胡 威 藍(lán)志勇

（1.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872；2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

一、引言

黨的十九大報告提出要“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”。黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。相較之前的歷次改革，此次改革是在黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大框架下推行的一次涉及領(lǐng)域較廣的大型政府機(jī)構(gòu)改革。本輪機(jī)構(gòu)改革力度之大、調(diào)整部門之多前所未有。[1]這次機(jī)構(gòu)改革后國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個，副部級機(jī)構(gòu)減少7個，除國務(wù)院辦公廳外，重新組成26個部門，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)五大領(lǐng)域多個部門的調(diào)整，①為中國進(jìn)入新時代后的未來較長一段時期的社會治理奠定了基礎(chǔ)。[2]據(jù)統(tǒng)計，我國700余萬公務(wù)員有一半以上會牽涉到這次變革中。面對劇烈的組織“震蕩”，公務(wù)員會有什么樣的心理感受？有哪些擔(dān)憂和困惑？這些心理感受又會怎樣影響他們對待改革的態(tài)度和行為，進(jìn)而影響機(jī)構(gòu)合并的效果？這些是本研究關(guān)注的核心問題。

本研究以社會認(rèn)知理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建和測試“認(rèn)知評價—情感反應(yīng)—工作態(tài)度—行為表現(xiàn)”的理論模型，結(jié)合A自治區(qū)林業(yè)和草原局（以下簡稱A林草局）合并的案例，實(shí)證分析公務(wù)員在機(jī)構(gòu)改革、新舊組織轉(zhuǎn)換過程中，面臨身份保留、工作要求變化、人際關(guān)系重塑、管理制度調(diào)整、組織環(huán)境適應(yīng)等問題時的心理不安全感，以及這種心理不安全感如何影響公務(wù)員對待機(jī)構(gòu)合并的態(tài)度與隨之產(chǎn)生的主動融入新組織的行為。研究將力圖彌合以往針對機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)研究“重組織職能、輕個體心理”的單一思路，從公務(wù)員視角出發(fā)，為機(jī)構(gòu)合并、各部門順利推進(jìn)改革提供有益的借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧、研究模型及研究假設(shè)

（一）文獻(xiàn)回顧

我國政府歷次的機(jī)構(gòu)改革都會引起廣泛的社會討論，學(xué)界研究的熱點(diǎn)一般集中在對改革的脈絡(luò)梳理和政府的職能轉(zhuǎn)變上，聚焦于機(jī)構(gòu)改革過程中如何推動職能整合、加強(qiáng)協(xié)同配合、優(yōu)化政府架構(gòu)等宏觀層面的探討。從宏觀的體制機(jī)制層面談及機(jī)構(gòu)改革存在的問題時，有學(xué)者提及了“部門內(nèi)部融合不充分”的問題，指出“在機(jī)構(gòu)改革中，部門合并重組只是改革的第一步，有單位只是將機(jī)關(guān)簡單地歸并在一起，沒有充分整合”。公務(wù)員也只是“沿襲原有機(jī)關(guān)文化和作風(fēng)行事，貌合神離”。[3]不少研究將焦點(diǎn)聚集在前幾次機(jī)構(gòu)改革過程中公務(wù)員的分流問題上，認(rèn)為“人員分流問題是歷次機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，也是一個不得不面對、不得不解決的問題?！盵4]部門利益沖突、官本位思想根深蒂固、人事管理法規(guī)不健全、[5]分流渠道狹窄、相關(guān)保障制度改革滯后[6]等因素是“分流難”的主要成因，提出了“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”“科學(xué)設(shè)計改革方案”“深入細(xì)致的思想政治工作”“公平合理的分流方法”[7]等相應(yīng)的對策建議。但這些研究主要以理論描述為主，沒有進(jìn)行實(shí)證數(shù)據(jù)的分析，也缺乏對變革背景下公務(wù)員的心理動態(tài)描述。

