李亞王倪

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100083）

一、使協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：本土化協(xié)商工具的探索

近年來，協(xié)商民主在我國(guó)越來越受到重視。黨的十八大報(bào)告明確提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，要求“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”；黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐”，這恰好因應(yīng)了21世紀(jì)以來國(guó)際上協(xié)商民主理論發(fā)展的制度轉(zhuǎn)向、經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向與實(shí)踐轉(zhuǎn)向。[1]協(xié)商民主的制度化發(fā)展和縱深實(shí)踐，都需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展一批適合我國(guó)國(guó)情的協(xié)商工具。

協(xié)商民主在中國(guó)大體經(jīng)歷了一個(gè)由理論引介走向本土研究和實(shí)踐探索的過程，并取得豐碩成果。協(xié)商工具是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主理想“落地化”的具體技術(shù)設(shè)計(jì)與程序安排。博曼（Bohman）曾提出“如何最大限度地實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主”這一問題。[2]我國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展也正在遭遇“博曼之問”，其中的一個(gè)解決思路就是從協(xié)商實(shí)踐中探索更多的、適應(yīng)不同場(chǎng)景的協(xié)商工具，來架設(shè)協(xié)商民主理想與現(xiàn)實(shí)間的橋梁。

近年來，我國(guó)學(xué)者引入了一些國(guó)外常見的協(xié)商工具，如共識(shí)會(huì)議、協(xié)商式民意測(cè)驗(yàn)、公民陪審團(tuán)、愿景工作坊、焦點(diǎn)小組、21世紀(jì)市鎮(zhèn)會(huì)議等，并介紹其操作指南或?qū)嵺`案例。[3][4][5]在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們和地方上的合作者一道將部分協(xié)商工具付諸實(shí)踐，如溫嶺的參與式預(yù)算[6]和廣州外嫁女維權(quán)協(xié)商[7]中引入了協(xié)商式民意測(cè)驗(yàn)，社區(qū)協(xié)商過程中運(yùn)用了“學(xué)習(xí)圈”方法。[8]

在協(xié)商工具的本土化方面，我國(guó)目前的發(fā)展遵循了兩條路徑。一是對(duì)引進(jìn)的通用協(xié)商工具進(jìn)行本土化改造。例如，前述的實(shí)踐都多少結(jié)合國(guó)情或本地情況對(duì)協(xié)商工具的流程和細(xì)節(jié)進(jìn)行了調(diào)整。此外，還有學(xué)者針對(duì)我國(guó)的應(yīng)用場(chǎng)景對(duì)引進(jìn)工具進(jìn)行了修改，并加以系統(tǒng)化和理論化，如韓福國(guó)提出的復(fù)式協(xié)商民主決策程序。[9]

二是結(jié)合國(guó)內(nèi)具體的制度載體發(fā)展具有本土特色的協(xié)商工具。在實(shí)踐探索中，相繼涌現(xiàn)出了多樣化、“接地氣”的協(xié)商形式，如民主懇談會(huì)、市民論壇、“四議兩公開”工作法、農(nóng)村公共物品“一事一議”制度、[10]決策咨詢委員會(huì)制度、[11]社會(huì)協(xié)商對(duì)話會(huì)、[12]“眾人的事由眾人商量”基層協(xié)商治理實(shí)驗(yàn)、[13]社區(qū)議事廳等。上述協(xié)商民主實(shí)踐樣態(tài)呈現(xiàn)制度存量利用和增量發(fā)展的雙軌態(tài)勢(shì)，由最初的實(shí)踐探索不斷轉(zhuǎn)化為制度成果，形成了具備一定可操作性的制度設(shè)計(jì)，可以被視為本土化的協(xié)商工具。

但總體上看，與國(guó)外關(guān)于協(xié)商工具研究百花齊放的態(tài)勢(shì)相比，國(guó)內(nèi)關(guān)于協(xié)商工具的研究仍大有可為。本土化的協(xié)商工具發(fā)展還有較大潛力，在程序安排和技術(shù)設(shè)計(jì)上還需完善，[14][15]有待進(jìn)一步精細(xì)化、規(guī)范化。發(fā)展和完善協(xié)商民主，亟待加強(qiáng)協(xié)商方法與技術(shù)的研究和探索，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要立足國(guó)情，創(chuàng)新設(shè)計(jì)本土化的協(xié)商工具，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范理想的“落地化”。[16][17]

本文試圖探索第三種本土化路徑，不是對(duì)引進(jìn)工具進(jìn)行改造和發(fā)展，也并非是協(xié)商民主思想與中國(guó)某種具體制度設(shè)計(jì)相結(jié)合，而是旨在討論一種在本土化政策研究方法基礎(chǔ)上發(fā)展、演變而來的新型協(xié)商工具——利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法。[18]利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法是一種參與式的政策研究方法，針對(duì)的是各方有著不同訴求、存在明顯利益沖突的政策場(chǎng)景，試圖通過組織相關(guān)方在政策實(shí)驗(yàn)室中開展利益表達(dá)、對(duì)話與協(xié)商，尋求共識(shí)，為政策沖突的化解提供啟迪。該方法的提出最早遵循的是系統(tǒng)方法、政策研究等理論體系，以復(fù)雜問題解決為導(dǎo)向，在先前的研究和實(shí)踐中更多地被視為一種政策分析或沖突解決方法，[19][20][21]并未采用協(xié)商民主的話語體系來闡釋。近來隨著研究的深入和拓展，我們?cè)絹碓角宄匾庾R(shí)到，它的基本思路和理念實(shí)際上與主流的協(xié)商工具有異曲同工之處，同時(shí)兼具本土情境所激發(fā)的一些特色設(shè)計(jì)。因此，這里以新的視角展開，將其視為一種新的協(xié)商工具本土化類型——有著不同的設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)，但與其他協(xié)商工具殊途同歸。①

本文首先簡(jiǎn)要介紹利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的基本思路、角色設(shè)計(jì)、操作流程和技術(shù)，審視其蘊(yùn)含的協(xié)商民主要素。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討我國(guó)開展協(xié)商民主實(shí)踐面臨的挑戰(zhàn)，闡明利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的應(yīng)對(duì)思路，從中可以看出該方法作為一種協(xié)商工具如何進(jìn)行了有針對(duì)性、本土化的設(shè)計(jì)。

二、利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法：思路、角色與流程

與側(cè)重基層治理和協(xié)商的其他工具不同，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法更聚焦政策層面。它針對(duì)中國(guó)典型的政策情景，即在利益分化的社會(huì)格局中，政策制定者面對(duì)不同群體間分歧甚至相左的利益訴求，決策者左右為難、難覓良策，而我國(guó)卻缺少制度化的利益表達(dá)、博弈和協(xié)調(diào)機(jī)制，社會(huì)利益的弱組織化導(dǎo)致相同或相似的訴求難以匯集和整合，更加大了問題解決的復(fù)雜性。為了應(yīng)對(duì)中國(guó)政策制定中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，作為一種技術(shù)路徑的利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法應(yīng)運(yùn)而生。

