尚虎平 劉紅梅
(1.南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院,天津 300110;2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣州 510642)
黨的十九大報(bào)告指出,“把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”,同時(shí)提出要加快生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國(guó),倡導(dǎo)綠色發(fā)展,以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和對(duì)美好生活的向往?!袄鴩恰笔菗p害最大,影響身心健康與環(huán)境美好的最直接因素。[1]城市中,如何處理生活垃圾是事關(guān)城市環(huán)境優(yōu)美、人民生活舒適的一件看似簡(jiǎn)單卻極其不易處理好的事項(xiàng),可謂是古老而常新的棘手問(wèn)題。自2011年起,北京、上海等城市就開(kāi)始嘗試發(fā)起生活垃圾分類工作,但目前尚無(wú)任何城市能夠?qū)崿F(xiàn)垃圾分類的預(yù)期目標(biāo)。前端居民混投、中端混裝混運(yùn)以及后端的低效處置讓垃圾分類成效不盡人意。[2]從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看,垃圾分類工作尚未形成長(zhǎng)效的管理機(jī)制,垃圾分類的意識(shí)未深入居民心中,分類投放的習(xí)慣尚未養(yǎng)成。
面對(duì)這種窘境,中央多次強(qiáng)調(diào)垃圾分類制度的重要性。2017年《政府工作報(bào)告》中提出,要“廣泛推行垃圾分類制度”。2019年習(xí)近平總書(shū)記在世界環(huán)境日來(lái)臨之際再次對(duì)垃圾分類工作的開(kāi)展作出明確指示:“推行垃圾分類,關(guān)鍵是要加強(qiáng)科學(xué)管理、形成長(zhǎng)效機(jī)制、推動(dòng)習(xí)慣養(yǎng)成?!睘樯钊胴瀼刂醒腙P(guān)于生活垃圾分類工作的系列重要指示精神,落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》等政策規(guī)定,我國(guó)在46個(gè)重點(diǎn)城市先行先試的基礎(chǔ)上,決定自2019年起在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面啟動(dòng)生活垃圾分類工作,從源頭上重點(diǎn)治理垃圾處理問(wèn)題,為人民創(chuàng)造美好生活環(huán)境。
這場(chǎng)在全國(guó)迅速推開(kāi)的“垃圾分類運(yùn)動(dòng)”是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期績(jī)效目標(biāo),需要以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來(lái)判斷。本文擬通過(guò)對(duì)國(guó)家試點(diǎn)的重點(diǎn)改革區(qū)廣州市的垃圾分類狀況進(jìn)行跟蹤非干涉研究,并對(duì)觀察點(diǎn)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,以全面績(jī)效管理思路來(lái)管窺當(dāng)前垃圾分類的績(jī)效現(xiàn)狀,同時(shí)探究垃圾分類績(jī)效的影響因素,以探尋我國(guó)垃圾分類政策優(yōu)化的可能性。
國(guó)外對(duì)垃圾分類的研究始于20世紀(jì)50年代,經(jīng)歷了由重視垃圾污染治理技術(shù)應(yīng)用到側(cè)重于源頭治理再到綜合治理的研究過(guò)程。相較于國(guó)外,我國(guó)垃圾治理研究相對(duì)滯后,但也大致經(jīng)歷了由側(cè)重于末端處理到中端分運(yùn)再到前端減量的治理過(guò)程。
20世紀(jì)80年代,我國(guó)對(duì)城市垃圾的治理主要集中在末端處理環(huán)節(jié),側(cè)重于技術(shù)應(yīng)用與處置能力的提升。雖然垃圾處理技術(shù)水平的提高、處理設(shè)施的完善在一定程度上緩解了垃圾處理的壓力,但隨著人口增長(zhǎng)、人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平的提升與生活方式轉(zhuǎn)變等多因素的影響,[3][4]城市生活垃圾總量仍呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。同時(shí),由于末端垃圾場(chǎng)管理不到位而引發(fā)的污染、爆炸等事件頻繁發(fā)生,政府逐漸意識(shí)到僅僅靠末端這一單獨(dú)環(huán)節(jié),無(wú)法實(shí)現(xiàn)城市垃圾管理目標(biāo),[5]源頭減量勢(shì)在必行。此后,大量學(xué)者開(kāi)始進(jìn)行源頭減量化的研究,[6][7]垃圾管理的戰(zhàn)略陣地也逐漸從后端轉(zhuǎn)移到前端和中端。隨著國(guó)外對(duì)收運(yùn)系統(tǒng)研究的興起,[8]國(guó)內(nèi)學(xué)者們也對(duì)收運(yùn)模式與收運(yùn)路線進(jìn)行了探索,[9][10]但對(duì)分類收運(yùn)的系統(tǒng)性未給予足夠重視。目前,垃圾管理未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),多數(shù)城市垃圾分類工作基本陷于停頓狀態(tài)。[11]一方面,政府重視了源頭投放,卻忽視了垃圾運(yùn)輸車輛不足、運(yùn)輸路線不科學(xué)的問(wèn)題,先分后混的做法嚴(yán)重打擊了公眾的參與積極性。[12]另一方面,居民正確分類的實(shí)現(xiàn)率低,研究顯示僅為13%,這使得專門(mén)配備的分類收集車仍然收集著“混合垃圾”。[13]垃圾資源化利用企業(yè)得不到合格的垃圾資源,導(dǎo)致其處于“無(wú)米下鍋”、運(yùn)行難以為繼的窘境,阻礙了垃圾資源化利用。在缺乏全面績(jī)效思維的前提下,僅僅單項(xiàng)推動(dòng)分類投放,或者分類收集、分類運(yùn)輸,甚至分類處理垃圾,都無(wú)法真正從根本上解決問(wèn)題。一些地方簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)分類收集,另一些地方又簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)分類運(yùn)輸,卻很少能夠從垃圾的投放—收集—運(yùn)輸—處理整個(gè)過(guò)程的所有環(huán)節(jié)來(lái)體現(xiàn)“分類思維”,以至于最終的分類工作流于形式,轟轟烈烈開(kāi)始卻悄無(wú)聲息恢復(fù)原狀。