隨著變革時代組織重組的增多，組織行為學(xué)領(lǐng)域針對組織變革中員工的心理反應(yīng)展開了大量的研究，提出了組織變革認(rèn)知（Organizational Change Perception）、變革開放性（Openness to Change）、變革承諾（Commitment to Change）、變革抵制（Resistance to Change）等概念。在公共組織變革不斷加深的背景下，學(xué)界也開始關(guān)注公職人員的心理及行為反應(yīng)：如針對公立醫(yī)院的研究發(fā)現(xiàn)，中層管理者和員工對常見的人員重組、縮減規(guī)模、搬遷新址等組織變革表現(xiàn)出負(fù)面的態(tài)度。[8]有研究人員以258名警察為調(diào)查對象，發(fā)現(xiàn)對組織增長的渴望是組織變革的前因變量，同時，對組織變革的態(tài)度反過來也會調(diào)節(jié)對組織增長的渴望與組織變革情感承諾之間的關(guān)系。[9]近年來，我國學(xué)者也開始從組織行為視角關(guān)注黨的十八大以來公務(wù)員的心理及行為表現(xiàn)。有的研究借鑒組織變革領(lǐng)域經(jīng)典的Kast組織變革過程模型，討論在政府職能變化過程中如何完善公務(wù)員制度，包括關(guān)注公務(wù)員的心理契約、實(shí)施政府雇員制、加大人員流動性、提高人員使用效率；[10]有的依據(jù)職務(wù)職級并行等變革舉措給公務(wù)員的職責(zé)要求、薪酬晉升等帶來的重要變化，從不同工作要求-資源類型的公務(wù)員心理契約差異分析變革后他們在變革態(tài)度、離職傾向方面的差異；[11]還有分析黨政綜合改革背景下公務(wù)員行政動力不足的表現(xiàn)、成因，以及如何打造新的組織文化提升其行政動力；[12]探討制度環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)、公共服務(wù)動機(jī)如何通過增強(qiáng)基層公務(wù)員的變革承諾提升其變革行為；[13]從人口學(xué)變量和不同崗位分析公務(wù)員對改革的認(rèn)同度差異。[14]上述研究歸納起來主要分為兩個研究路徑：一是引起公職人員心理反應(yīng)的前因變量，一般來說，組織規(guī)模、工作職責(zé)、工作地點(diǎn)等因素的變化會引起員工的心理抵制，而領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)、公共服務(wù)動機(jī)、組織文化建設(shè)則能正向提升公職人員的變革承諾；二是關(guān)注公職人員心理動態(tài)的結(jié)果變量，研究顯示，對變革的抵制心理往往會增加其離職傾向、降低工作投入，反之則會產(chǎn)生積極的變革支持行為。這些研究提醒我們在組織變革過程中關(guān)注員工心理感受的重要性，但總的來說，聚焦于公共組織和公務(wù)員群體心理動態(tài)的相關(guān)研究還比較匱乏，量化研究的開展也比較薄弱。本研究關(guān)注黨和國家機(jī)構(gòu)改革背景下的公務(wù)員心理變遷，采用質(zhì)性研究與實(shí)證研究相結(jié)合的方法展開敘事。首先，基于觀察和文獻(xiàn)提出研究模型和研究假設(shè)；其次，以A林草局的合并過程為案例對象，通過訪談梳理公務(wù)員在改革前對待機(jī)構(gòu)合并的復(fù)雜情感，歸納整理影響他們對機(jī)構(gòu)合并產(chǎn)生負(fù)面認(rèn)知的主要個體因素，并開展問卷調(diào)查；最后，分析定量數(shù)據(jù)，驗(yàn)證研究假設(shè)和理論模型，并提出研究結(jié)論。

（二）研究模型與研究假設(shè)

認(rèn)知是個體受外界刺激所形成的對客觀世界的看法。認(rèn)知評價理論（Cognitive Appraisal Theory）指出，在人和環(huán)境互動過程中，面對環(huán)境中的刺激事件，個體反應(yīng)始于個體對遭遇情境的認(rèn)知評價，評價影響情緒，進(jìn)而影響個人的應(yīng)對策略和行為選擇。[15]機(jī)構(gòu)改革給公務(wù)員帶來的一個共同問題就是合并過程中不確定性水平的提高，面對身份保留、工作變化、人際關(guān)系重塑、管理制度調(diào)整、組織環(huán)境適應(yīng)等未知的變化，公務(wù)員會評估合并帶給他們的收益和風(fēng)險，當(dāng)風(fēng)險大于收益時，負(fù)面認(rèn)知即心理不安全感出現(xiàn)，這種負(fù)面評估結(jié)果會使他們對改革的情感反應(yīng)趨向于抵制，這種情感會進(jìn)一步影響他們對合并后新組織的態(tài)度（情感承諾），進(jìn)而影響他們主動融入新單位的工作重塑行為。因此，本研究構(gòu)建“認(rèn)知評價—情感反應(yīng)—工作態(tài)度—行為表現(xiàn)”的理論模型（如圖1所示），并按以下幾個分類提出具體假設(shè)。