（一）利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的基本思路

該方法的基本思路是：面對(duì)利益沖突明顯的政策情景，政策研究者通過構(gòu)建一個(gè)協(xié)商民主平臺(tái)——利益博弈政策實(shí)驗(yàn)室（以下簡(jiǎn)稱“政策實(shí)驗(yàn)室”），然后從各相關(guān)利益群體中遴選“利益博弈局中人”（簡(jiǎn)稱“局中人”）作為各方的協(xié)商代言人，由政策研究者引導(dǎo)局中人在該平臺(tái)上開展利益表達(dá)和博弈，即討論式博弈，并在此基礎(chǔ)上開展利益協(xié)調(diào)，尋求政策共識(shí)和共贏方案。[22]政策研究者為局中人配備由利益分析師、②領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)人員所組成的專業(yè)團(tuán)隊(duì)提供綜合集成的技術(shù)支持，檢驗(yàn)、甄別或澄清各方觀點(diǎn)和論據(jù)，以推進(jìn)政策論辯和協(xié)商走向深入。政策研究者同時(shí)作為政策實(shí)驗(yàn)的觀察者，聚焦各方在沖突中的對(duì)話、論辯與互動(dòng)，對(duì)可能的利益協(xié)調(diào)之道進(jìn)行觀察和分析，撰寫分析報(bào)告提交給委托方，為政策制定和彌合沖突提供啟迪。這一過程稱之為（利益博弈）政策實(shí)驗(yàn)。③政策實(shí)驗(yàn)具有開放性，實(shí)驗(yàn)過程中，局中人在利益分析師的協(xié)助下與其所屬的利益群體實(shí)現(xiàn)交互，且政策實(shí)驗(yàn)的過程和結(jié)果可以是開放的。

（二）利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的角色設(shè)計(jì)

利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法在操作過程中涉及六種角色（見表1）：委托方、政策研究者、局中人、利益分析師、領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)支持人員。其中，委托方一般是政策問題的擁有者和實(shí)驗(yàn)結(jié)果的利用者，可能是政策制定者，也可能是決策系統(tǒng)中的組織或者成員。政策研究者是指運(yùn)用利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法開展政策研究的方法運(yùn)用者，負(fù)責(zé)政策實(shí)驗(yàn)的設(shè)計(jì)、組織和協(xié)調(diào)，觀察協(xié)商互動(dòng)和政策實(shí)驗(yàn)過程，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)撰寫分析報(bào)告，實(shí)際上承擔(dān)著協(xié)商式政策分析師（deliberative policy analyst）的職責(zé)。[23]局中人是指政策實(shí)驗(yàn)室中各利益群體的參加者，他們持相應(yīng)利益群體的典型觀點(diǎn)，在政策實(shí)驗(yàn)中站在該群體的立場(chǎng)上表達(dá)觀點(diǎn)和政策主張。

為了使局中人的對(duì)話和協(xié)商更加深入、理性，政策實(shí)驗(yàn)室為局中人的討論式博弈配備專業(yè)人員，分別為其提供專業(yè)支持。受系統(tǒng)學(xué)中綜合集成方法④的啟發(fā)，復(fù)雜系統(tǒng)問題的解決需要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、知識(shí)和智慧的集成，人和計(jì)算機(jī)的集成，定性方法和定量技術(shù)的集成?；诖?，將專業(yè)人員細(xì)分為利益分析師、領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)支持人員三種角色。其中，利益分析師側(cè)重于“智慧”支持，即運(yùn)用其政策分析能力和技巧輔助局中人確立核心利益、關(guān)鍵立場(chǎng)和主要論點(diǎn)論據(jù)；領(lǐng)域?qū)＜覀?cè)重于“知識(shí)”支持，即利用其專業(yè)特長(zhǎng)提供政策議題涉及的相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)，輔助局中人進(jìn)行有關(guān)問題的專業(yè)分析；技術(shù)支持人員的主要職責(zé)是提供“數(shù)據(jù)”支持，即收集、分析、檢驗(yàn)局中人討論時(shí)涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)，必要時(shí)借助于定量分析技術(shù)。

表1 政策實(shí)驗(yàn)的六種角色

（三）利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的操作流程和技術(shù)

如前所述，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的典型應(yīng)用場(chǎng)景需要同時(shí)符合兩個(gè)條件。一是政策情景應(yīng)該有明顯的利益沖突，且政策制定難以回避或忽視這些沖突；二是在現(xiàn)實(shí)世界中，所涉及議題尚缺乏制度化、相對(duì)完善的利益表達(dá)、溝通和協(xié)調(diào)平臺(tái)。該方法是一種通用的方法，并不依賴某種特定的制度載體，但需要中立、開放、具備相應(yīng)實(shí)驗(yàn)組織體制和支持人員的政策實(shí)驗(yàn)室作為實(shí)施的載體或平臺(tái)。利益博弈政策實(shí)驗(yàn)可以應(yīng)委托方的要求開展，也可以由實(shí)驗(yàn)室自行啟動(dòng)。

本方法的核心是政策實(shí)驗(yàn)過程，按照邏輯順序大致分為六個(gè)階段：利益相關(guān)者分析、實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)與準(zhǔn)備、利益表達(dá)、綜合集成支持下的討論式博弈、利益協(xié)調(diào)和共識(shí)構(gòu)建、分析報(bào)告和政策建議。

1.利益相關(guān)者分析

第一個(gè)環(huán)節(jié)是利益相關(guān)者分析，其內(nèi)容主要是識(shí)別與政策問題相關(guān)的利益群體，界定政策問題的邊界，從而確定參加政策實(shí)驗(yàn)的利益群體。利益相關(guān)者分析是政策實(shí)驗(yàn)開展的重要前提，直接決定著政策實(shí)驗(yàn)的方向和有效性。

利益相關(guān)者分析應(yīng)當(dāng)建立在針對(duì)政策問題開展廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，各種利益相關(guān)者分析技術(shù)均可以使用，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法推薦采用三步法：運(yùn)用沖突評(píng)估中的利益相關(guān)者分析技術(shù)列出可能的利益相關(guān)者；識(shí)別可能的利益相關(guān)者的潛在利益并逐一列出；綜合判斷可能的利益相關(guān)者與政策問題的關(guān)聯(lián)程度。

2.實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)與準(zhǔn)備

實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)和準(zhǔn)備階段主要包括四部分工作：一是進(jìn)行實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)，指在問題情景分析和利益相關(guān)者分析的基礎(chǔ)上，確定政策實(shí)驗(yàn)的角色和具體實(shí)驗(yàn)過程；二是遴選或配置實(shí)驗(yàn)參與者，包括通過多種方式遴選局中人，為局中人配備專業(yè)支持團(tuán)隊(duì)；三是在實(shí)驗(yàn)正式開始前，對(duì)政策實(shí)驗(yàn)參與者開展培訓(xùn)，使其理解政策實(shí)驗(yàn)的安排及要求；四是實(shí)驗(yàn)資源準(zhǔn)備，主要是為政策實(shí)驗(yàn)的開展做好后勤準(zhǔn)備，包括場(chǎng)地、設(shè)備、相關(guān)材料等。