近幾年我國(guó)垃圾分類工作在宣傳、法制建設(shè)、垃圾分類綜合治理上有所突破,但迄今為止,垃圾分類的效果仍然不夠理想,垃圾減量化尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。由于缺少對(duì)垃圾分類的績(jī)效管理,垃圾分類的宣傳和推廣要么漂浮于表面,要么持續(xù)性不佳,這種做法頗具“形象工程”特色,難以產(chǎn)生實(shí)際效果。垃圾分類治理的績(jī)效考核不規(guī)范、不嚴(yán)格,大多通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)檢查等方式進(jìn)行臨時(shí)性考核,這種考核的非常態(tài)化是垃圾分類治理措施不到位的主要原因之一。[14]雖然上述研究開(kāi)始觸及垃圾分類的績(jī)效問(wèn)題,但這些研究尚不夠深入,僅簡(jiǎn)單探索了末端處理的績(jī)效問(wèn)題。[15][16][17]總體來(lái)看,將全面績(jī)效思維應(yīng)用于垃圾分類的探索還非常少,鑒于此,本文擬從全面績(jī)效管理視角出發(fā),了解垃圾分類各環(huán)節(jié)績(jī)效實(shí)現(xiàn)狀況,并找到影響垃圾分類全面績(jī)效的影響因素。
2017年10月,黨的十九大報(bào)告中提出,要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018年9月,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))正式籌劃了全面績(jī)效管理問(wèn)題,提出“力爭(zhēng)用3~5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系,實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”。同年11月,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào))提出,“到2020年底中央部門(mén)和省級(jí)層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”“到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。這為未來(lái)在全國(guó)各級(jí)政府落實(shí)全面績(jī)效管理設(shè)置了時(shí)間表,也標(biāo)志著從此之后我國(guó)要開(kāi)始切實(shí)落實(shí)以預(yù)算為橋梁的政府全面績(jī)效管理了。這項(xiàng)落實(shí)全面績(jī)效管理的改革初衷在于帶動(dòng)全社會(huì)提升績(jī)效意識(shí),對(duì)公共資金的使用展開(kāi)追責(zé)問(wèn)效。在這種情況下,垃圾分類工作也應(yīng)該貫徹全面績(jī)效思路,在每個(gè)環(huán)節(jié)上都實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo),以最終實(shí)現(xiàn)垃圾分類工作的完整績(jī)效目標(biāo)。
就管理規(guī)律而言,任何一項(xiàng)工作都是一個(gè)全面績(jī)效管理問(wèn)題,只有在整個(gè)管理流程上均實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo),才能夠真正實(shí)現(xiàn)整個(gè)管理活動(dòng)的總體績(jī)效目標(biāo),只在某個(gè)環(huán)節(jié)努力,難以產(chǎn)生預(yù)期效果。要使得垃圾分類工作實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo),也必須遵循全面績(jī)效的生產(chǎn)規(guī)律。這就需要在每一個(gè)階段、每一個(gè)環(huán)節(jié)都要圍繞目標(biāo),整合績(jī)效、創(chuàng)造績(jī)效,否則就會(huì)因?yàn)槟硞€(gè)環(huán)節(jié)的缺陷而影響到全部工作的成效。全面垃圾分類績(jī)效生成模式應(yīng)著重形成“決策—分類目標(biāo)—家庭分類—分類投放—分類收集—分類運(yùn)輸—分類處理—實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”這樣一個(gè)生產(chǎn)鏈(如圖1)。缺少了任何一個(gè)環(huán)節(jié),垃圾分類的實(shí)際效果都要大打折扣,甚至造成惡性循環(huán)的局面。垃圾分類工作的整個(gè)過(guò)程,實(shí)際上是居民、政府與企業(yè)等多元主體協(xié)同完成基本公共服務(wù)的過(guò)程。
圖1 垃圾分類全面績(jī)效生產(chǎn)鏈
1.投放環(huán)節(jié):居民分類投放是實(shí)現(xiàn)全面績(jī)效的前提和基礎(chǔ)
居民的意愿及行為不僅關(guān)系著生活垃圾分類的其他三個(gè)環(huán)節(jié),而且影響生活垃圾全面治理的成效。國(guó)內(nèi)外大多研究通過(guò)居民對(duì)環(huán)境的關(guān)心程度,來(lái)判定其垃圾分類績(jī)效水平,量表中多使用公眾認(rèn)知、情感、意向等指標(biāo)。[18]但就衡量垃圾投放的績(jī)效來(lái)看,意愿與態(tài)度是相對(duì)較差的衡量指標(biāo),[19]意愿只能表現(xiàn)出居民對(duì)垃圾分類行為的支持,而不是對(duì)行動(dòng)的承諾,[20]僅通過(guò)測(cè)量居民是否有垃圾分類意愿無(wú)法判斷居民的最終行為。實(shí)際上,居民分類投放環(huán)節(jié)績(jī)效的實(shí)現(xiàn)程度可以分解為垃圾分類的意愿、垃圾分類的行為、垃圾分類的精準(zhǔn)情況三個(gè)層次,依次由低水平向高水平逐步深入。衡量居民投放行動(dòng)應(yīng)該采用這種遞進(jìn)式的精準(zhǔn)模式來(lái)衡量。因此,本研究首先要了解居民投放行為的精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)程度,即觀察有分類意識(shí)的居民數(shù)、能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)分類的居民數(shù)。通過(guò)了解居民投放行為的精準(zhǔn)程度來(lái)衡量前端分類績(jī)效。
2.收運(yùn)環(huán)節(jié):分類收運(yùn)是實(shí)現(xiàn)全面績(jī)效的有效保障