1.組織變革前公務(wù)員存在心理不安全感

馬斯洛在需要層次理論中提出，安全感是人類的基本需求（Need）之一，這種需求不僅是生理層面的，也是心理層面的，[16]體現(xiàn)了個體真實(shí)展現(xiàn)自我、不必?fù)?dān)心負(fù)面影響的心理感知。[17]相應(yīng)來說，心理上的不安全感（Insecurity）是指個體對潛在威脅與損失的焦慮體驗(yàn)。[18]基于認(rèn)知評價理論，評價有積極、消極之分，但相較于積極的評價，員工通常對組織變化持負(fù)面評價，即他們認(rèn)為變化是有害的（一些已經(jīng)丟失的）或具有威脅性的（未來損失的可能性）。[19]對于公務(wù)員而言，機(jī)構(gòu)改革與組織合并是能夠給他們工作和生活帶來巨大改變的壓力事件，也必然引起他們心理層面的不安全感。

圖1 研究模型圖

已有研究顯示，在組織變革時，員工最大的不安全感是工作不安全感（Job Insecurity），包括工作能否存續(xù)、是否面臨失業(yè)；工作性質(zhì)、工作職責(zé)、工作要求、薪資福利、職位晉升前景等是否改變。[20]同時，與上級、同事的關(guān)系以及新舊組織文化差異也是影響心理不安全感的重要因素。[21]結(jié)合筆者的觀察和前期對公務(wù)員的訪談，我們認(rèn)為，機(jī)構(gòu)合并時公務(wù)員的心理不安全感的原因主要包括：（1）身份變化。機(jī)構(gòu)合并后，除了極少數(shù)主動離職的公務(wù)員，絕大部分公務(wù)員面臨被動性流動，一方面是身份能否保留，是否會分流至企業(yè)、事業(yè)單位或社會團(tuán)體等；另一方面是能否留在原有部門。（2）工作改變。包括工作內(nèi)容的調(diào)整、工作地點(diǎn)的變動、工作能力的轉(zhuǎn)變、工作流程的改變、工作壓力增大等。（3）人際關(guān)系重塑。機(jī)構(gòu)合并后，公務(wù)員可能會面對新的領(lǐng)導(dǎo)、新的同事、新的團(tuán)隊、新的下級，在中國注重“關(guān)系”的文化里，人際關(guān)系重塑是一個重要的方面。（4）管理制度調(diào)整。面對新的組織，公務(wù)員會對涉及自身利益的管理制度有更多的考量，包括職務(wù)等級是否調(diào)整、福利待遇是否降低、未來晉升的前景等。（5）組織環(huán)境適應(yīng)。如果合并后的組織文化與原有組織的差別很大，公務(wù)員就會面臨組織文化的不適應(yīng)甚至沖突。因此，我們提出：

假設(shè)1.1：公務(wù)員在機(jī)構(gòu)合并前面臨一定程度的心理不安全感。

假設(shè)1.2：身份保留、工作變化、人際關(guān)系重塑、管理制度調(diào)整、組織環(huán)境適應(yīng)等未知因素是心理不安全感的重要原因。

雖然員工在面臨變革時都會產(chǎn)生心理不安全感，但合并前的“組織地位”不同，決定了他們的心理不安全感的程度有所差異。以企業(yè)合并重組為研究對象的相關(guān)研究顯示，兼并方（收購方Acquirer Firms）和被兼并方（被收購方Target Firms）由于地位不同，員工的心理不安全感受也不盡相同。[22]針對公務(wù)員的調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)了類似的結(jié)論。合并時，相較于人數(shù)較少、規(guī)模較小的單位（本文稱為并入方），人數(shù)較多、處于“主體地位”的單位（本文稱為吸納方），其公務(wù)員在合并前的不安全感程度也較低。因此，我們提出：

假設(shè)1.3：原組織規(guī)模越小、人數(shù)越少的并入方公務(wù)員，對合并的心理不安全感要大于組織體量大、人數(shù)多的吸納方公務(wù)員。