本環(huán)節(jié)的關(guān)鍵是實(shí)驗(yàn)范圍和局中人及領(lǐng)域?qū)＜业拇_定。將哪些利益群體納入政策實(shí)驗(yàn)最重要的依據(jù)是委托人的需求以及政策研究者對(duì)需求的評(píng)估，它也取決于政策實(shí)驗(yàn)的資源和時(shí)間約束，有時(shí)需要進(jìn)行必要的剪裁，確定適當(dāng)?shù)膶?shí)驗(yàn)邊界。局中人的產(chǎn)生主要有四種方式：一是請(qǐng)相關(guān)的協(xié)會(huì)、組織或部門推薦，這適用于利益群體組織化程度較高的情況；二是邀請(qǐng)觀點(diǎn)廣為人知的公眾人物、意見領(lǐng)袖或?qū)＜覍W(xué)者，適用于利益群體組織化程度較低，或者為弱勢(shì)利益群體遴選局中人的情況；三是政策研究者邀請(qǐng)或通過自愿報(bào)名方式，只要相關(guān)人員的訴求和觀點(diǎn)在所屬群體中具有典型性；四是采取指派扮演的方式，在很難通過其他方式來產(chǎn)生局中人的情況下，由政策研究者邀請(qǐng)具備一定經(jīng)驗(yàn)或相關(guān)背景的人士來為利益群體代言，通過角色扮演來模擬利益群體代表，也能取得不錯(cuò)的效果。如后文將要詳細(xì)展開的，局中人的選取并不需要相關(guān)人士具有授權(quán)意義上的“代表性”，而只需要所選人員的立場(chǎng)和思維方式在相應(yīng)群體中具備一定的“典型性”，能夠在實(shí)驗(yàn)中比較充分地反映該群體的利益、立場(chǎng)和觀點(diǎn)即可。領(lǐng)域?qū)＜乙话銖南嚓P(guān)的高校、研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)協(xié)會(huì)中聘請(qǐng)，領(lǐng)域?qū)＜业呐鋫湫枰玫骄种腥说恼J(rèn)可。

3.利益表達(dá)

政策協(xié)商始于利益表達(dá)。本環(huán)節(jié)安排局中人從各自的世界觀和利益視角描述問題情景，以此作為利益博弈和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。局中人可以采取多種形式表達(dá)，最常用、最簡(jiǎn)單的是采用類似聽證的形式，即局中人用自然語言、以證詞的形式來表達(dá)自己的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和建議。局中人通過相互質(zhì)詢和提問明了彼此立場(chǎng)和主張背后的利益訴求。

本環(huán)節(jié)可以在利益分析師的支持下采用結(jié)構(gòu)化的利益表達(dá)工具，如圖爾敏論證模型（Toulmin argument model）、豐富圖（rich pictures）、認(rèn)知圖（cognitive mapping）等，這些工具可以更好地將觀點(diǎn)、論據(jù)和邏輯整合在一起，并清晰地展現(xiàn)出來，供實(shí)驗(yàn)參與者參考。

4.綜合集成技術(shù)支持下的討論式博弈

在日常的對(duì)話和協(xié)商中，最常見的現(xiàn)象是各方都拿出一堆理據(jù)，各持己見，由于沒有時(shí)間和途徑去檢驗(yàn)，很多時(shí)候爭(zhēng)執(zhí)不下、不了了之。本環(huán)節(jié)為此作出回應(yīng)，將力圖展現(xiàn)和檢驗(yàn)不同利益群體間的證據(jù)沖突。所謂討論式博弈，通俗地講就是在局中人進(jìn)行質(zhì)證和辯駁過程中，遇到需要澄清或者檢驗(yàn)的技術(shù)問題或論據(jù)爭(zhēng)議即可提交專業(yè)團(tuán)隊(duì)，專業(yè)團(tuán)隊(duì)的各類專業(yè)人員集體協(xié)作，以綜合集成的方式對(duì)涉及的技術(shù)問題和證據(jù)沖突進(jìn)行專門的檢驗(yàn)或進(jìn)一步研究，再把結(jié)果反饋到局中人的對(duì)話過程中。通過討論式博弈，一些似是而非的說法或論據(jù)可望得到澄清，利益協(xié)調(diào)和共識(shí)構(gòu)建可以建立在更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上。

綜合集成技術(shù)支持在此表現(xiàn)為專業(yè)團(tuán)隊(duì)中利益分析師、領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)支持人員的緊密協(xié)作。比如在關(guān)于網(wǎng)約車管制的論辯中，支持強(qiáng)化管制的一方認(rèn)為網(wǎng)約車加劇了交通擁堵，而反對(duì)者并不認(rèn)同，此時(shí)需要檢驗(yàn)雙方的邏輯和論據(jù)。分析論證往往涉及多方面的知識(shí)和能力，如選取哪些交通指數(shù)、怎樣界定網(wǎng)約車的影響、如何排除其他因素、如何收集網(wǎng)約車和交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等等。局中人很難用專業(yè)的語言來表述待研究的問題，同時(shí)局中人可能對(duì)領(lǐng)域?qū)＜壹凹夹g(shù)支持人員的研究持有懷疑態(tài)度。此時(shí)，利益分析師在局中人和領(lǐng)域?qū)＜壹凹夹g(shù)支持人員之間起到重要的橋梁作用，他們將局中人的需求或語言，分解并“翻譯”成領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)支持人員可以理解的任務(wù)，并將領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)支持人員分別運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和定量技術(shù)開展分析的結(jié)果加以集成，然后反饋給局中人。

5.利益協(xié)調(diào)和共識(shí)構(gòu)建

政策實(shí)驗(yàn)的終極目的是尋求利益協(xié)調(diào)和共贏的途徑。在利益表達(dá)和博弈的過程中，逐漸識(shí)別沖突焦點(diǎn)，為創(chuàng)造性解決問題提供了基礎(chǔ)。需要注意的是，利益表達(dá)和博弈作為實(shí)現(xiàn)共贏的手段，并非是一場(chǎng)零和博弈的辯論賽。利益協(xié)調(diào)階段強(qiáng)調(diào)輔助性方法的運(yùn)用，如運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法激發(fā)創(chuàng)造性思考，進(jìn)而引進(jìn)共識(shí)構(gòu)建、沖突解決等方面的技術(shù)。本環(huán)節(jié)采用的核心技術(shù)是基于利益的談判，[24][25][26]該技術(shù)已有數(shù)十年成功實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)在對(duì)沖突的議題、各方立場(chǎng)、利益進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，通過協(xié)作式問題解決縮小局中人的分歧，尋求政策共識(shí)和共贏方案。

6.分析報(bào)告和政策建議

作為政策實(shí)驗(yàn)的組織者和協(xié)調(diào)者的同時(shí)，政策研究者也是政策實(shí)驗(yàn)的觀察者。他們依托實(shí)驗(yàn)開展協(xié)商式政策分析，識(shí)別實(shí)驗(yàn)過程中的利益沖突、價(jià)值沖突和事實(shí)沖突，觀察、凝練和評(píng)估沖突焦點(diǎn)，從局中人的互動(dòng)和共識(shí)構(gòu)建過程中發(fā)現(xiàn)可能的利益協(xié)調(diào)和共贏之道。這些發(fā)現(xiàn)將被寫入分析報(bào)告中，作為政策建議提交委托方、政策制定者或社會(huì)公眾作為參考。

三、作為協(xié)商工具的利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法

下文首先討論協(xié)商民主的基本要素，然后論證利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法具備這些要素，可以被視為一種協(xié)商工具。

（一）協(xié)商民主的基本要素

關(guān)于協(xié)商民主的理論研究不斷拓展，覆蓋了國(guó)家制度設(shè)計(jì)、決策體制、組織形態(tài)、治理形式等多個(gè)層面，學(xué)者們對(duì)協(xié)商民主的理解和觀察視角也并不統(tǒng)一，涌現(xiàn)出對(duì)話民主、話語民主、溝通民主等多種研究旨趣。[27]本文無意去辨析和梳理這些旨趣，而是旨在從學(xué)者們對(duì)協(xié)商民主的探索中找到“最大公約數(shù)”。綜合各家論述，筆者認(rèn)為協(xié)商民主至少應(yīng)包括以下規(guī)范性要素：公共參與、主體平等、理性論證與偏好轉(zhuǎn)化。

