□ 文 陳維宣 呼麗夢 吳緒亮

近年來，美國特朗普政府在放松規(guī)制和簡政放權等方面持續(xù)發(fā)力，推動了很多針對性改革舉措，對各行各業(yè)均產生了深遠影響。據美國近日發(fā)布的《2020年總統(tǒng)經濟報告》顯示，自特朗普放松規(guī)制改革政策實施以來，美國互聯網服務的相對價格平均每年下降2.28%。實際上，受放松規(guī)制政策的影響，不只是互聯網服務消費者和寬帶用戶從中受益，也有助于推動整個行業(yè)及社會經濟的良性發(fā)展。

特朗普的放松規(guī)制改革雖然有一定爭議，但在經濟領域的積極影響不容忽視，相關改革做法得失值得關注和深入研究。本文綜合《2020年總統(tǒng)經濟報告》、白宮官網文件等相關資料，分析了特朗普政府放松規(guī)制改革對互聯網行業(yè)的經濟影響，以期為我國互聯網行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展、新舊動能轉換和國家數字競爭力提升提供有益借鑒。

一、特朗普政府的放松規(guī)制改革

據統(tǒng)計，在特朗普就任總統(tǒng)之前，美國聯邦政府在2000-2016年間平均每年增加279項重大監(jiān)管法規(guī)，其中具有重大經濟意義的監(jiān)管法規(guī)每年平均增長53項。特朗普在競選期間對此大加批評，認為這些不斷增長的迷宮般的規(guī)制政策，限制了行業(yè)競爭，摧毀了數以百萬計的就業(yè)崗位，并嚴重抑制了經濟增長。

2017年1月，特朗普就任總統(tǒng)之后，他明確表示，幾十年來持續(xù)積累的監(jiān)管政策使美國經濟付出了高昂的代價，因此推動聯邦政府對待監(jiān)管態(tài)度發(fā)生了根本性轉變，放松規(guī)制成為特朗普新政的重要內容。在此背景下，很多經濟學家認為，特朗普就任總統(tǒng)標志著美國迎來一個全面放松規(guī)制的新時代。

為了減少繁瑣的和不必要的監(jiān)管政策，并降低新法規(guī)的增長速度，特朗普在上任伊始就放出了“大招”，即發(fā)布了第13771號行政命令，要求聯邦各部門和機構每發(fā)布一項新的監(jiān)管規(guī)則，就要先廢除兩項舊的監(jiān)管規(guī)則。在特朗普近乎執(zhí)著的推動之下，自2017年1月至2019年底，美國聯邦政府已經通過了393項放松規(guī)制措施，并且僅發(fā)布了52項新的監(jiān)管措施，放松規(guī)制措施與發(fā)布規(guī)制措施的比率已經遠遠超過了最初2：1的要求，趨近8：1。

特朗普的放松規(guī)制改革雖然招致了很多的批評意見，但在經濟領域確實取得了顯著的成功，在藥品和互聯網等行業(yè)的放松規(guī)制均成為推動這些領域經濟增長的重要動力。在特朗普放松規(guī)制政策的作用下，政府監(jiān)管成本大幅下降，從而促使就業(yè)市場進一步擴大，生產率和市場競爭得到提升，并推動美國經濟持續(xù)穩(wěn)健擴張。據統(tǒng)計，截至2019年12月，美國經濟已經連續(xù)擴張達到127個月，這在美國歷史上是最長的一次擴張。根據美國總統(tǒng)經濟顧問委員會（CEA）的估計，放松規(guī)制改革將會在5-10年后完全產生效力，這種新的監(jiān)管方式將使每戶家庭的實際收入平均每年增加3100美元。

二、放松規(guī)制對互聯網行業(yè)的經濟影響

在互聯網領域，特朗普政府的邏輯是，放松規(guī)制可以促進競爭和提高生產率，從而實現互聯網服務價格的降低。這一改革思路得到了經濟數據的支撐，根據美國總統(tǒng)經濟顧問委員會的估計結果，互聯網服務的相對價格在2006年12月-2016年12月的10年時間里，平均每年下降1.83%；而自2016年12月開始的過去34個月里，平均每年下降2.28%。價格降低不僅能夠增加消費者剩余，使消費者獲益，而且也會為整個行業(yè)創(chuàng)造額外收益，并最終促進社會經濟良性發(fā)展。