2.心理不安全感與變革抵制傾向、新組織的情感承諾和新崗位的工作重塑之間的關(guān)系

（1）心理不安全感與變革抵制傾向的關(guān)系

變革抵制傾向（Resistance to Change）是個體抗拒或避免改變，從而維持組織現(xiàn)狀的傾向。[23]變革抵制傾向不僅僅停留在認(rèn)知和情感上，也可能產(chǎn)生真正的變革抵制行為。引起員工產(chǎn)生變革抵制傾向的因素有很多種，包括負(fù)面情緒、缺乏信任等，而心理不安全感是一個重要的因素。對于公務(wù)員來說，長期在組織中工作和生活，他們已經(jīng)與原單位形成了比較穩(wěn)定的組織關(guān)系和對未來發(fā)展的預(yù)期，但面對變化的情境，公務(wù)員失去了對未來環(huán)境以及自己能否適應(yīng)環(huán)境的控制感，“不確定性”使他們對未來工作、角色任務(wù)、獎勵、組織地位等各方面產(chǎn)生模糊感，[24]雖然他們可能非常認(rèn)可變革的意義，但降低不確定性與風(fēng)險的本能會影響他們的心理及行為，[25]甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的變革抵制傾向。[26]因此，我們認(rèn)為：

假設(shè)2.1：合并前公務(wù)員的心理不安全感會導(dǎo)致對變革的抵制傾向。

（2）心理不安全感與情感承諾的關(guān)系

情感承諾（Affective Commitment）是指員工由于對組織的情感依戀和價值認(rèn)同，從而希望成為組織一員并不斷努力投入工作的狀態(tài)。[27]對公務(wù)員來說，情感承諾從本質(zhì)上來說是員工與組織間的一種心理契約，他們付出自己的時間和努力，期望從組織獲取與他們付出相匹配的、穩(wěn)定的回報。但組織變革意味著資源、權(quán)力和利益的重新分配，面對未來可能發(fā)生的工作、薪酬、晉升、人際關(guān)系、文化適應(yīng)等方面的變化，公務(wù)員與組織間的心理契約和平衡被打破，必然帶來他們對合并后組織情感認(rèn)同和歸屬感的降低。Ashford&Cynthia Lee[28]，Cheng&Chan[29]以及胡三嫚[30]的研究都證實(shí)了工作不安全感和組織情感承諾的負(fù)相關(guān)關(guān)系，因此，我們假設(shè)：

假設(shè)2.2：合并前公務(wù)員的心理不安全感越強(qiáng)，對合并后新組織的情感承諾會越弱。

（3）心理不安全感與工作重塑行為之間的關(guān)系

工作重塑（Job Crafting）是在工作設(shè)計理論的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，最早由Wrzesniewski和Dutton提出。他們認(rèn)為，傳統(tǒng)的工作設(shè)計和再設(shè)計雖然考慮到了員工與工作的匹配，但沒有改變傳統(tǒng)自上而下、從管理者視角進(jìn)行工作設(shè)計的模式，沒有充分發(fā)揮員工的主動性。工作重塑則是員工為了使自己的興趣偏好、價值觀、動機(jī)和能力與工作相匹配，積極主動地對工作任務(wù)和工作關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的行為，其目的是重新發(fā)現(xiàn)工作的價值和意義，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部驅(qū)動力與工作表現(xiàn)的協(xié)調(diào)一致。[31]兩位學(xué)者進(jìn)一步將工作重塑分為三種類型，分別是任務(wù)重塑（Task Crafting），即主動改變工作的數(shù)量、范圍、類型和完成方式，重新分配自己在不同工作上的時間和精力；關(guān)系重塑（Relational Crafting），即重新選擇交往對象、交流方式，建立新的人際關(guān)系；認(rèn)知重塑（Cognitive Crafting），即改變對工作意義的理解和認(rèn)知，使工作更有價值。工作重塑對公務(wù)員個體和組織都會產(chǎn)生積極的影響，包括激發(fā)積極的情緒、促進(jìn)良好的關(guān)系、促進(jìn)職業(yè)成功、提高工作投入和績效。工作重塑在機(jī)構(gòu)改革中發(fā)揮著更重要的作用，這次機(jī)構(gòu)改革涉及多個部門的重組，公務(wù)員群體積極配合，主動融入新的組織并開展工作、關(guān)系和認(rèn)知重塑，將對組織融合有著積極的影響。但已有研究顯示，高工作自主性對工作重塑有著預(yù)測效果，[32]而變革導(dǎo)致的心理不安全感則降低公務(wù)員對工作內(nèi)容、人際關(guān)系的掌控，因此我們假設(shè)：

假設(shè)2.3：合并前的心理不安全感對變革后公務(wù)員的工作重塑行為有負(fù)面影響。

3.變革抵制傾向、情感承諾在心理不安全感與工作重塑間的鏈?zhǔn)街薪樽饔?/p>

（1）變革抵制傾向的中介作用

正如上文指出的，公務(wù)員不是工作任務(wù)的被動接受者，而是可以通過積極的工作重塑以實(shí)現(xiàn)個人特征與組織環(huán)境的更好匹配。[32]工作重塑是公務(wù)員積極行為取向的體現(xiàn)，但源于心理不安全感產(chǎn)生的變革抵制傾向會降低公務(wù)員作為“重塑者”的熱情和投入，降低他們與新單位在工作、人際關(guān)系和組織文化的融合。因此，我們假設(shè)：