分類收運(yùn)既能保證前端居民垃圾分類的成果,又會(huì)影響到后續(xù)的處置環(huán)節(jié),因此其對(duì)整個(gè)垃圾管理過(guò)程有著重要作用。[21]OECD國(guó)家對(duì)垃圾分類的中端環(huán)節(jié)一直都很重視,形成了成熟的收運(yùn)操作慣例,能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)中端運(yùn)輸?shù)目茖W(xué)高效。在具體操作中,他們采用路邊收集、上門(mén)收集、混合收集等多種方法相結(jié)合的方式。[22]相較于國(guó)外,我國(guó)多采用集中收運(yùn)方式,給混收混運(yùn)的形式化“分類”操作提供了便利條件,而形式上“分類”,實(shí)際上卻“一勺燴”的混收混運(yùn)恰是導(dǎo)致垃圾治理失效的重要原因。為解決這一難題,廣州市2019年9月出臺(tái)了《廣州市深化生活垃圾分類處理三年行動(dòng)計(jì)劃(2019—2021年)》(以下稱《計(jì)劃》),開(kāi)始嘗試對(duì)每類垃圾建立獨(dú)立的運(yùn)輸線路,逐步實(shí)現(xiàn)垃圾分類運(yùn)輸全流程“公交式”收運(yùn)。因此,在研究中端環(huán)節(jié)中第一個(gè)要探究的問(wèn)題就是政策實(shí)施前后混裝混運(yùn)問(wèn)題是否得到了解決。
3.垃圾成分比例與基準(zhǔn)值比較
國(guó)外大量研究以垃圾成分比例來(lái)衡量垃圾分類成效,測(cè)算了廚余垃圾的成分比為62%~78%,[23]而我國(guó)尚未有通過(guò)垃圾成分比例來(lái)衡量績(jī)效的意識(shí)。從本研究實(shí)地觀察五個(gè)小區(qū)的垃圾清運(yùn)量數(shù)據(jù)來(lái)看(如圖2),垃圾成分比例與國(guó)外研究數(shù)據(jù)差距較大。由于垃圾成分受到生活水平、文化差異、飲食習(xí)慣、季節(jié)、地理位置等多種因素影響,[24]我們需要結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況測(cè)算出基準(zhǔn)值,再與清運(yùn)時(shí)的實(shí)際垃圾成分進(jìn)行比較。若實(shí)際產(chǎn)生的垃圾成分比例與基準(zhǔn)值相差越大,則證明垃圾分類成效越不理想,垃圾分類績(jī)效越差,反之越好。因此,在中端環(huán)節(jié)中第二個(gè)研究重點(diǎn)為獲得基準(zhǔn)值和清運(yùn)垃圾成分比例數(shù)據(jù),并把二者進(jìn)行比較,以此來(lái)探究中端環(huán)節(jié)的績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況。
圖2 實(shí)地觀察小區(qū)每月廚余垃圾與其他垃圾清運(yùn)量比例圖
為考察垃圾分類的全面績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況,我們通過(guò)實(shí)地非干涉的方法獲得數(shù)據(jù),這樣可以避免妨礙、干涉居民的垃圾投放行為,保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。
實(shí)地非干涉研究開(kāi)展過(guò)程與方法如下:
1.實(shí)地非干涉研究開(kāi)展原則與過(guò)程。我們以廣州市已經(jīng)實(shí)行垃圾分類的100個(gè)試點(diǎn)小區(qū)作為本次調(diào)研的抽樣框,運(yùn)用分層隨機(jī)抽樣法在新老城區(qū)中選出了五山街道的半山翠庭小區(qū)、石牌街道的穗園小區(qū)、沙東街道的云龍?jiān)沸^(qū)、金花街道的隆慶北小區(qū)、沙園街道的廣重小區(qū)作為實(shí)地非干涉研究的對(duì)承點(diǎn)(下文以A、B、C、D、E代指)。我們對(duì)每個(gè)小區(qū)垃圾投放點(diǎn)的居民投放情況以及收集車的收運(yùn)量等情況進(jìn)行兩次重復(fù)調(diào)研。首先,對(duì)居民投放進(jìn)行實(shí)地非干涉研究。第一次調(diào)研時(shí)間為2019年7—8月,獲取居民樣本402個(gè)。第二次調(diào)研時(shí)間為2019年10—11月,獲得居民樣本為479個(gè),集中觀察時(shí)段為每日7:30—11:30、19:00—21:30。其次,對(duì)收運(yùn)情況進(jìn)行實(shí)地非干涉研究。主要分為兩個(gè)研究階段,2019年7月16日—2019年8月20日,即《計(jì)劃》實(shí)施前的非正規(guī)收集階段;2019年8月21日—2019年10月20日,即《計(jì)劃》實(shí)施后正規(guī)收集階段。通過(guò)調(diào)研,獲取垃圾收運(yùn)車次樣本數(shù)共計(jì)361個(gè)。
2.基準(zhǔn)值取樣程序。第一步,調(diào)研小組于每晚19:00—21:30收集50個(gè)居民的垃圾樣本,將其拆開(kāi)后按照規(guī)范進(jìn)行二次分揀。第二步,將重新分好類的垃圾置于預(yù)設(shè)的120升標(biāo)準(zhǔn)收集桶中,記錄廚余垃圾與其他垃圾的體積,并計(jì)算體積比例及平均值,該平均值即為基準(zhǔn)值。本研究為了便于觀測(cè)記錄,統(tǒng)一以“桶”為單位進(jìn)行記錄。
3.投放情況賦值規(guī)則。為了能夠科學(xué)地考察居民分類投放情況,對(duì)投放行為進(jìn)行賦值。在具體操作中,借鑒了Likert量表賦值原則,確定了5分制賦值思路:未分類=0,分類差=1,分類一般=2,分類較好=3,分類非常好=4,每個(gè)分值的計(jì)分規(guī)則在表1中進(jìn)行了詳細(xì)闡述。
通過(guò)實(shí)地非干涉研究厘清我國(guó)垃圾分類全面績(jī)效實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀,只是一個(gè)初步的過(guò)程,真正要解決垃圾分類全面績(jī)效實(shí)現(xiàn)中的問(wèn)題,還需要探析造成這種現(xiàn)象的誘因,這就需要我們尋找各類可能的影響因素。本研究重點(diǎn)擬對(duì)全面績(jī)效生產(chǎn)鏈中前端環(huán)節(jié)和中端環(huán)節(jié)的關(guān)鍵影響因素進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。實(shí)際上,我國(guó)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心發(fā)布的《公民生態(tài)環(huán)境行為調(diào)查報(bào)告(2019年)》也證明了,確實(shí)需要探索影響垃圾分類績(jī)效的主要因素,以對(duì)癥下藥解決問(wèn)題。該報(bào)告發(fā)現(xiàn),當(dāng)前我國(guó)居民對(duì)垃圾分類普遍存在“高認(rèn)知度、低踐行度”現(xiàn)象,需要探索“低踐行度”的影響因素。
結(jié)合Grazhdani(2016)的發(fā)現(xiàn),[25]本文構(gòu)建了一個(gè)整合性影響模型(見(jiàn)圖3),前端性因素包括居民方面、小區(qū)方面、小區(qū)的垃圾分類管理措施方面,中端性因素主要考察清運(yùn)服務(wù)系統(tǒng)配合情況及各類垃圾清運(yùn)量。
圖3 垃圾分類績(jī)效影響因素模型