互聯網放松規(guī)制的一個代表性舉措是寬帶隱私政策改變。在2016年以前，除非客戶“選擇不參與”數據共享，互聯網服務提供商（ISP）們一般被允許使用和共享客戶的個人數據，比如互聯網瀏覽歷史等等，這在當時是行業(yè)慣例。由于大量的用戶使用了默認的共享選項，互聯網服務提供商既可以從用戶訂閱費用中獲得收入，也可以從使用或共享客戶數據中獲得收入。這也就是說，消費者實際上是通過部分付費以及提供個人數據來支付訂閱服務的費用，從而形成一種有特色的商業(yè)模式。

然而，美國聯邦通信委員會（FCC）在2016年出臺了一項寬帶隱私規(guī)定，禁止了此前廣泛使用的“選擇退出”（opt-out）操作。該規(guī)定于2017年1月3日正式生效，要求互聯網服務提供商只能允許用戶用金錢支付訂閱費用，也就是使用“選擇加入”（opt-in）操作。事實上，這一規(guī)定早在2016年以前就初露端倪，因為美國聯邦通信委員會在2015年就已宣布根據《電信法》將互聯網服務提供商（ISP）重新歸類為普通運營商。

但是，美國聯邦通信委員會的規(guī)定在特朗普上臺后受阻，2017年國會通過了特朗普根據《國會審查法案》（Congressional Review Act）簽署的一項反對決議，從而推翻了2016年FCC制定的規(guī)則，恢復了2016年以前保護客戶隱私的監(jiān)管方式，并阻止未來的政府采取相似網絡安全監(jiān)管的措施。特朗普通過這一行動向市場主體明確了政府對互聯網市場放松規(guī)制的強烈信號，互聯網服務提供商市場得以繼續(xù)以較低的訂閱費持續(xù)發(fā)展，而擔心隱私的消費者也可以選擇退出并要求互聯網服務提供商不共享自己的個人數據。不過，根據對2013年美國電話電報公司（AT&T）推出的互聯網優(yōu)惠方案的調查報道，絕大多數消費者都會選擇允許數據共享，以便有資格獲得更低的訂購費（每個月至少可以便宜29美元）。

統(tǒng)計顯示，推翻FCC的optin規(guī)則確實可以降低有線和無線互聯網服務的價格?！?020年總統(tǒng)經濟報告》的估算結果表明，這兩項服務的價格下降幅度都相當于每位客戶可以在訂閱期間節(jié)省約40美元，差不多等于得到零售客戶許可后獲取其個人數據的估算成本。

總而言之，在扣除消費者提供個人信息的成本，再加上增加的生產者剩余后，推翻這一“opt-in”規(guī)則可以實現每年約110億美元的凈節(jié)約。此外，放松規(guī)制還會鼓勵資本和勞動力總供給的增加，以及促進包括在線廣告在內的其他認為消費者數據有價值的市場的競爭?！?020年總統(tǒng)經濟報告》預計這些影響后續(xù)將進一步推動每年創(chuàng)造額外約50億美元的凈收益，相應的額外實際收入約為每年110億美元。雖然這些數字與其他市場的總體經濟活動相比微不足道，但與市場在受到監(jiān)管時的狀態(tài)相比卻意義重大。此外，在5-10年后，當放松規(guī)制的影響完全產生效力時，對實際收入的總影響估計可達到220億美元。

在特朗普上臺之前，2015年通過的另一項FCC監(jiān)管法案限制了互聯網服務提供商的垂直定價安排——即互聯網服務提供商與網飛（Netflix）和雅虎（Yahoo）等互聯網內容提供商之間的貨幣交易。2015年的規(guī)定還加強了政府對通信服務的監(jiān)管，使得這些公司難以迅速應對競爭，難以在市場上提供新的產品和服務。通過“恢復互聯網自由”的命令，FCC取消了對于垂直定價和其他對互聯網公司的嚴格限制，回歸到了《通信法》第一章對互聯網服務提供商的監(jiān)管程度。