假設(shè)3.1：變革抵制傾向負(fù)向影響公務(wù)員的工作重塑行為。

假設(shè)3.2：心理不安全感通過增強(qiáng)變革抵制傾向負(fù)向影響公務(wù)員工作重塑行為。

（2）情感承諾的中介作用

已有研究更多地將情感承諾作為工作重塑的結(jié)果變量，認(rèn)為員工通過工作重塑能夠發(fā)現(xiàn)工作的意義，從而與工作和組織形成高水平的承諾和聯(lián)結(jié)關(guān)系。[33]但本研究認(rèn)為，在機(jī)構(gòu)改革背景下，公務(wù)員的情感承諾會正向影響其工作重塑行為。當(dāng)公務(wù)員對合并后的新單位產(chǎn)生較高的情感歸屬后，他會更加理解和認(rèn)同機(jī)構(gòu)改革的意義，明確自己在組織變革中的責(zé)任，表現(xiàn)出與組織目標(biāo)一致的行為，通過改進(jìn)工作方式、拓展人際互動，不斷促進(jìn)新成員間的融合程度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。因此，我們假設(shè)：

假設(shè)3.3：情感承諾正向影響公務(wù)員工作重塑行為。

假設(shè)3.4：心理不安全感通過降低情感承諾負(fù)向影響公務(wù)員工作重塑行為。

（3）變革抵制傾向和情感承諾的鏈?zhǔn)街薪樽饔?/p>

根據(jù)社會交換理論，公務(wù)員與組織間情感依戀的產(chǎn)生往往源于長期的工作磨合。相對穩(wěn)定的工作和人際關(guān)系、符合心理預(yù)期的職業(yè)發(fā)展路徑、公務(wù)員對組織的持續(xù)互動加深了這種信任認(rèn)同關(guān)系。但變革帶來的組織重組和合并，使公務(wù)員很難短期內(nèi)與新的單位形成心理依附，特別是源于心理不確定性產(chǎn)生的變革抵制傾向，使得公務(wù)員更傾向于維持與原有組織的心理契約，不愿意投入更多情感到新單位中。已有研究也驗(yàn)證了變革抵制傾向與情感承諾呈顯著負(fù)相關(guān)，[34]因此，我們認(rèn)為，變革前公務(wù)員的心理不安全感會使他們產(chǎn)生變革抵制傾向，這種傾向負(fù)向影響其對合并后新單位的情感承諾，進(jìn)而影響其工作重塑和融入組織的行為，因此，我們提出：

假設(shè)3.5：變革前公務(wù)員的心理不安全感通過變革抵制傾向和對新單位的情感承諾的鏈?zhǔn)街薪樽饔秘?fù)向影響公務(wù)員的工作重塑行為。

三、案例描述：A自治區(qū)林業(yè)和草原局的合并

本研究以A林草局合并為例，驗(yàn)證相關(guān)假設(shè)。案例選擇遵循了理論抽樣原則。[35]首先，典型性原則。以參與合并的組織體量來說，本次國家機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)出兩種合并方式，一種是“融合式合并”（Merge），即原單位體量相似，以國地稅合并為代表；另一種是“兼并式合并”（Acquisition），即原單位體量有一定差距，合并后的組織以一家為主體，這種方式更為普遍。A林草局即是第二種合并方式，合并過程中的問題也具有一定的代表性。其次，數(shù)據(jù)可獲性原則。本研究通過開展訪談和問卷調(diào)查工作，保證了數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

（一）A林草局的合并過程

1.合并概況

“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”。黨的十八大以來，我國“把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個全面’戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開展一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略?！雹谏剿痔锖菔且粋€共同體，為了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌管理和保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將原國家林業(yè)局的職責(zé)，原農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局。③