首先，作為參與式民主理論的繼承和深化，協(xié)商民主從根本上體現(xiàn)了“參與”這一民主政治的本質(zhì)。無論是哈貝馬斯的“理想話語情境”還是羅爾斯的“原初狀態(tài)”，都主張所有受到政策影響的人要有參與的機(jī)會(huì)，[28]強(qiáng)調(diào)公共參與的包容性。德雷澤克（John S.Dryzek）則進(jìn)一步聚焦于民主的真實(shí)性，認(rèn)為實(shí)質(zhì)性的而非象征性的參與是協(xié)商民主的前提，[29]這突出公眾及其參與在協(xié)商中的重要性。

其次，平等是理解協(xié)商民主的基本要素之一。正如托馬斯·克里斯蒂亞諾（Thomas Christiano）所說，公共協(xié)商過程中的平等原則是實(shí)現(xiàn)公正的公共協(xié)商的必要條件。[30]在“理想的協(xié)商程序”中，科恩（Joshua Cohen）認(rèn)為參與各方在實(shí)質(zhì)和形式上都是平等的。[31]奈特和約翰遜（Knight&Johnson）則進(jìn)一步探討了協(xié)商民主需要的平等類型，他們認(rèn)為平等就是平等獲得政治影響力的機(jī)會(huì)，具體包括程序和實(shí)質(zhì)兩個(gè)維度。其中，在滿足程序性保障這一先決條件的同時(shí)，民主協(xié)商還需要實(shí)質(zhì)層面的資源平等和能力平等。[32]

再次，“理性論證”這一條件被視為協(xié)商民主理論的核心所在。因?yàn)閰f(xié)商的關(guān)鍵是非強(qiáng)制性地使他人接受合理的觀點(diǎn)，那么，決定各種建議命運(yùn)的是理性根據(jù)而不是權(quán)力，參與各方都需要表明自己提出、支持或者批評(píng)各種建議的理據(jù)，[33]也就是訴諸“更佳論據(jù)的力量”。這一過程既包括認(rèn)真和嚴(yán)肅地衡量支持或反對(duì)某些建議的理由，也指衡量支持或反對(duì)行為過程的內(nèi)部過程。[34]

最后，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)偏好的可變性。自哈貝馬斯以來，這種認(rèn)為民主的核心是各種偏好的轉(zhuǎn)變（transformation）而非聚合（aggregation）的觀點(diǎn)已經(jīng)成為民主理論的主要論點(diǎn)之一。[35]協(xié)商民主論者認(rèn)為，個(gè)體的偏好從來都不是給定的，偏好轉(zhuǎn)換可以通過公共協(xié)商來達(dá)成?！皡f(xié)商就是各種觀點(diǎn)不受限制地交流，這些觀點(diǎn)涉及實(shí)踐推理并總是潛在地促進(jìn)偏好變化”。[36]艾麗斯·楊（Iris M.Young）也指出，“就集體行動(dòng)或公共政策進(jìn)行公共討論的過程，會(huì)促使個(gè)人的初始偏好從主觀的欲望轉(zhuǎn)向客觀的要求，偏好的內(nèi)容也會(huì)隨之發(fā)生改變”。[37]

綜上，可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范意義上的協(xié)商民主，是以公共參與為起點(diǎn)，通過參與者平等而理性的論辯，從而達(dá)致偏好轉(zhuǎn)換、更深入理性的認(rèn)識(shí)。

（二）利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的協(xié)商民主要素

審視利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法，可以發(fā)現(xiàn)其基本思路和程序安排中蘊(yùn)含著協(xié)商民主的基本要素，完全可以被視為一種協(xié)商工具。

1.面向公共參與。在政策實(shí)驗(yàn)中，參與者選擇具有開放性，局中人產(chǎn)生于現(xiàn)實(shí)世界中的相關(guān)利益群體，且借助政策實(shí)驗(yàn)室的開放性，局中人可以和其所屬的利益群體進(jìn)行信息交換，以保證局中人在利益表達(dá)和維護(hù)方面的“典型性”，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)商的包容性參與。同時(shí)，局中人在實(shí)驗(yàn)過程中始終作為自主性的主體而存在，政策研究者作為實(shí)驗(yàn)的組織者和協(xié)調(diào)者，僅干預(yù)實(shí)驗(yàn)過程而非政策內(nèi)容，專業(yè)團(tuán)隊(duì)則以支持的方式嵌入政策實(shí)驗(yàn)，并未越俎代庖地進(jìn)行價(jià)值判斷，保證了局中人的主體地位。

2.強(qiáng)調(diào)主體平等。政策實(shí)驗(yàn)室的中立性是實(shí)現(xiàn)主體平等的前提。政策實(shí)驗(yàn)過程中，實(shí)驗(yàn)規(guī)則為其提供了程序性保障。在利益表達(dá)和博弈階段，政策研究者維護(hù)實(shí)驗(yàn)規(guī)則和推進(jìn)議程，局中人具有平等的發(fā)言權(quán)，以實(shí)現(xiàn)形式平等。實(shí)質(zhì)性平等則體現(xiàn)為資源平等和能力補(bǔ)償，以保證局中人的充分表達(dá)和理性論辯。由專業(yè)團(tuán)隊(duì)提供的綜合集成技術(shù)支持提升了局中人參與對(duì)話和協(xié)商的能力。這種專業(yè)支持對(duì)于在現(xiàn)實(shí)世界中處于弱勢(shì)地位的局中人更有價(jià)值，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了弱勢(shì)群體參與能力的“補(bǔ)償”。

3.突出理性論證。在利益博弈階段，局中人之間在專業(yè)團(tuán)隊(duì)的支持下，就觀點(diǎn)、邏輯或論據(jù)相互質(zhì)詢，被質(zhì)詢的一方須對(duì)質(zhì)詢直接回應(yīng)，不能回避，這也符合協(xié)商的責(zé)任要求。這種討論式博弈手段有利于發(fā)現(xiàn)并暴露沖突，在相互盤詰中，各方的觀點(diǎn)和論據(jù)都會(huì)遇到挑戰(zhàn)，一些沖突的觀點(diǎn)和論據(jù)可能會(huì)得到澄清，促使局中人對(duì)自己先前的主張進(jìn)行檢討，撤除理據(jù)不足的，調(diào)整或加強(qiáng)不充分的觀點(diǎn)和論據(jù)。可以說，討論式博弈使得局中人在理性討論的同時(shí)審慎反思，對(duì)政策沖突的認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)了從感性到理性的躍升。

4.尋求偏好轉(zhuǎn)化。偏好轉(zhuǎn)化在政策實(shí)驗(yàn)的利益協(xié)調(diào)階段尤為明顯。政策實(shí)驗(yàn)的利益協(xié)調(diào)階段充分運(yùn)用了沖突解決和共識(shí)構(gòu)建技術(shù)，這些技術(shù)本身就是倡導(dǎo)通過學(xué)習(xí)和創(chuàng)造性思考來縮小分歧、促進(jìn)共贏，而非基于立場(chǎng)的討價(jià)還價(jià)和彼此妥協(xié)。即使分歧嚴(yán)重未能達(dá)成理想的共識(shí)，朝該方向的努力也會(huì)使各方對(duì)僵局有更深入的認(rèn)識(shí)、增進(jìn)共情、加深理解、轉(zhuǎn)化偏好。

（三）利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的特有屬性

基于上文的分析，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的基本思路、操作流程與協(xié)商民主的理念契合，可以被視為一種協(xié)商工具。按照德雷澤克的觀點(diǎn)，協(xié)商民主可能發(fā)生在國(guó)家制度、特設(shè)論壇、公共領(lǐng)域等三個(gè)層面的不同領(lǐng)域。[38]利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法依托于政策實(shí)驗(yàn)室，實(shí)際上與共識(shí)會(huì)議、公民陪審團(tuán)和協(xié)商式民意調(diào)查一樣，是一種特設(shè)論壇的協(xié)商形式。其中，協(xié)商式民意測(cè)驗(yàn)、公民陪審團(tuán)均已在中國(guó)應(yīng)用，[39]而共識(shí)會(huì)議則是全球應(yīng)用較廣的一種協(xié)商工具。表2試圖通過上述協(xié)商工具的比較分析，探討利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的特有屬性。