表1 垃圾分類內(nèi)容量表(強(qiáng)度賦值規(guī)則)
1.前端性影響因素
前端因素主要通過(guò)居民自身方面、小區(qū)自身方面、小區(qū)垃圾分類管理措施等幾個(gè)方面來(lái)考察。
(1)居民自身方面?!熬用褡陨硪蛩亍卑挲g、性別、家庭分類、社區(qū)中居民相互影響等具體變量。
年齡。居民年齡是否影響垃圾分類的爭(zhēng)論從未停息,但結(jié)論尚未統(tǒng)一。多數(shù)研究認(rèn)為年齡會(huì)對(duì)居民的垃圾分類意識(shí)產(chǎn)生影響,[26]但也有研究顯示居民分類意識(shí)不受年齡影響。[27]
性別。關(guān)于性別對(duì)居民垃圾分類的影響,有的研究認(rèn)為影響顯著,有的研究卻得出了相反的結(jié)論,也有一些研究居于兩者之間。[28][29]正是由于這些爭(zhēng)論的存在,本文擬在中國(guó)情境下,繼續(xù)檢視年齡和性別是否影響垃圾分類的效果。
居民家庭分類。居民提前在家分類對(duì)整個(gè)垃圾分類績(jī)效具有重要影響。大量研究發(fā)現(xiàn),家庭內(nèi)的高質(zhì)量分類操作能夠有效促進(jìn)最終的垃圾分類處理效果。[30]甚至有研究發(fā)現(xiàn),有的家庭因?yàn)榘惭b了廚房分揀設(shè)備,使得家庭內(nèi)的廚余垃圾分類準(zhǔn)確度大大增強(qiáng),最終提升了垃圾分類處理績(jī)效,這從另一個(gè)層面證明了家庭分類有助于垃圾分類工作總體績(jī)效的提升。[31]這些研究均表明,家庭分類委實(shí)重要,它是垃圾分類全面績(jī)效鏈條的起點(diǎn),本研究擬進(jìn)一步驗(yàn)證在中國(guó)管理情境下,家庭分類情況對(duì)垃圾分類全面績(jī)效的影響。我們預(yù)設(shè),如果居民能夠提前在家中進(jìn)行有效分類,則最終的垃圾分類全面績(jī)效越好,反之越差。
社區(qū)中居民相互影響。實(shí)際上,居民的分類活動(dòng)在社區(qū)中也有相互影響效應(yīng),要么相互學(xué)習(xí)分類,要么彼此模仿隨手處置行為。Meng and Tan的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),鄰居的垃圾回收行為顯著影響著本小區(qū)其他居民的垃圾分類行為。[32]何可從社會(huì)資本的視角找到了良好的鄰里關(guān)系能夠促進(jìn)居民垃圾分類效果的原因。[33]另外,一些進(jìn)行農(nóng)村垃圾分類的研究也表明,在農(nóng)村的“熟人社會(huì)”中,公共環(huán)境的維護(hù)除政府的推動(dòng)外,更多依賴于村民之間的相互影響。[34]這些探索為本文進(jìn)一步驗(yàn)證城市社區(qū)居民之間的相互影響對(duì)垃圾分類績(jī)效的影響打下了基礎(chǔ)。
(2)小區(qū)自身方面。本文以小區(qū)品質(zhì)與小區(qū)開(kāi)放性兩個(gè)具體變量來(lái)考察。
小區(qū)品質(zhì)。管理有序、品質(zhì)優(yōu)良的小區(qū)是構(gòu)成城市基層治理的重要載體。優(yōu)良小區(qū)擁有較完善的服務(wù)設(shè)施,居民素質(zhì)相對(duì)較高,公共環(huán)境較好。因此,本文認(rèn)為,品質(zhì)優(yōu)良的小區(qū)其垃圾分類的效果可能越好。
小區(qū)開(kāi)放性。從我們?cè)诙鄠€(gè)地區(qū)的觀察來(lái)看,開(kāi)放型小區(qū)往往有不少餐飲商鋪進(jìn)駐,較之于非開(kāi)放型社區(qū),會(huì)產(chǎn)生更多的垃圾,這會(huì)增加垃圾分類工作的難度。在這種情況下,讓商家配合進(jìn)行垃圾分類需要非常耐心地進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通工作。據(jù)此而言,越是開(kāi)放式的小區(qū),垃圾分類的績(jī)效可能就越差。
(3)垃圾分類管理方面。外部管理壓力體現(xiàn)了垃圾分類工作全部影響因素中的外部誘因,可以通過(guò)監(jiān)督情況、公示反饋情況兩個(gè)變量來(lái)把握。
監(jiān)督情況。理性行動(dòng)理論(The theory of reasoned action)認(rèn)為態(tài)度影響行為,[35]但態(tài)度并不是行為的唯一決定性因素,[36]態(tài)度對(duì)行為的影響受到個(gè)人意志的控制。[37]正如社會(huì)困境(Social dilemma)理論所認(rèn)為的,“雖然人們都想要美好的環(huán)境,但是當(dāng)涉及犧牲自己的時(shí)間、改變自己的習(xí)慣,甚至為此花費(fèi)金錢時(shí),人們會(huì)陷入兩難的困境?!盵38]這種困境在垃圾分類中體現(xiàn)為居民的“知易行難”,即人們雖有分類的態(tài)度,但因?yàn)楦鞣N環(huán)境約束與利益束縛,他們往往也難以做出完全符合內(nèi)心傾向的行動(dòng),這使得他們常常不會(huì)為了成全公共環(huán)境的美好而約束自己的行為。在這種情況下,通過(guò)社會(huì)規(guī)范對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,以促使他們“心行如一”就成為必須。[39]加強(qiáng)規(guī)范的約束與監(jiān)督能夠有效提升垃圾分類的效果,[40]這提醒我們,在開(kāi)展垃圾分類的初期,需要給予居民一定的外力監(jiān)督。
公示反饋情況。正負(fù)反饋是垃圾分類管理中的重要方法,通過(guò)對(duì)居民的垃圾分類行為給予肯定和獎(jiǎng)勵(lì),能夠激勵(lì)他們更好地進(jìn)行垃圾分類,而對(duì)不進(jìn)行分類的居民給予警醒與懲戒,能夠促使其減少甚至消除不分類行為。將居民的垃圾分類好壞情況公示反饋于眾,能夠?qū)用竦睦诸愋袨閷?shí)時(shí)地給予評(píng)價(jià)。因此本文認(rèn)為,越是能積極進(jìn)行公示反饋的小區(qū),其垃圾分類的效果可能越好。
2.中端性影響因素
中端環(huán)節(jié)工作的不足是以往垃圾分類工作最終走向失敗的決定性原因,要使垃圾分類工作能夠?qū)崿F(xiàn)全面績(jī)效目標(biāo),就必須做好此環(huán)節(jié)。當(dāng)然,做好工作就必須了解影響工作的主要因素。從實(shí)踐與理論的探索來(lái)看,清運(yùn)效率與垃圾成分比例是影響中端環(huán)節(jié)的重要的影響因素。
清運(yùn)效率。城市生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)是生活垃圾管理的重要組成部分,[41]通過(guò)優(yōu)化車輛和路線來(lái)提高運(yùn)輸階段的效率是有效實(shí)現(xiàn)生活垃圾管理效能的必要措施。[42]科學(xué)有效的清運(yùn)有利于降低運(yùn)輸成本和提高垃圾末端處置效率。另外,垃圾收集和運(yùn)輸所需的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的改善對(duì)整個(gè)垃圾管理系統(tǒng)的效率也有積極的影響。[43]目前的研究證明,垃圾清運(yùn)系統(tǒng)的配合情況越好,垃圾分類的績(jī)效就越好,反之就越差。這種情況是否存在于中國(guó)的社區(qū),值得我們?nèi)z驗(yàn)。