國務(wù)院第八次機(jī)構(gòu)改革方案公布后，2018年4月10日，國家林業(yè)和草原局舉行揭牌儀式，A自治區(qū)相關(guān)部門也積極行動起來。2018年11月22日，自治區(qū)黨委宣布林業(yè)和草原局黨委班子成員任職，11月29日上午，自治區(qū)林業(yè)和草原局掛牌成立，原A自治區(qū)林業(yè)廳正式更名為A自治區(qū)林業(yè)和草原局。2018年12月11日，A林草局召開涉及合并的草原口單位“歡迎座談會”，A林草局機(jī)構(gòu)改革工作拉開了序幕。經(jīng)與自治區(qū)深化機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對接協(xié)調(diào)，依據(jù)自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)人民政府辦公廳批復(fù)的A林草局“大三定”和國家林業(yè)和草原局的“小三定”方案，人事部門起草了《自治區(qū)林業(yè)和草原局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）、《關(guān)于自治區(qū)林業(yè)和草原局所屬事業(yè)單位職責(zé)任務(wù)和機(jī)構(gòu)編制調(diào)整意見》（以下簡稱《調(diào)整意見》），經(jīng)3次征求局領(lǐng)導(dǎo)、2次征求各單位（處室）意見，并組織各單位（處室）負(fù)責(zé)人討論后，于12月9日上報自治區(qū)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，《規(guī)定》于2019年3月得到批復(fù)，2019年5月，局機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革全面完成。

《調(diào)整意見》于2019年8月28日得到批復(fù)，自治區(qū)黨委編制委員會印發(fā)《關(guān)于自治區(qū)林業(yè)和草原局所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的通知》（以下簡稱《通知》），8月31日，自治區(qū)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于做好自治區(qū)本級事業(yè)單位調(diào)整有關(guān)事宜的通知》，確定林草局涉及行政機(jī)構(gòu)改革的所屬事業(yè)單位調(diào)整的有關(guān)事宜。根據(jù)以上兩個文件精神，A林草局于2019年9月12日召開局黨委會議，確定《自治區(qū)林業(yè)和草原局所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革工作部署方案》。2019年9月16日召集各處室負(fù)責(zé)人、各事業(yè)單位召開局屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革工作部署會，傳達(dá)了《通知》精神，安排部署了經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、檔案歸檔移交、人員轉(zhuǎn)隸相關(guān)工作。截至2019年10月30日，轉(zhuǎn)隸人員手續(xù)已全部辦理完成，人員到位并開展工作，A林草局行政處室及所屬事業(yè)單位改革全面完成。

2.職能與人員劃入情況

基于各涉及改革單位的職能和規(guī)模，這次機(jī)構(gòu)改革是以原林業(yè)部門為主體開展的。一方面A自治區(qū)對原林業(yè)廳內(nèi)設(shè)部門和事業(yè)單位進(jìn)行了調(diào)整，比如政策法規(guī)處與農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展處合并為政策法規(guī)與改革處；勞動保障處行業(yè)安全生產(chǎn)管理職能劃入資源管理處；撤銷事業(yè)單位綠化委員會辦公室，將其承擔(dān)的全部行政職能劃歸生態(tài)保護(hù)修復(fù)處（加掛自治區(qū)綠化委員會辦公室牌子）；撤銷事業(yè)單位防沙治沙工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，將其行政職能劃歸荒漠化防治處，事業(yè)職能劃入退耕還林中心。另一方面，將原屬A自治區(qū)畜牧廳、國土資源廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、環(huán)保廳等相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)到新組建的A林草局。組建后的A林草局系統(tǒng)在自治區(qū)層面分為三部分：內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)、合署辦公事業(yè)單位（參公管理）、直屬事業(yè)單位。轉(zhuǎn)入部分包括草原總站、蝗蟲鼠害預(yù)測預(yù)報防治中心站、G國家級自然保護(hù)區(qū)管理局、草原監(jiān)理站、草原處、住建廳等。除了草原總站整建制作為直屬事業(yè)單位，其余全部劃入內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和合署辦公事業(yè)單位。我們的研究對象主要聚焦在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、合署辦公事業(yè)單位和草原總站，④共計458人。具體合并情況如表1所示。