協(xié)商民主包括外行公民協(xié)商（典型的如協(xié)商式民意測(cè)驗(yàn)、公民陪審團(tuán)）和派性協(xié)商（如協(xié)商式規(guī)章制定）兩大類型，[40]外行公民協(xié)商的參與者主要是在相關(guān)議題上“既沒有專門知識(shí)又沒有派別偏見的”普通公眾，派性協(xié)商的參與者是“政策爭(zhēng)論中不同立場(chǎng)支持者”。⑤[41]不同于公民陪審團(tuán)、協(xié)商式民意調(diào)查和共識(shí)會(huì)議等普通公眾為主的協(xié)商，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法是一種利益相關(guān)方參與的派性協(xié)商方式，⑥致力于使政策爭(zhēng)論中不同立場(chǎng)的支持者能夠相互協(xié)商，達(dá)成影響各方利益的一致政策建議。這種派性協(xié)商在服務(wù)于政策制定方面明顯具有優(yōu)勢(shì)。[42]

與其他協(xié)商工具相比，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的獨(dú)特知識(shí)價(jià)值體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，它是利益相關(guān)方協(xié)商而不是普通公眾協(xié)商，適用于利益沖突明顯、社會(huì)各方面的訴求能凝聚為對(duì)立的幾方觀點(diǎn)（形成派性協(xié)商的基礎(chǔ)）、但現(xiàn)實(shí)世界卻缺乏利益表達(dá)與博弈平臺(tái)的情境。例如京津冀農(nóng)村地區(qū)禁用散煤這一政策，政策制定的核心是尋求環(huán)保訴求和民生訴求之間的平衡；再比如行業(yè)規(guī)制政策，管制方和被管制方之間形成明顯的張力。此時(shí)由主要利益相關(guān)方來參與和協(xié)商比泛泛地抽取普通公眾來協(xié)商更有針對(duì)性、也更為有效。其次，該方法集成了討論式博弈和沖突解決等技術(shù)，試圖先博弈后共識(shí)，發(fā)展了一種較為獨(dú)特的協(xié)商民主思路，并進(jìn)行了更為精細(xì)的設(shè)計(jì)和銜接，這迥異于國(guó)內(nèi)外大多數(shù)協(xié)商工具。其中，該方法的利益博弈并非指建立在力量對(duì)比基礎(chǔ)上的零和博弈或彼此間的討價(jià)還價(jià)，而是旨在通過討論式博弈發(fā)現(xiàn)沖突焦點(diǎn)、認(rèn)清彼此利益、梳理沖突的證據(jù)———這正是目前我國(guó)的政策制定系統(tǒng)有所欠缺的，從而為利益協(xié)調(diào)和共贏做好準(zhǔn)備。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用基于利益的談判等技術(shù)縮小相關(guān)方間的分歧，進(jìn)而尋求共識(shí)達(dá)成共贏方案。這種在協(xié)商過程中引進(jìn)沖突解決等技術(shù)以尋求共識(shí)的流程安排和精細(xì)設(shè)計(jì)，是其他協(xié)商工具所欠缺的。

此外，該方法的綜合集成的技術(shù)支持設(shè)計(jì)更具針對(duì)性，突出了利益分析師、領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)支持人員等不同層面的支持。這種角色劃分雖說是邏輯上的，但將協(xié)商過程中參與者所需的具體支持細(xì)分為利益識(shí)別、專業(yè)知識(shí)、數(shù)據(jù)分析等三個(gè)方面，相較于單純嵌入領(lǐng)域?qū)＜一蜃C人的多數(shù)協(xié)商工具，在爭(zhēng)議澄清和問題解決上更具針對(duì)性且富有效率。

表2 四種協(xié)商工具的比較分析

四、協(xié)商民主實(shí)踐的本土挑戰(zhàn)及利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的回應(yīng)

我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐中面臨一些挑戰(zhàn)。本文先討論這些挑戰(zhàn)，然后再分析利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法如何做出了針對(duì)性的設(shè)計(jì)。

（一）我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐面臨的挑戰(zhàn)

在我國(guó)，協(xié)商民主從一個(gè)學(xué)術(shù)概念到開始制度化僅用了十余年的時(shí)間，產(chǎn)生了多樣化的協(xié)商民主形式和渠道。但從整體看來，我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐仍處于初步探索之中，面臨著諸多挑戰(zhàn)。需要提及的是，某些挑戰(zhàn)在其他國(guó)家也不同程度地存在，但在我國(guó)顯得尤為明顯。

1.開展協(xié)商民主與最大限度控制參與風(fēng)險(xiǎn)的矛盾

隨著改革的深入，我國(guó)社會(huì)利益分化與利益沖突不斷加劇，開始進(jìn)入利益博弈時(shí)代。[43]與此同時(shí)，公眾的權(quán)利認(rèn)知和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與治理的訴求愈發(fā)高漲。參與式治理的需求與回應(yīng)壓力的日益增長(zhǎng)賦予了協(xié)商民主發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，即以治理驅(qū)動(dòng)的協(xié)商過程，[44]但也給協(xié)商民主的潛在行動(dòng)者帶來了很多顧慮。一些公共管理者或決策者對(duì)相關(guān)群體在參與過程中的情緒、主張、行為心中無底，擔(dān)心充分的協(xié)商會(huì)導(dǎo)致局面失控，擔(dān)憂協(xié)商結(jié)果與政府既定想法沖突、難以收?qǐng)觥？傊瑩?dān)心各種各樣的參與風(fēng)險(xiǎn)，因此想最大限度地對(duì)協(xié)商施加某種控制，甚至回避協(xié)商。如果管理者或決策者不能發(fā)自內(nèi)心地緩解這一憂慮，協(xié)商民主難以推進(jìn)。

2.參與的要求和社會(huì)組織化不足之間的張力

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公共參與的重要性，但大規(guī)模的直接參與在實(shí)踐上存在困難。因此，大多數(shù)協(xié)商民主理論家鐘情于公民代表協(xié)商。[45]但是，現(xiàn)階段我國(guó)公共領(lǐng)域發(fā)展不充分，社會(huì)的組織化程度較低。盡管近年來社會(huì)組織在數(shù)量和組織規(guī)模上迅速增長(zhǎng)，但新增組織以支持型和公益服務(wù)型居多，能有效為群體代言、表達(dá)利益訴求的團(tuán)體發(fā)展仍未有大的突破。由于缺乏組織化的公共參與，社會(huì)成員彼此相近的利益、立場(chǎng)、類似的觀點(diǎn)和方案很少被系統(tǒng)地匯集、分析和細(xì)化，從而導(dǎo)致很難形成代表利益群體的整體觀點(diǎn)和集體表達(dá)，無法保證協(xié)商中觀點(diǎn)的多樣性和參與的代表性。同時(shí)，社會(huì)組織協(xié)商意愿不足、協(xié)商能力有待提高。[46]大規(guī)模隨機(jī)抽樣能夠滿足統(tǒng)計(jì)意義上的代表性，但由于時(shí)間、成本以及前述風(fēng)險(xiǎn)考量等因素大都難以付諸實(shí)踐。

