為方面，政府卻常?！安迨帧?。非公企業(yè)經常遇到的“玻璃門”“彈簧門”和“旋轉門”，就是政府干預市場導致“所有制壁壘”的典型例證。究其深層原因還在于，不恰當的政府管制筑起行業(yè)準入、行政準入甚至心理準入的高墻，破壞了市場公平競爭環(huán)境，嚴重抑制了民間投資的積極性，嚴重阻礙了民營企業(yè)的快速發(fā)展。黨的十八大以來，中央高度重視優(yōu)化營商環(huán)境，把持續(xù)深化“放管服”改革作為深化政府管理體制改革，優(yōu)化營商環(huán)境的“牛鼻子”，改革決心令人鼓舞。只有加快轉變政府職能，構建公平高效的市場競爭環(huán)境，才能充分調動各類市場主體的積極性。今后仍需圍繞市場經濟加快轉變政府職能，做好簡政放權的“減法”，優(yōu)化服務的“乘法”，用政府權力的“減法”為市場主體添活力。

（二）加快政府職能轉變應把握兩個關鍵點

政府職能轉變不到位固然與我們所處的體制轉軌、方式轉型的特定發(fā)展階段有關，但關鍵還是與兩個核心問題沒處理好有關。一個是政府與市場的作用邊界問題。正因為政府與市場的關系還沒有真正處理好，所以長期以來一直存在“一放即亂、一收就死”的困局，歷次機構改革也是存在“壓縮—膨脹—再壓縮—再膨脹”的怪圈。另一個問題就是政府工作業(yè)績的評價標準問題。構建科學的政府工作評價體系，是引導政府工作導向的重要工具，也是提高政府工作效能的重要“指揮棒”。評價政府工作業(yè)績的標準問題是政府工作評價體系的核心問題。雖然我國經濟發(fā)展已經由粗放式的高速增長階段開始轉向高質量發(fā)展階段，但是以GDP為主要指標的政績考核機制尚未根本改變，雖然提出建設服務型政府的目標已有多年，但是如何評價“服務成效”的標準并不明確。評價標準不明確，加之進入經濟新常態(tài)以來，改革提速、經濟轉型與經濟下行壓力加大相伴隨，不確定因素增加，不少地方政府面對新形勢有些無所適從，不知道該如何作為，更談不上如何深化新形勢下的政府職能轉變。

（三）構建基于基本職能的政府職能動態(tài)調整機制

構建這一機制，目的還在于厘清政府與市場的作用邊界問題。政府職能作用邊界不清晰是我國政府管理體制存在的主要矛盾，它嚴重制約和影響著政府管理體制其他各個方面的改革。合理界定政府職能作用邊界，是發(fā)揮市場在資源配置中起決定作用的根本要求，是貫穿政府管理體制改革的各個方面、每個環(huán)節(jié)和全過程的一條主線。

當前，我國的政府職能面臨雙向選擇，一方面，要簡政放權，向市場放權，向社會放權，向人民放權，給企業(yè)和社會組織松綁，給人民更多的自由選擇權利;另一方面，要強化政府作用，包括公共服務提供、市場監(jiān)管，提高政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。這就需要從政府與市場、政府與社會的關系中，恰當界定政府的職能定位。

從政府與市場的關系看，一方面，政府需要解決市場失靈問題，增進市場的有效運轉，另一方面，在市場能夠正常發(fā)揮作用之時，政府又要避免過多干預。而且，即使存在市場失靈，政府治理也有多種選擇，市場失靈并不意味著政府干預有效，要防止政府失靈。從政府與社會的關系看，也有類似的選擇，即在社會自組織能力較弱時，需要政府出面組織，而在社會組織能力較強時，政府所做的更多是完善監(jiān)管。從長期來看，較好的選擇可能是加快培育社會自組織能力。因此，雖然政府的基本職能在于宏觀調控、公共服務、社會治理、市場監(jiān)管，但是隨著市場運轉情況、社會組織建設情況的變化，政府職能的具體作用邊界并非一成不變，構建適時調整政府具體職責邊界的動態(tài)機制非常重要。

（四）構建以“人民滿意”為核心的政績考核體系

提高政府效能，首先要明確政府工作業(yè)績的評價標準。雖然多年來一直強調要建設“人民滿意的服務型政府”，但是目前，如何衡量“服務成效”的評價體系輪廓尚不清晰，雖然強調“服務”，而服務的標準并沒有凸顯出來，服務效果很難監(jiān)督、考核、評價，虛報政績，績效考核走形式等問題比較嚴重。將“人民是否滿意”作為衡量政府工作成效的標準，建設“人民滿意型政府”，是對十九大報告提出的“建設人民滿意的服務型政府”要求的深入落實，也是就如何深化政府管理體制改革進行的深入思考，具有深遠的戰(zhàn)略意義。