合并后的A林草局組織結(jié)構(gòu)圖如圖2所示。

圖2 A自治區(qū)林業(yè)和草原局組織結(jié)構(gòu)圖

表1 A林草局機(jī)構(gòu)合并情況

3.合并后的人員安置

人員安排是機(jī)構(gòu)合并過程中人力資源整合的重中之重。對于原林業(yè)廳的人員來說，雖然機(jī)構(gòu)進(jìn)行了合并和調(diào)整，但由于原來沒有滿編再加上退休空出來的編制，機(jī)構(gòu)調(diào)整對于他們來說總體變動不大。而轉(zhuǎn)隸人員的安排則非常重要。A林草局對轉(zhuǎn)隸人員崗位設(shè)置與調(diào)整非常謹(jǐn)慎，做了大量深入細(xì)致的工作，力爭做到人員安置科學(xué)合理、人崗匹配、個體和組織雙滿意。組織人事部門深入分析了轉(zhuǎn)隸人員檔案資料，根據(jù)其所學(xué)專業(yè)、過去所從事工作、年齡、特長等綜合因素，并征求原單位領(lǐng)導(dǎo)意見后做了統(tǒng)籌安排。例如，將原來自治區(qū)住建廳從事世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理工作的2名人員，分別安排到工作相關(guān)性很高的自然保護(hù)地管理處、濕地管理處，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和濕地資源的監(jiān)督管理工作；將原來從事草原征占用審核審批的1名人員安排至森林資源管理處，實(shí)現(xiàn)林地和草原征占用審核審批職能和人員的整合；安排較為年輕、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、文字功底較為扎實(shí)的1名同志任辦公室秘書。

總的來說，劃轉(zhuǎn)人員的整體變動情況比較小，自治區(qū)蝗蟲鼠害預(yù)測預(yù)報防治中心站、G國家級自然保護(hù)區(qū)管理局為整建制轉(zhuǎn)隸，草原總站大部分人轉(zhuǎn)隸到A林草局，成立草原總站，這幾個單位轉(zhuǎn)隸后，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、崗位設(shè)置并未發(fā)生明顯變化，對人員的影響較小。但自治區(qū)原草原監(jiān)理站在機(jī)構(gòu)改革中被撤銷，所屬人員被統(tǒng)籌安排至A林草局機(jī)關(guān)處室及合署辦公事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)合并對這部分人員沖擊較大。轉(zhuǎn)隸人員中，受領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制，部分人員由領(lǐng)導(dǎo)崗位調(diào)整到非領(lǐng)導(dǎo)崗位。

（二）變革前公務(wù)員的心理狀況

1.訪談對象選取

為深入了解機(jī)構(gòu)合并前組織成員的心理狀況，筆者以轉(zhuǎn)隸劃入人員為重點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)正式合并前（2018年12月）進(jìn)行了深度訪談。訪談對象共20人，其中男性12人，女性8人；原林業(yè)廳人員6人，其他單位14人；原行政級別處級（含調(diào)研員）4人，科級7人，一般職工9人；原行政機(jī)關(guān)12人，事業(yè)單位8人。

2.訪談結(jié)果分析

訪談主要圍繞“您對即將到來的機(jī)構(gòu)合并有什么看法”“目前您考慮最多的是什么問題”“合并后您會做哪些調(diào)整以適應(yīng)新的環(huán)境”開展。通過對文本的內(nèi)容分析和關(guān)鍵事件歸納，筆者發(fā)現(xiàn)大部分公務(wù)員認(rèn)同國家層面機(jī)構(gòu)改革的愿景和目標(biāo)，認(rèn)為這次涉及林業(yè)和草原的改革是國家對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體保護(hù)、修復(fù)與治理的戰(zhàn)略決策。但同時他們也承認(rèn)機(jī)構(gòu)合并會對自己的工作、生活、心理、職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生很大的影響，心理有很多恐慌和不安全感，具體來說主要包括：身份是否能夠保留，能否留在原有部門，工作地點(diǎn)的變動，工作壓力增大，晉升、薪酬等是否受影響，我們也將這些問題轉(zhuǎn)成了心理不安全感問卷。

上述因素使得公務(wù)員在認(rèn)同改革意義的同時也有一定的抵觸畏難情緒，特別是原單位撤銷、將被劃入新單位的訪談對象，機(jī)構(gòu)合并給他們帶來的沖擊更大，從心理上真正接納改革還需要一個過程。這些抵制情緒將影響他們對新組織的歸屬感和情感認(rèn)同，也影響他們主動融入新組織時對工作任務(wù)、人際關(guān)系、工作認(rèn)知的重新調(diào)整，不利于合并后新單位的整合。

四、研究過程和數(shù)據(jù)分析

（一）研究樣本

本研究得到了A林草局的大力支持，以自治區(qū)層面參與合并的公務(wù)員為樣本分兩次進(jìn)行紙質(zhì)問卷調(diào)查。第一次于2019年1月合并方案剛剛獲批時，此時大家都感知到了合并的臨近，但還沒有具體的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整方案。第一次調(diào)查包括心理不安全感和變革抵制傾向，共獲得有效樣本403份。第二次問卷調(diào)查于2020年1月初，利用單位績效考核大會的契機(jī)進(jìn)行發(fā)放，除去在外駐村的扶貧干部，剩余公務(wù)員基本都填寫了問卷，共獲得有效樣本401份。兩次調(diào)查獲得匹配樣本381份，樣本的人口統(tǒng)計特征如表2所示。