3.平等參與的需求與參與能力不對(duì)等的反差

協(xié)商民主要求參與的平等性，當(dāng)然這種平等性的要求是相對(duì)的而非絕對(duì)的。協(xié)商過程中，受到良好教育、社會(huì)地位較高、有更多資源的社會(huì)階層處于優(yōu)勢(shì)地位，也常常會(huì)支配討論，從而使討論進(jìn)程更向有利于自己的方向發(fā)展，由此造成了強(qiáng)勢(shì)和弱勢(shì)群體之間的不平等。[47]這種情況在任何社會(huì)都無法避免，但在我國(guó)經(jīng)常表現(xiàn)得更加明顯。因?yàn)槿踅M織化的社會(huì)環(huán)境加劇了不同利益群體間的參與失衡——強(qiáng)勢(shì)利益群體組織化程度較高、有其影響政策制定的渠道且參與能力較強(qiáng)，而弱勢(shì)群體盡管常常人數(shù)眾多，但由于資源和能力的不對(duì)等，在公共參與和協(xié)商實(shí)踐中很難實(shí)質(zhì)性地發(fā)聲。譬如溫嶺扁嶼村懇談會(huì)中，部分代表囿于社會(huì)階層或行動(dòng)能力的差異，表現(xiàn)出面對(duì)權(quán)威的無助和謙卑，或怯于發(fā)表看法，或沒有任何想法，更多地表現(xiàn)為隨眾；[48]深圳的勞資對(duì)話會(huì)也證實(shí)了能力不平等問題的存在，雖然雙方對(duì)話的人數(shù)一樣，但資方代表明顯在說理、表達(dá)、論辯能力上強(qiáng)于勞方代表。[49]這樣弱勢(shì)群體在協(xié)商過程中的利益表達(dá)受到制約，進(jìn)而削弱了他們?cè)趨f(xié)商民主決策中的影響力。

4.理性協(xié)商需要專業(yè)技術(shù)支持，但社會(huì)對(duì)專家不信任日益加深

協(xié)商議題和各方提供的證據(jù)常常涉及專業(yè)性或技術(shù)性，因此理性協(xié)商離不開專家的支持。知識(shí)性分工取決于公共信任，也就是說，專家的主張和證詞只有讓受眾信服的時(shí)候，專家才能發(fā)揮有效作用。然而，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)中專家的權(quán)威性和可信性正在受到挑戰(zhàn)，一定程度上存在著專家信任危機(jī)。[50]近年來，食品安全監(jiān)管、鄰避設(shè)施選址、城市規(guī)劃、環(huán)境治理等政策領(lǐng)域?qū)＜沂ъ`頻頻發(fā)生，引發(fā)公眾和社會(huì)輿論的普遍質(zhì)疑。理想狀態(tài)下，作為知識(shí)權(quán)威的專家的行事方式應(yīng)為真理而科學(xué)或?yàn)楣姸茖W(xué)，但在現(xiàn)實(shí)世界中卻被指責(zé)為“為政治利益背書、為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)代言”，[51]專家俘獲和專家越位使得“專家塔西佗陷阱”日益加深。在這樣的背景下，如何將專家整合進(jìn)協(xié)商過程，成為當(dāng)前推動(dòng)協(xié)商民主亟待解決的問題。

5.如何將協(xié)商和行動(dòng)統(tǒng)一起來，避免議而不決

協(xié)商過程應(yīng)盡可能地產(chǎn)生足以指導(dǎo)行動(dòng)的輸出。然而現(xiàn)實(shí)情況卻并不如意。比如，本文第一作者曾參與北京市“社區(qū)議事廳”的相關(guān)培訓(xùn)工作，與社區(qū)主任、書記的互動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，“議而不決”是當(dāng)前社區(qū)協(xié)商議事中的普遍困擾。所謂的“議而不決”，是指協(xié)商中收集到很多意見，而且是較為理性的意見，但會(huì)上并無關(guān)于下一步行動(dòng)的決議或共識(shí)，事后決策者往往感覺收集的意見都有道理，最終決策仍是左右為難，參與者也并不買賬。出現(xiàn)這一現(xiàn)象并不令人意外，協(xié)商過程中常常呈現(xiàn)意見難統(tǒng)一、利益難協(xié)調(diào)的格局，而行動(dòng)則需要基于某種程度的共識(shí)。議而不決阻礙了公共協(xié)商驅(qū)動(dòng)的行動(dòng)，使協(xié)商面臨“清談化”的風(fēng)險(xiǎn)，這限制了協(xié)商民主的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的應(yīng)對(duì)

我國(guó)當(dāng)前協(xié)商民主實(shí)踐的種種挑戰(zhàn)，其原因可歸結(jié)為兩方面：一是體制和社會(huì)文化等國(guó)情要素，二是源于協(xié)商民主自身的方法或程序性不足。即便是國(guó)情特質(zhì)帶來的挑戰(zhàn)，也在相當(dāng)程度上可以通過協(xié)商民主的精心設(shè)計(jì)來彌補(bǔ)，從而在制度供給不足情況下緩解治理壓力。利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法就秉承這一思路作出了針對(duì)性的考慮，對(duì)上述挑戰(zhàn)予以回應(yīng)，由此彰顯了其本土化特點(diǎn)。

1.以政策實(shí)驗(yàn)室中的協(xié)商為決策者提供啟迪，控制廣泛參與的風(fēng)險(xiǎn)

利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法試圖適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的治理需求，通過三方面的設(shè)計(jì)來緩解官員們對(duì)社會(huì)參與風(fēng)險(xiǎn)的顧慮。首先，在參與規(guī)模上和公民評(píng)審團(tuán)類似，政策實(shí)驗(yàn)室作為一個(gè)特設(shè)論壇，邀請(qǐng)覆蓋主要利益相關(guān)者十余人、最多二十多人的局中人參與協(xié)商，這不同于21世紀(jì)市鎮(zhèn)會(huì)議那樣的大規(guī)模開放式參與，也不同于協(xié)商式民意測(cè)驗(yàn)?zāi)菢虞^大規(guī)模的統(tǒng)計(jì)抽樣式參與，減少了社會(huì)動(dòng)員，使得參與規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)可控。其次，少量局中人“代表”主要的利益相關(guān)方參與政策實(shí)驗(yàn)，能夠大體反映現(xiàn)實(shí)世界利益關(guān)系，避免了普通公眾參與的原子化和凌亂化。最后，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法是建立在尊重當(dāng)前中國(guó)的政策制定體制——政府部門具有決定性的權(quán)威——之上的。以政策實(shí)驗(yàn)的形式開展公共協(xié)商，但協(xié)商結(jié)果并不直接作用于現(xiàn)實(shí)世界，而是由政策研究者通過觀察和研究局中人的行為撰寫分析報(bào)告，供政策制定者參考。這種咨詢性協(xié)商的設(shè)計(jì)既實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主與決策之間的聯(lián)結(jié)，也在協(xié)商和決策之間保留了緩沖，決策者既能從政策實(shí)驗(yàn)過程中得到應(yīng)對(duì)政策沖突的啟迪，又保留最終的決策權(quán)，與集中統(tǒng)一的決策體制并行不悖。