相關的學術研究表明，寬帶的垂直定價限制顯著降低了寬帶用戶所獲得服務的數量和質量，且用戶增長與監(jiān)管程度呈顯著負相關。比如，2008年Hazlett和Caliskan研究了適用于美國數字用戶線服務（DSL）而非電纜調制解調器（CM）接入的“開放接入”限制。他們發(fā)現，在對DSL服務的限制放松三年后，即從2003年到2005年，美國DSL訂閱量增長了約31%，而美國CM的訂閱量相對于發(fā)展趨勢略有增長。截至2006年底，DSL用戶數量比2003年第一季度前的數字用戶數量增長了約65%，比2003年第一季度前的數字用戶數量增長了800-1000萬戶。與此同時，加拿大的DSL和CM訂閱并沒有經歷監(jiān)管上的變化，訂閱用戶也沒有隨著趨勢而增加。將這些發(fā)現應用到2017-2027年的互聯網服務提供商市場，他們測算發(fā)現，通過取消垂直定價規(guī)則，特朗普政府“恢復互聯網自由”的舉措每年將增加500多億美元的實際收入，其中消費者福利每年將增加近400億美元。

三、美國互聯網行業(yè)放松規(guī)制的啟示

通過考察特朗普政府的放松規(guī)制政策改革及其對互聯網行業(yè)的影響，可以發(fā)現政府放松規(guī)制政策，不僅為互聯網行業(yè)創(chuàng)造了更加寬松的發(fā)展環(huán)境，促使其增強競爭并提高生產力，而且也為用戶帶來諸多好處，降低了消費者使用互聯網服務的費用，從長遠來看有助于推動整個行業(yè)及社會經濟的良性發(fā)展。特朗普政府的這種放松規(guī)制的做法也為我國簡政放權和互聯網監(jiān)管提供了有益的啟示。

第一，放松互聯網行業(yè)規(guī)制政策是應對新產業(yè)革命條件下全球科技競爭的重要策略。近幾年來，德國和英國等歐洲國家紛紛提出各自的高科技發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是將互聯網領域的人工智能視為引領新一輪科技革命和產業(yè)變革的關鍵核心技術。特朗普政府放松規(guī)制政策，其短期目標在于實現“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略意圖，長期目標則在于在新產業(yè)革命中保持并增強美國的國家競爭力。對于中國而言，我們需要積極重視美國以及全球范圍內的這種監(jiān)管趨勢轉向。在新的國際經濟政治條件下，堅持包容審慎的監(jiān)管原則，在方向上應從強化規(guī)制轉向放松規(guī)制，方式上應從差異性規(guī)制轉向公平競爭規(guī)制，方法上應從正面清單制轉向負面清單制，流程上應從前置審批轉向后置監(jiān)管，機制上應注重使用“規(guī)制沙盒”。

第二，權衡政府監(jiān)管、商業(yè)競爭和科技創(chuàng)新之間的矛盾。高強度的政府監(jiān)管，不僅擴大了政府的監(jiān)管成本支出，提高了公共財政壓力，而且將會在經濟中產生強烈的結構性影響。與大型公司不同，中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)通常沒有能力組建專業(yè)的律師團隊和合規(guī)人員隊伍，這使得這些企業(yè)在理解和遵守監(jiān)管法規(guī)方面的壓力變得特別繁重。即使是對大型企業(yè)而言，繁重的監(jiān)管規(guī)則也會在一定程度上限制企業(yè)正當的市場競爭行為。出于合規(guī)的考慮，企業(yè)通常會采取更加謹慎的市場行為，降低了市場中的商業(yè)競爭；同時，會將更多的資源投入到合規(guī)部門，減少進行技術和業(yè)務創(chuàng)新的投入，降低了企業(yè)的創(chuàng)新能力。

第三，明確政府監(jiān)管邊界，權衡加強監(jiān)管與隱私保護。隱私保護通常被作為加強監(jiān)管的理由，但是我們也需要注意到，加強監(jiān)管的政策有效性的實現。無論加強或放松規(guī)制，消費者都會對個人隱私進行估價，如果其對個人隱私的估價小于或等于企業(yè)提供的服務價格，那么消費者就會愿意交換比隱私價格更高的服務。這表明，“一刀切”和強制性的監(jiān)管措施，不僅破壞了產業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，同時也會損害消費者利益。當然，放松規(guī)制也并不意味著直接解除所有的規(guī)制措施，在制定監(jiān)管政策時，市場失靈和信息不對稱的情形也需要考慮進來。因此，需要進一步加強對監(jiān)管政策與隱私保護之間的政策有效性研究，明確政府的監(jiān)管邊界，制定最優(yōu)的監(jiān)管政策，使社會福利最大化。■