垃圾成分比例。目前,通過(guò)垃圾成分比例來(lái)判定垃圾分類績(jī)效已經(jīng)成了一種共識(shí)。[44][45]這在本研究初步的試驗(yàn)性非干涉研究中也得到了證明。但我國(guó)小區(qū)垃圾分類的情況要比國(guó)外的復(fù)雜,或者說(shuō)垃圾的構(gòu)成要更為復(fù)雜一些,從我們的試驗(yàn)性考察來(lái)看,廚余垃圾與其他垃圾的比例能夠反映垃圾分類的績(jī)效。
3.影響因素檢驗(yàn)?zāi)P?/p>
在廓清了上述一系列變量之后,我們考慮到這是一個(gè)多元影響因素的檢驗(yàn),故而選用了多元回歸的經(jīng)典模型,即式(1):
在回歸模型中,Performance(績(jī)效)為因變量,即垃圾分類的全面績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況,通過(guò)Level(居民分類等級(jí))的實(shí)際效果來(lái)評(píng)判。我們將Level與其他變量及其操作性含義均在表2中列出。在前端性影響因素中,Gender(性別)、Age(年齡)、Family(居民家庭分類)、Influence(居民相互影響)、Open(小區(qū)的開(kāi)放性)、Feedback(公示反饋)均為二分虛擬變量;Supervision(監(jiān)督程度)是以小區(qū)內(nèi)工作人員的監(jiān)督程度為衡量指標(biāo)的定序變量;Quality(小區(qū)品質(zhì))是以房?jī)r(jià)為衡量指標(biāo)的定序變量。在中端影響因素中,用Clean(清運(yùn)效率)表示清運(yùn)系統(tǒng)配合情況,具體以小區(qū)中垃圾的收運(yùn)次數(shù)為衡量指標(biāo);Proportion(廚余垃圾與其他垃圾的比例)為定序變量。需要強(qiáng)調(diào)的是,式(1)是我們檢驗(yàn)的一般模型,或者說(shuō)總模型,在具體操作中,我們分成四個(gè)操作模型,其中Model 1檢驗(yàn)了居民方面各變量的影響結(jié)果,Model 2加入了小區(qū)自身方面的變量,Model 3增加了小區(qū)垃圾管理方面的變量,Model 4加入了中端清運(yùn)系統(tǒng)方面的變量,表示本研究所有因素的影響結(jié)果。
表2 變量及測(cè)量方法
在確定了實(shí)地非干涉研究的對(duì)象、步驟之后,我們展開(kāi)了為期96天的實(shí)地非干涉研究,并做了詳細(xì)的研究記錄。
在實(shí)地非干涉研究記錄的基礎(chǔ)上,為了掌握垃圾投放與收運(yùn)績(jī)效現(xiàn)狀,我們分別對(duì)五個(gè)小區(qū)垃圾分類的各環(huán)節(jié)做了統(tǒng)計(jì)并進(jìn)行了方差分析(ANOVA)。分析結(jié)果如表3所示。
1.以精準(zhǔn)投放標(biāo)準(zhǔn)衡量,投放環(huán)節(jié)績(jī)效不佳
如表3所示,五個(gè)小區(qū)的居民分類投放意向的平均比例達(dá)到83%,E小區(qū)比例高達(dá)97%,即使是分類較差的D小區(qū)也達(dá)到了69.2%,表明居民普遍具有垃圾分類的意識(shí),這與陳紹軍(2015)的研究結(jié)果相吻合。雖然居民普遍具有垃圾分類意識(shí),但能做到精準(zhǔn)分類的居民僅占總樣本的38.7%,僅占具有分類意向居民的一半(50.5%)。居民的分類意識(shí)高,但分類行為差,居民精準(zhǔn)投放的情況并不理想。這提示我們,從居民的意識(shí)到居民的行為,再到居民精準(zhǔn)分類是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,不能簡(jiǎn)單以居民分類的意識(shí)來(lái)評(píng)判垃圾分類的實(shí)際分類績(jī)效,居民投放行為是否精準(zhǔn)才是衡量效果的標(biāo)準(zhǔn)。以精準(zhǔn)投放的要求來(lái)看,目前垃圾分類管理的投放環(huán)節(jié)普遍存在低績(jī)效的狀況。
表3 垃圾分類全過(guò)程的基本情況
2.垃圾運(yùn)輸環(huán)節(jié)混裝混運(yùn),使得全面績(jī)效鏈斷裂,未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效目標(biāo)
從表3可以看出,在非正規(guī)收運(yùn)階段,混運(yùn)率為2.74%,混裝混運(yùn)時(shí)有發(fā)生;正規(guī)收運(yùn)階段混運(yùn)率為0,基本實(shí)現(xiàn)“專車專運(yùn)”。運(yùn)輸環(huán)節(jié)雖有所改善,但收集環(huán)節(jié)出現(xiàn)了一些低績(jī)效操作。
本研究實(shí)地非干涉觀察發(fā)現(xiàn),《計(jì)劃》實(shí)施前,各小區(qū)在垃圾收集環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)工作人員未嚴(yán)格執(zhí)行“專桶專用”要求的情況,錯(cuò)投誤投現(xiàn)象普遍;垃圾運(yùn)輸環(huán)節(jié)也常有各類垃圾集中于一輛車運(yùn)送,未執(zhí)行“專車專運(yùn)”?!队?jì)劃》實(shí)施后,要求垃圾運(yùn)輸“專車專運(yùn)”,但由于收集環(huán)節(jié)的混裝現(xiàn)象依然存在,且明顯缺乏對(duì)收集環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管理,事實(shí)上并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)專車專運(yùn)。這導(dǎo)致績(jī)效管理鏈條斷裂,無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。由此可見(jiàn),僅僅關(guān)注分運(yùn),忽視混裝,忽視垃圾分類各環(huán)節(jié)的銜接問(wèn)題,績(jī)效鏈條斷裂就會(huì)成為常態(tài),使得整個(gè)政策流于形式。這表明今后在收集與運(yùn)輸階段中,要把握好“運(yùn)”的問(wèn)題,更要解決好“收”的問(wèn)題,真正做到“專桶專用,專車專運(yùn)”。
3.廚余垃圾清運(yùn)量反映了垃圾分類的績(jī)效水平