“人民滿意型政府”是“服務型政府”的升級版，與“服務型政府”相比，“人民滿意型政府”要求更高。人民滿意型政府突出強調，衡量政府行為合格的標準是“讓人民滿意”，這對政府行為提出了更高的要求。不管政府干了多少事情，如果人民不滿意就是不合格。依據“讓人民滿意”標準構建政績考核評價體系，更能反映人民的訴求，更能真實反映政府的效率和能力，將使各級政府必須出實招、辦實事，切實讓人民滿意。這一標準有助于讓一切盲目追求政績，虛報、瞞報政績的行為暴露在陽光下，讓一切因貪污腐敗致使群眾利益受損的行為無處遁形。讓以企業(yè)為核心的市場主體滿意，也是“讓人民滿意”的重要內容，如果政府工作的業(yè)績不再只是由政府自己說了算，而是由包括企業(yè)在內的人民說了算，政府對企業(yè)的服務效率必將大幅提高，政府職能轉變的步伐必將大幅加快。

三、構建完善的公平競爭市場機制，最大化地發(fā)揮市場對企業(yè)的激勵作用

（一）徹底打破“所有制歧視”

長期以來，姓“資”姓“社”的問題以及計劃經濟體制在人們頭腦中的影響還根深蒂固，對非公有制的“所有制歧視”很難完全消除。國有觀念和慣性思維讓民營企業(yè)面臨不公平的市場競爭，社會仍然普遍把非公經濟當作“私有剝削”的代名詞，對民營經濟持有不信任、不靠譜的固有偏見。其實，在社會主義市場經濟條件下，企業(yè)的財富創(chuàng)造、誠信等問題與所有制性質及國營民營沒有必然聯(lián)系。

破除“所有制歧視”必須轉變思想觀念，充分認識非公經濟的重要地位。要在思想觀念上消除對非公有制經濟的偏見，克服長期以來的思想障礙，真正認識到發(fā)展非公經濟的重要作用，破除一切制約非公經濟發(fā)展的政策和體制障礙，積極營造有利于非公經濟加快發(fā)展的環(huán)境。要進一步解放思想、更新觀念，從戰(zhàn)略上高度重視民營經濟的重要地位，專門研究促進非公經濟發(fā)展的各項政策落地問題。將有條件的大型民營企業(yè)納入國家大公司大企業(yè)集團發(fā)展戰(zhàn)略。中國需要更多的大企業(yè)、大公司，無論他們是國有還是民營，都是國家經濟的脊梁。要充分信任非公有制經濟，選擇行業(yè)龍頭民營企業(yè)作為重點培育對象，支持企業(yè)建立國家級創(chuàng)新中心、研發(fā)中心和工程中心，參與和承擔國家重大科研項目。

（二）堅決打破“行政性壟斷”

長期以來，政企不分始終是國有企業(yè)特別是國有壟斷行業(yè)企業(yè)的痼癥頑疾。政府與國企之間關系盤根錯節(jié)，政府既當運動員，又當裁判員，對國企微觀經濟行為干預過多。國有企業(yè)的行業(yè)壟斷對市場環(huán)境也造成人為扭曲，特別是體現(xiàn)在雙向價格扭曲上。部分價格存在人為壓低問題，導致利潤率偏低。還有部分價格存在人為抬高問題，企業(yè)成本中植入大量不合理因素，一些不該進入成本的費用進入了成本。

打破行政性壟斷必須下大決心。行政性壟斷問題由來已久，已經形成了較為固定的利益分配格局，打破行政壟斷必將觸動一部分人的既得利益。必須首先合理限定政府權力，進一步向市場放權、向社會放權，充分利用當前的反壟斷資源，進一步規(guī)范行政性壟斷行業(yè)的市場規(guī)則，削弱現(xiàn)有行政性壟斷企業(yè)的壟斷地位，在一些具有競爭性特點的領域，逐步引入非公企業(yè)參與競爭，逐步健全壟斷行業(yè)監(jiān)管體系，創(chuàng)造有利于各類企業(yè)公平競爭的良好環(huán)境。

（三）平等保護各類產權

由于觀念上的偏差、制度設計上的缺陷、政策落實上的不到位等原因，當前各所有制經濟主體權益并未能實現(xiàn)平等保護，在產權保護的實踐中仍存在重公有、輕私有的現(xiàn)象，非公企業(yè)參與市場競爭仍然存在制度障礙和隱形壁壘。相關法律法規(guī)對非公有產權的保護弱于對公有特別是國有產權的保護，司法實踐中，國有企業(yè)和民營企業(yè)未被完全同等對待。一些私營企業(yè)家對其產權保護現(xiàn)狀感到擔憂，影響了部分民間資本持續(xù)投資的積極性。

有效的產權保護體制機制包含兩大核心要素，一是有效的行政管理體制，建設法治政府，依法執(zhí)政、依法行政，二是完善的法律和司法制度，建立相對獨立的司法體制，確立法律和司法權威。我國構建有效的產權保護體制機制，也必須從這兩大宏觀體制機制入手，深入推進行政管理體制和法律司法體制改革，切實平等保護各類產權，進而充分發(fā)揮產權的激勵功能、約束功能、資源配置功能和協(xié)調功能，激發(fā)各類市場主體的活力和創(chuàng)造力，提高資源配置效率，提升經濟社會可持續(xù)發(fā)展能力。同時，由于經濟社會產權關系比較復雜，為了真正實現(xiàn)平等保護，就必須要在行政和法制的各個方面加強頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調，綜合平衡國有產權、集體產權和私有產權的平等保護問題，片面強調某一類產權的保護，都有可能削弱對另一類產權的保護。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院）