2.以典型局中人實(shí)現(xiàn)公共參與，回避社會(huì)組織化不足的難題

面對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)組織性不足帶來的代表性難題，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法基于利益相關(guān)者分析產(chǎn)生具有“典型性”的局中人。所謂典型性，就是指所選人員的觀點(diǎn)、訴求和思維方式在相應(yīng)群體中要具備一定的典型性，具備一定的參與能力，能夠在協(xié)商中比較充分地反映該群體的立場(chǎng)和利益。[52]利益分析師對(duì)外部利益群體的觀點(diǎn)、建議和論據(jù)加以歸納分析，反饋給局中人，供其在協(xié)商中采納，從而一定程度上實(shí)現(xiàn)了圍繞政策實(shí)驗(yàn)的參與組織化。盡管典型的局中人并非授權(quán)意義上的“代表”，但是在政策實(shí)驗(yàn)中這種“典型性”已經(jīng)足夠，可以將政策場(chǎng)景中的主要利益及觀點(diǎn)帶到政策實(shí)驗(yàn)的舞臺(tái)上。因?yàn)檎邔?shí)驗(yàn)過程及其結(jié)果僅供政策制定者參考，最終決策仍主要由政策制定者作出，現(xiàn)實(shí)世界中的利益群體無需認(rèn)可局中人的“代表”地位。[53]以局中人利益訴求和觀點(diǎn)的“典型性”替代對(duì)參與者“代表性”的要求，既能夠保證政策實(shí)驗(yàn)方法在政策研究和咨詢過程中具備基本的有效性，也弱化了參與條件，降低了協(xié)商工具的應(yīng)用門檻。

3.以綜合集成的技術(shù)支持推進(jìn)平等參與，保障弱勢(shì)群體利益

除了促進(jìn)理性協(xié)商之外，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法引入的綜合集成技術(shù)支持還有利于推動(dòng)平等參與，有助于克服協(xié)商實(shí)踐中普遍存在的能力不平等問題?？紤]到該方法的主要應(yīng)用場(chǎng)域是沖突的政策場(chǎng)景，涉及復(fù)雜問題解決，有著利益分析、知識(shí)運(yùn)用和數(shù)據(jù)支持等多層面的需要，將協(xié)商中的專家團(tuán)體進(jìn)一步細(xì)分為利益分析師、領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)支持人員。其中，利益分析師運(yùn)用其利益分析能力提供沖突解決和共識(shí)構(gòu)建方面的“智慧”支持，領(lǐng)域?qū)＜疫\(yùn)用其相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)提供“知識(shí)”支持，技術(shù)支持人員運(yùn)用定量分析技術(shù)提供“數(shù)據(jù)”支持，上述三者組成專業(yè)團(tuán)隊(duì)，共同為局中人服務(wù)，這種支持體現(xiàn)了定性、定量的集成，智慧、知識(shí)和數(shù)據(jù)的集成，更適應(yīng)復(fù)雜問題解決。綜合集成技術(shù)支持在形式上對(duì)各方局中人是對(duì)等的，但彌補(bǔ)了弱勢(shì)群體在利益表達(dá)和論證方面的不足，因?yàn)樗麄冊(cè)诂F(xiàn)實(shí)世界中難以獲得此類“智慧”“知識(shí)”和“數(shù)據(jù)”資源，弱勢(shì)一方的局中人實(shí)際上受益更大，有助于走出協(xié)商的能力困境。

4.以討論式博弈促進(jìn)理性論證，避免專家越位

相比于公眾來說，在價(jià)值知識(shí)方面，專家并沒有任何優(yōu)勢(shì)，[54]如果專家代替公眾作出價(jià)值判斷，就是專家越位。針對(duì)專家的社會(huì)信任危機(jī)，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法通過綜合集成技術(shù)支持將專業(yè)團(tuán)隊(duì)嵌入討論式博弈過程中予以回應(yīng)，這也是該方法的一個(gè)基本特色。討論式博弈的主要思路就是由局中人主導(dǎo)對(duì)話、博弈和協(xié)商，而專業(yè)團(tuán)隊(duì)只是響應(yīng)式地或者在涉及其專業(yè)領(lǐng)域時(shí)才介入，且僅限于表達(dá)專業(yè)看法，得到此專業(yè)“輸入”后，局中人繼續(xù)研討。即使是利益分析師涉及價(jià)值的分析，也只能提供給局中人作參考，由局中人決定是否采納。由此，在協(xié)商過程中剝離了專家的價(jià)值判斷功能，從而避免了專家越位。

5.協(xié)商之后尋求共識(shí)達(dá)成，推進(jìn)問題解決和行動(dòng)

針對(duì)實(shí)踐中廣泛存在的議而不決等問題，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法將沖突解決與共識(shí)構(gòu)建作為最后階段。在利益表達(dá)和博弈、局中人具備了充分信息、深入了解了彼此訴求的基礎(chǔ)上，由政策研究者引導(dǎo)各方進(jìn)行合作式的利益協(xié)調(diào)，通過基于利益的談判、發(fā)散式討論與創(chuàng)造性思考等方法或技術(shù)促進(jìn)偏好轉(zhuǎn)化與共識(shí)達(dá)成。所謂基于利益的談判，就是在努力去揭示和發(fā)現(xiàn)當(dāng)事方真正想要的、立場(chǎng)背后的利益訴求到底是什么，然后各方共同探索能夠滿足各方利益需求的創(chuàng)造性方案。[55]尋求共識(shí)并不是把達(dá)成共識(shí)作為結(jié)束政策實(shí)驗(yàn)的前提，也不意味著一定可以產(chǎn)生較理想的共識(shí)。但這一努力至關(guān)重要，如果有較好的共識(shí)或部分共識(shí)，那當(dāng)然能為政策制定者提出更為各方所接受、更具可持續(xù)性和可執(zhí)行性的政策方案提供指引，可以有效推進(jìn)問題解決和行動(dòng)；即使共識(shí)結(jié)果不理想、分歧依舊，這一環(huán)節(jié)也能讓政策制定者和相關(guān)各方更清晰、深刻地意識(shí)到問題解決的難點(diǎn)和棘手之處，使他們對(duì)現(xiàn)實(shí)中的政策困境有更為切實(shí)的認(rèn)識(shí)和期盼，這無疑是非常有價(jià)值的。

五、余論

推進(jìn)協(xié)商民主，關(guān)鍵是要把科學(xué)的程序設(shè)計(jì)與本土需求相結(jié)合，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法正是沿著這一思路發(fā)展而成。利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法將“博弈”“協(xié)商”和“共識(shí)”整合起來，試圖為沖突情景下的政策制定提供更為理性、審慎、公平、合意的政策建議，有潛力成為一種針對(duì)中國(guó)實(shí)踐需求的本土化協(xié)商工具。

坦率地說，從2004年初步形成框架到七年后著作的出版，[56]利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的發(fā)展可謂喜憂參半。一方面，脫胎于早期的框架性思路，已建立了嚴(yán)密的理論基礎(chǔ)，形成了精細(xì)的流程設(shè)計(jì)，開發(fā)了各個(gè)環(huán)節(jié)的操作技術(shù)，成為一套完整的方法。另一方面，早期更多地以系統(tǒng)思想（systems thinking）和系統(tǒng)方法（systems methodology）為理論源泉，以關(guān)注問題解決的系統(tǒng)學(xué)或政策研究者為主要交流受眾，這明顯妨礙了與協(xié)商民主領(lǐng)域?qū)W者與實(shí)踐者的對(duì)話。