2018年以來(lái),廣州市就垃圾分類工作出臺(tái)了一系列政策。2018年3月30日廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》(政策①);2018年7月1日廣州市正式施行《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》(政策②);2018年12月21日廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于<廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例>的實(shí)施意見(jiàn)》(政策③);2019年7月16日廣州市公布了分類運(yùn)輸車輛收運(yùn)路線,嚴(yán)禁混收混運(yùn),接受群眾舉報(bào)(政策④);2019年8月廣州市公布各區(qū)垃圾分類咨詢舉報(bào)電話,接受群眾監(jiān)督(政策⑤);2019年9月廣州市規(guī)定所有小區(qū)必須配齊“分類四色桶”,統(tǒng)一設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)(政策⑥)。圖4顯示,政策①、②、③的規(guī)定大多為原則性的,而2018年7月份以后,隨著政策④、⑤、⑥的實(shí)施,廚余垃圾清運(yùn)量在8月份出現(xiàn)持續(xù)上升并達(dá)到拐點(diǎn),這是廚余垃圾清運(yùn)量反映垃圾分類績(jī)效水平的初步證據(jù)。從表3中垃圾成分比例與基準(zhǔn)值比較來(lái)看,整體分類效果并不理想。E小區(qū)“廚余垃圾”與“其他垃圾”的比例為38.5%,這與平均基準(zhǔn)值39%相差不大。但樣本小區(qū)整體均值僅為5.5%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于基準(zhǔn)值。這表明,中端收運(yùn)遠(yuǎn)未達(dá)到理想效果,垃圾分類績(jī)效現(xiàn)狀普遍差。
總體而言,無(wú)論是前端的居民分類環(huán)節(jié)還是中端的收運(yùn)環(huán)節(jié),都存在著“走過(guò)場(chǎng)”式的低效,這種低效掩蓋于看似高效的外表之下,與真正實(shí)現(xiàn)垃圾分類的應(yīng)有效果相距甚遠(yuǎn)。同時(shí),垃圾分類的低效并不能單獨(dú)歸因于前端低效或者中端低效,而是各有其責(zé),必須以“全面績(jī)效”管理的視角來(lái)管理城市社區(qū)垃圾分類工作,才能取得良好的效果。
圖4 每月廚余垃圾清運(yùn)量隨時(shí)間與政策變化曲線
通過(guò)實(shí)地非干涉研究獲得績(jī)效數(shù)據(jù),還只是表面的發(fā)現(xiàn),要最終提升我國(guó)垃圾分類工作的全面績(jī)效,還需要探索影響全面績(jī)效的因素,以便針對(duì)性地改進(jìn)。為此,本研究以上文提到的模型為依據(jù),對(duì)非干涉研究獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行了進(jìn)一步挖掘,統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)了全面績(jī)效與各影響因素(變量)的關(guān)系。
1.描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果
表4呈現(xiàn)了描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果,涉及樣本、平均數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、極值等數(shù)據(jù)。從清運(yùn)效率(Clean)來(lái)看,平均值為1.021,說(shuō)明現(xiàn)階段清運(yùn)次數(shù)基本為1天1次,總體清運(yùn)效率不高,僅有極少數(shù)小區(qū)的清運(yùn)次數(shù)能達(dá)到1天2次以上。從清運(yùn)垃圾比例(Proportion)來(lái)看,最大值為0.4,最小值僅為0.036,說(shuō)明各個(gè)小區(qū)之間的垃圾分類績(jī)效差異較大。
表4 影響因素(自變量)的描述統(tǒng)計(jì)
2.影響因素統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)結(jié)果
為了保證統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的效果,我們首先對(duì)多重共線性情況進(jìn)行了估量。方差膨脹因子均小于10( 分 別 為 1.05、1.10、1.86、2.22、1.42、1.91、2.30、3.68、5.91、5.09),這表明各自變量之間不存在多重共線性問(wèn)題。模型的R2最小值為0.62,表明統(tǒng)計(jì)回歸模型具有較好的解釋力。
表5匯總了四個(gè)模型的回歸結(jié)果,同時(shí)呈現(xiàn)了系數(shù)、穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤。就Model 1而言,在居民因素中,性別和年齡對(duì)垃圾分類績(jī)效沒(méi)有顯著影響,而居民提前家庭分類與居民間相互影響呈現(xiàn)較強(qiáng)的顯著性。在Model 2加入了小區(qū)因素后,小區(qū)的開(kāi)放性在5%水平上顯著,但小區(qū)品質(zhì)對(duì)垃圾分類績(jī)效沒(méi)有呈現(xiàn)顯著影響。在Model 3中,屬于管理因素的監(jiān)督程度在1%水平上顯著,但公示反饋因素對(duì)垃圾分類的績(jī)效影響并不顯著。在Model 4中,所有中端影響因素均獲得了統(tǒng)計(jì)支持,表明收運(yùn)系統(tǒng)中清運(yùn)效率以及垃圾成分比例對(duì)垃圾分類績(jī)效具有顯著正向影響。
值得注意的是,在加入了管理因素后(Model 3中),小區(qū)品質(zhì)因素由Model 2中的不顯著變?yōu)?%水平的顯著。小區(qū)品質(zhì)對(duì)垃圾分類績(jī)效的影響主要受到小區(qū)垃圾管理因素的調(diào)節(jié)作用,垃圾管理因素是統(tǒng)計(jì)壓抑變量,這說(shuō)明小區(qū)品質(zhì)高低本身并不會(huì)影響垃圾分類績(jī)效,品質(zhì)高而伴隨產(chǎn)生的良好垃圾管理才是影響垃圾分類績(jī)效的關(guān)鍵因素。這啟發(fā)我們,垃圾分類績(jī)效的提升主要取決于物業(yè)、社區(qū)等組織對(duì)小區(qū)垃圾分類的科學(xué)管理與監(jiān)督力度。Model 4實(shí)際上是Model 3加入中端清運(yùn)各變量后的回歸結(jié)果,研究發(fā)現(xiàn)管理中的公示反饋因素由不顯著變?yōu)樵?%水平上的顯著。產(chǎn)生這一結(jié)果的可能原因是,在沒(méi)有進(jìn)行良好的清運(yùn)配合之前,公示牌等反饋措施對(duì)居民作用有限,居民對(duì)整體垃圾分類環(huán)境缺乏信心,容易產(chǎn)生從眾心理,很少能夠獨(dú)善其身把垃圾分類工作做好,故而公示結(jié)果不能引起居民重視。而中端清運(yùn)效率提升后,公示牌等反饋措施的作用會(huì)變得尤其有效。這啟示我們,如果前端、中端等各環(huán)節(jié)能相互配合,共同營(yíng)造一個(gè)良好的垃圾分類氛圍,那些破壞這種氛圍的居民便會(huì)受到其他居民的譴責(zé),此時(shí)公示等措施會(huì)對(duì)居民心理和行為產(chǎn)生更大的影響,也再次說(shuō)明了各環(huán)節(jié)相互配合的重要作用。
本文通過(guò)對(duì)居民投放垃圾狀況、垃圾的收集運(yùn)輸狀況的實(shí)地非干涉研究,揭示了當(dāng)前垃圾分類全面績(jī)效現(xiàn)狀不理想、績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度不佳的原因。2018年9月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出,“力爭(zhēng)用3~5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系,實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”“對(duì)實(shí)施期超過(guò)一年的重大政策和項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤問(wèn)效,建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制,政策到期、績(jī)效低下的政策和項(xiàng)目要及時(shí)清理退出”。在我國(guó)公共管理領(lǐng)域大力普及“全面績(jī)效管理”的背景下,垃圾分類績(jī)效不佳也反映了全面績(jī)效管理在垃圾收運(yùn)政策實(shí)施中的困境,這種困境是多環(huán)節(jié)所致。
表5 垃圾分類績(jī)效影響因素檢驗(yàn)結(jié)果
垃圾分類全面績(jī)效受到前端和中端的共同作用與影響。在前端環(huán)節(jié)中,家庭分類是垃圾分類績(jī)效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄰里間良好的關(guān)系能使小區(qū)形成濃厚的垃圾分類氛圍,顯著提升垃圾分類績(jī)效。垃圾分類工作是一項(xiàng)社會(huì)性活動(dòng),績(jī)效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于小區(qū)能否實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督與行之有效的正負(fù)激勵(lì)。在中端收運(yùn)系統(tǒng)中,清運(yùn)效率對(duì)前端績(jī)效有顯著影響,清運(yùn)垃圾比例能夠反映垃圾分類的整體績(jī)效。
1.前端分類中存在形式主義
我國(guó)倡導(dǎo)垃圾分類已有20多年,政府部門(mén)制定的政策雖初見(jiàn)成效,但垃圾分類的實(shí)際效果不夠理想。小區(qū)中雖設(shè)有垃圾分類設(shè)施并張貼宣傳標(biāo)語(yǔ),但大多數(shù)居民視而不見(jiàn),垃圾分類變成了表面化、形式化的工作。我國(guó)在垃圾分類與收集政策的設(shè)計(jì)上努力頗多,卻忽視了垃圾分類的執(zhí)行效果,對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效考核不足。由于缺少對(duì)垃圾分類績(jī)效的考核與評(píng)估,垃圾分類難以形成長(zhǎng)效機(jī)制,各級(jí)政府雖然積極響應(yīng)政策,增加了人力、資金等各方面的投入,但垃圾分類走過(guò)場(chǎng)式的低績(jī)效問(wèn)題仍然難以根治,形成了上級(jí)號(hào)召下級(jí)就積極響應(yīng),上面放松監(jiān)管下面就恢復(fù)原狀的局面。垃圾分類績(jī)效要以實(shí)實(shí)在在的績(jī)效數(shù)據(jù)進(jìn)行衡量,我們要將全面績(jī)效管理引入垃圾分類政策實(shí)踐中,在每個(gè)環(huán)節(jié)都設(shè)計(jì)出垃圾分類績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo),對(duì)每個(gè)階段實(shí)現(xiàn)績(jī)效的狀態(tài)都進(jìn)行評(píng)價(jià)與干預(yù),才可能提高垃圾分類績(jī)效。
2.中端裝運(yùn)中依然混裝混運(yùn)
收集、運(yùn)輸、處理是緊密關(guān)聯(lián)、環(huán)環(huán)相扣的有機(jī)整體,三個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可,任何一個(gè)環(huán)節(jié)的不到位都會(huì)導(dǎo)致垃圾分類績(jī)效鏈的斷裂。此前,各地政府重視了前端對(duì)社區(qū)垃圾分類設(shè)施設(shè)備的健全與完善,重視對(duì)居民的宣傳與教育,卻忽視了中端“一勺燴”式馬馬虎虎的工作方式,使整個(gè)垃圾分類處理工作前功盡棄。政府重視垃圾車“混運(yùn)”的弊病,卻又忽視了“混裝”問(wèn)題,相關(guān)部門(mén)未來(lái)努力的方向應(yīng)是重點(diǎn)監(jiān)測(cè)垃圾的“分裝”,而不僅僅是簡(jiǎn)單實(shí)施“分運(yùn)”;只有規(guī)避“裝”過(guò)程中的非正規(guī)操作,才能讓“專桶專用,專車專運(yùn)”的政策發(fā)揮應(yīng)有的效果。物業(yè)清潔人員與收運(yùn)人員之間缺乏相互監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致了他們對(duì)上級(jí)與群眾不負(fù)責(zé)行為的出現(xiàn)。政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)收運(yùn)集團(tuán)的管理,形成“收”“裝”雙方人員的相互監(jiān)督機(jī)制,使非正規(guī)收集逐步轉(zhuǎn)為正規(guī)收集。本研究結(jié)果表明,清運(yùn)效率對(duì)垃圾分類績(jī)效的提升起著關(guān)鍵作用。因此,清運(yùn)系統(tǒng)應(yīng)優(yōu)化收運(yùn)路線、增加運(yùn)輸頻次、改良收運(yùn)設(shè)備,保證清運(yùn)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)高效。
3.居民垃圾分類存在“知易行難”問(wèn)題
本研究表明,只有少數(shù)居民能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)分類,大多數(shù)居民存在“知易行難”的問(wèn)題。研究還發(fā)現(xiàn),投放點(diǎn)的人員監(jiān)督對(duì)居民投放績(jī)效影響顯著。因此,在前端環(huán)節(jié)中,政府在初步開(kāi)展垃圾分類行動(dòng)時(shí)要進(jìn)行必要的強(qiáng)制監(jiān)督,通過(guò)監(jiān)督使居民在短時(shí)間內(nèi)改變行為,從而使其養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。另外,本研究驗(yàn)證了居民家庭分類對(duì)居民精準(zhǔn)投放的重要性,這啟示政府除了要加強(qiáng)小區(qū)監(jiān)督與分類知識(shí)宣傳,還要給居民家中配備一定的分類設(shè)施,增強(qiáng)家中分類的便利性,使其能在家中完成垃圾分類,通過(guò)前期的監(jiān)督、培訓(xùn)、完善家中設(shè)備來(lái)推動(dòng)后期的習(xí)慣養(yǎng)成,讓居民能夠逐步形成垃圾分類的習(xí)慣。