與其他品牌化的協(xié)商民主工具相比，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的應(yīng)用，特別是標(biāo)志性實(shí)踐還是短板。首先，這和它針對(duì)的問題領(lǐng)域相關(guān)。前些年的實(shí)踐努力主要聚焦政策領(lǐng)域——這是該方法針對(duì)的原初場(chǎng)景，與基層治理相比，政策領(lǐng)域的應(yīng)用或?qū)嵺`顯然敏感度更高，需要更強(qiáng)的政府方支持和更多的前提條件。因此，除了在模擬價(jià)格聽證領(lǐng)域的探索和模擬培訓(xùn)中的成功應(yīng)用外，[57]只能在解決社區(qū)沖突領(lǐng)域進(jìn)行嘗試。其次，在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的精細(xì)設(shè)計(jì)及較為復(fù)雜的流程與在我國(guó)開展協(xié)商所面臨的現(xiàn)實(shí)約束之間存在一定的矛盾，如包括政府部門在內(nèi)的各類主體都不習(xí)慣多次、系列的協(xié)商會(huì)議——而這是利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的內(nèi)在要求，他們更希望協(xié)商“短平快”。

此外，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的一些特色也可能在現(xiàn)實(shí)操作中面臨新的挑戰(zhàn)。例如，典型參加人并非隨機(jī)產(chǎn)生，“典型”的標(biāo)準(zhǔn)把握也有較大彈性，不可避免地具有一定主觀性，容易受到政策實(shí)驗(yàn)主辦方甚至政府委托方的影響，從而某種程度上可能招致對(duì)協(xié)商公正性的質(zhì)疑。

面對(duì)上述現(xiàn)實(shí)制約與挑戰(zhàn)，利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法需要區(qū)分其理想型和變通型。前者是程序步驟等更為規(guī)范的理想設(shè)計(jì)，后者則是在具體實(shí)踐中適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化和變通，以降低其應(yīng)用門檻和操作難度。其中，在角色分工、操作環(huán)節(jié)、協(xié)商時(shí)間和會(huì)議頻率等方面可進(jìn)行更為靈活或簡(jiǎn)化的設(shè)計(jì)。例如，綜合集成技術(shù)支持中的領(lǐng)域?qū)＜液图夹g(shù)支持人員兩種邏輯上的角色劃分，在現(xiàn)實(shí)操作中可由同一人或同一團(tuán)隊(duì)承擔(dān)。需要注意的是，這種“變通”并不是隨意的，需要堅(jiān)守三個(gè)底線，即主要利益相關(guān)方參與、“表達(dá)—博弈—共識(shí)”這三個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可、專業(yè)支持不能缺位。只有這樣，才能不偏離本方法的主旨并保障其基本效力。

利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法也在發(fā)展中，當(dāng)前我們正試圖將它和沖突解決以及協(xié)商式政策分析更好地整合起來，試圖提供簡(jiǎn)明的運(yùn)作流程和組織模式，不斷豐富操作技術(shù)的“工具箱”，使其在協(xié)商民主實(shí)踐中更好地發(fā)揮作用，從而拓展更多的應(yīng)用場(chǎng)景。[58][59][60]

注釋：

①本文提出的這一本土化協(xié)商工具的發(fā)展路徑并非個(gè)案，在國(guó)外協(xié)商工具的發(fā)展中早有體現(xiàn)。如共識(shí)會(huì)議，產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代中期丹麥公民參與科技決策的實(shí)踐。隨著協(xié)商民主理論的興起，公民會(huì)議被認(rèn)為與協(xié)商民主的理念相契合，逐漸被引入?yún)f(xié)商民主的實(shí)踐中來，遂成為重要的協(xié)商工具之一（參見馬奔.公民會(huì)議：協(xié)商民主的一種制度設(shè)計(jì)［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2009（10）：128-130.）。

②先前稱為政策分析師（李亞，2011），此處改為利益分析師。

③此處的“政策實(shí)驗(yàn)”既不同于我們理解的“實(shí)地政策試點(diǎn)”也不同于“社會(huì)政策實(shí)驗(yàn)”（social experimentation），后者指以隨機(jī)分配的方法將實(shí)驗(yàn)參與者分成實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組，分別施加不同的政策干預(yù)，通過在現(xiàn)實(shí)世界中跟蹤觀測(cè)和比較來評(píng)估政策效果。實(shí)驗(yàn)方法的實(shí)質(zhì)是通過施加某種控制，營(yíng)造出現(xiàn)實(shí)世界中無法或難以具備的條件用于政策研究（李亞，2011）。利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法的主旨是，使相關(guān)利益群體的參與者（局中人）在專業(yè)團(tuán)隊(duì)的技術(shù)支持下有組織、較為均衡、較為深入地開展利益表達(dá)、博弈與協(xié)調(diào)，政策研究者通過對(duì)局中人的行為進(jìn)行觀察、分析，為政策制定提供依據(jù)。也就是說，在現(xiàn)實(shí)世界缺乏制度保障的情況下，這個(gè)平臺(tái)成為政策研究者、進(jìn)而政策制定者觀察和研究利益問題的實(shí)驗(yàn)室。

④綜合集成方法，即錢學(xué)森等提出的復(fù)雜系統(tǒng)問題解決方法，是對(duì)20世紀(jì)90年代以前盛行的“硬”問題解決模式的一種修正，強(qiáng)調(diào)專家知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的不可替代性，強(qiáng)調(diào)問題解決中的人、機(jī)合理分工，以綜合的問題解決能力來應(yīng)對(duì)開放復(fù)雜系統(tǒng)問題。利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法將綜合集成思想引入政策分析中，發(fā)展形成“綜合集成的技術(shù)支持”。

⑤此處涉及如何看待公共理性和協(xié)商民主的界定問題。從理論上看，協(xié)商民主有兩種傳統(tǒng)（參見譚安奎.公共理性與民主思想［M］.北京：三聯(lián)書店，2016：80-86.），一種采用狹義的公共理性和協(xié)商民主界定，即討論的參與者需要基于“公共的善”進(jìn)行交流和論證，而不僅是表達(dá)自己的私利和彼此討價(jià)還價(jià)，另一種則認(rèn)為沖突的利益和博弈可以納入廣義的協(xié)商過程中（Johnson J.Arguing for Deliberation：Some Skeptical Considerations［M］.In：Elster J（Ed.），Deliberative Democracy.Cambridge：Cambridge University Press，1998：161-184.），只要沒有脅迫以及能夠說明彼此訴求的正當(dāng)性，那么基于私利（self-interest）的協(xié)商式談判（deliberative negotiation）也完全可以視為公共協(xié)商（Mansbridge J，Bohman J，Chambers S，et al.The Place of Self-Interest and the Role of Power in Deliberative Democracy［J］.Journal of Political Philosophy，2010，18（1）：64-100.）。從實(shí)踐上看，即使是外行公民協(xié)商，即隨機(jī)抽取的公民進(jìn)行協(xié)商，多數(shù)參與者個(gè)體也是立足于個(gè)人利益或個(gè)人對(duì)公共利益的理解來表達(dá)觀點(diǎn)的，然后通過公共協(xié)商機(jī)制凝聚為更有包容性的整體利益。從這種意義上說，純粹的公共理性只是一種政治理想。

⑥這是基于更廣義的協(xié)商民主理解。一個(gè)關(guān)鍵問題是如何使局部利益和整體利益之間取得一個(gè)合適而且可以接受的平衡，為此利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法通過針對(duì)性的程序設(shè)計(jì)予以回應(yīng)——一是以討論式博弈試圖澄清部分爭(zhēng)議，二是通過基于利益的談判促進(jìn)共識(shí)。這樣局中人不斷反思自己起初的認(rèn)識(shí)，增進(jìn)理解，這就意味著此類協(xié)商本身具有可以增進(jìn)公共意識(shí)的內(nèi)在機(jī)制（Dryzek，2000）。因此，如果利益博弈政策實(shí)驗(yàn)方法能將政策沖突中的主要相關(guān)方納入的話，這一派性協(xié)商工具可以實(shí)現(xiàn)群體利益和偏好的公共轉(zhuǎn)換。