4.垃圾處理企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)分類處理垃圾
企業(yè)參與的環(huán)節(jié)主要在垃圾的回收中轉(zhuǎn)和末端處理環(huán)節(jié)。由于前端與中端垃圾分類工作的嚴(yán)重不到位,末端垃圾處理企業(yè)即使具有垃圾分類全面績(jī)效的理念,也無(wú)法改變前端與中端已經(jīng)粗放分類的事實(shí),故而企業(yè)在后端無(wú)論出于主動(dòng)還是被動(dòng),都只能按照原來(lái)的方式處理垃圾。需要強(qiáng)調(diào)的是,雖然本文的統(tǒng)計(jì)中并未涉及此內(nèi)容,但我們實(shí)地觀察發(fā)現(xiàn),企業(yè)垃圾處理方式?jīng)]有發(fā)生根本性的改變,目前仍以填埋和焚燒為主。因此,政府需要加大對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)和支持,鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入垃圾處理資源化利用行業(yè),并制定切實(shí)可行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),讓垃圾處理資源化利用市場(chǎng)化,使企業(yè)有利可圖。
政府在未來(lái)垃圾分類工作中應(yīng)當(dāng)充分重視全面績(jī)效思維對(duì)垃圾分類政策與執(zhí)行的影響。垃圾分類要重視全過(guò)程各環(huán)節(jié),即收集、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)的銜接,只有居民、政府與企業(yè)等多元主體協(xié)作,才能真正實(shí)現(xiàn)垃圾分類高績(jī)效。
垃圾分類全面高績(jī)效的實(shí)現(xiàn),一方面,社會(huì)資本起著重要促進(jìn)作用,居民相互影響、居民間的相互學(xué)習(xí)能夠有效提升垃圾分類的全面績(jī)效;另一方面,有效的組織管理與監(jiān)督也起著重要作用,政府管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)管理機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督與約束垃圾分類不力的家庭與個(gè)人,也能夠有效提升垃圾分類的全面績(jī)效。這說(shuō)明,我國(guó)目前的垃圾分類政策要取得真正的成功,既不能照抄照搬各類公共管理教材知識(shí),以為僅靠社區(qū)居民就能夠自動(dòng)解決問(wèn)題,也不應(yīng)認(rèn)為僅靠政府監(jiān)督懲罰就能解決問(wèn)題。
科學(xué)、合理的做法應(yīng)該是,首先要鼓勵(lì)居民積極行動(dòng)起來(lái),以良好的行動(dòng)在彼此間產(chǎn)生示范效應(yīng),形成群體動(dòng)力,同時(shí)也形成群體壓力。這種動(dòng)力促使居民形成“進(jìn)步學(xué)習(xí)”機(jī)制,[46]積極參與垃圾分類工作,在家庭內(nèi)先高質(zhì)量地進(jìn)行分類,在投放中也做到精準(zhǔn)投放,實(shí)現(xiàn)“專桶專投”,以便在垃圾分類工作的前端就實(shí)現(xiàn)高績(jī)效。而群體壓力則形成了組織行為、群體行為中的柔性督促性因素,在群體組織氛圍積極向上的壓力下,居民被迫采取群體中大多數(shù)人都采取的行動(dòng),也就是積極、高質(zhì)量地進(jìn)行垃圾分類,這也有助于在垃圾分類的前端實(shí)現(xiàn)高績(jī)效。
其次,僅靠群眾的自覺(jué)行動(dòng)顯然無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)垃圾分類政策的全部績(jī)效目標(biāo),畢竟群眾的自利行為、惰性行為都可能損害垃圾分類工作的全面績(jī)效,這就需要合理的政府監(jiān)督與社區(qū)監(jiān)督,甚至采用相當(dāng)程度的懲罰措施,讓違規(guī)者付出違規(guī)成本,使得對(duì)負(fù)能量的糾錯(cuò)行為能夠形成警示效應(yīng)?,F(xiàn)實(shí)中,雖然大多數(shù)居民能夠積極配合垃圾分類政策,但也有不少居民我行我素,從投放的便利性出發(fā),既不對(duì)垃圾進(jìn)行家庭分類,投放中也不實(shí)行“專桶專投”,而是“自由意志”式亂分亂投。對(duì)于這些不良行為,政府與社會(huì)必須依靠合法的監(jiān)督權(quán)、約束權(quán)進(jìn)行監(jiān)督約束,必要時(shí)甚至可以采取嚴(yán)厲的懲罰措施,這也是對(duì)認(rèn)真進(jìn)行垃圾分類投放的居民的認(rèn)可與鼓勵(lì)。
最后,本研究還有另一發(fā)現(xiàn),即垃圾分類全面績(jī)效的實(shí)現(xiàn),僅僅依靠居民和各級(jí)管理機(jī)構(gòu),恐怕也難以完全有把握實(shí)現(xiàn),實(shí)際上它還受制于客觀的物質(zhì)條件,物質(zhì)條件的不足降低了全面績(jī)效。這種物質(zhì)條件首先表現(xiàn)為因技術(shù)設(shè)備限制而導(dǎo)致的車輛運(yùn)轉(zhuǎn)不流暢,即便是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)的廣州市,也難以提供能夠有效分運(yùn)的車輛,這使得中端工作常常因?yàn)榧夹g(shù)設(shè)備限制而出問(wèn)題。雖然后來(lái)廣州市采用“專車專運(yùn)”,也就是“多跑幾趟”的方法,但這樣又增加了用車的次數(shù),違背了“全面績(jī)效”的初衷,因?yàn)檫@樣顯著增加了運(yùn)輸成本,而完成相同的工作任務(wù),成本增加實(shí)際上是降低績(jī)效的表現(xiàn)。此外,目前實(shí)際上也難以有效做到提供能夠分類存放垃圾的垃圾桶,一般的做法只是放置幾個(gè)相同式樣、型號(hào)的垃圾桶,它們存放垃圾的功能完全相同,并不具備專門(mén)存放有害型、有毒型、流體型、固體型等不同屬性垃圾的功能。這些技術(shù)設(shè)備的限制,未來(lái)都應(yīng)該設(shè)法去克服,而非僅僅找尋“人”的因素。
甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)2020年2期