（二）變量測量及信度檢驗(yàn)

采用從“完全不同意”到“完全同意”的李克特5點(diǎn)量表。其中心理不安全感基于前期訪談?wù)矶?，共包括“我?dān)心變革后工作內(nèi)容調(diào)整”等14題（如表3所示），信度為0.95；變革抵制傾向采用Oreg S.的問卷，包括“如果可以我希望沿用以前的機(jī)構(gòu)和工作流程”等3道題，信度為0.89；工作重塑采用Leana等的量表，包括“我會努力熟悉工作上的同事”等6道題，信度為0.93；情感承諾采用Allen和Meyer[36]的量表，包括“我會把組織的問題看作自己的問題”等8道題，信度為0.95。

（三）效度檢驗(yàn)

驗(yàn)證性因子分析顯示（如表4所示），四因子模型的擬合指數(shù)理想，這表明變量具有較好的區(qū)分度。此外，平均變異數(shù)抽取量（AVE）檢驗(yàn)結(jié)果表明，每個構(gòu)念的平均變異抽取量均大于它與其他構(gòu)念間的相關(guān)系數(shù)平方值（如表5所示），表明構(gòu)念間區(qū)分效度良好。

表2 樣本的人口統(tǒng)計特征

表3 并入方與吸納方在心理不安全感各題項上的T檢驗(yàn)

表4 驗(yàn)證性因子分析結(jié)果

表5 變量均值、標(biāo)準(zhǔn)差和相關(guān)關(guān)系

（四）假設(shè)檢驗(yàn)

1.假設(shè)1.1-1.2變革前的心理不安全感的檢驗(yàn)

如表3所示，公務(wù)員變革前的心理不安全感均值為2.59，還不到中位值，顯示的是公務(wù)員對于改革本身并沒有太大不安全感的情緒，假設(shè)1.1沒有得到完全的驗(yàn)證。我們針對14項心理不安全感事項做了因子分析，發(fā)現(xiàn)全部因子可以分為兩個維度：與工作相關(guān)的因素（題目1～7）和與管理環(huán)境相關(guān)的因素（題目8～14），我們發(fā)現(xiàn)，在所有擔(dān)憂中，晉升前景、工作壓力和福利待遇的變化是大家最為擔(dān)心的，而與新同事適應(yīng)、是否分流體制外和工作能力是否適應(yīng)是最不擔(dān)心的。假設(shè)1.2得到部分驗(yàn)證。

2.假設(shè)1.3心理不安全感的差異檢驗(yàn)

在心理不安全感各題項上我們基于原單位是并入方還是吸納方進(jìn)行了獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)，以驗(yàn)證假設(shè)1.3。從表3可以看到，相比較而言，并入方的公務(wù)員心理不安全感都大于吸納方，其中對于工作地點(diǎn)變遠(yuǎn)、職務(wù)職級調(diào)整、工資調(diào)低、福利待遇降低，轉(zhuǎn)換部門、適應(yīng)新文化的擔(dān)憂最強(qiáng)；總體不安全感也呈現(xiàn)出顯著的差別，假設(shè)1.3得到驗(yàn)證。

3.假設(shè)2.1-2.3的變量均值、標(biāo)準(zhǔn)差及相關(guān)性分析

表5顯示，心理不安全感與變革抵制傾向顯著正相關(guān)（R=0.23，p＜0.01），與對新組織的情感承諾和工作重塑顯著負(fù)相關(guān)（R=-0.29，p＜0.01和R=-0.38，p＜0.01），與假設(shè)的方向一致。同時，由于各變量間的相關(guān)系數(shù)沒有超過0.7，故不存在多重共線問題。相關(guān)性分析清楚顯示，對變革的抵制與不安全感正相關(guān)，但與改革后對新組織的情感承諾和工作重塑顯示負(fù)相關(guān)。就是說，越有不安全感，越容易抵制改革，對新單位的情感承諾越差，工作重塑的動機(jī)也越差。假設(shè)2.1-2.3得到檢驗(yàn)。

4.假設(shè)3.1-3.5的鏈?zhǔn)街薪闄z驗(yàn)

運(yùn)用SPSS26.0及PROCESS宏，采用重復(fù)抽樣的Bootstrap方法對鏈?zhǔn)街薪樽饔眠M(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)。如圖3和表6所示，心理不安全感對工作重塑的直接效應(yīng)為 （r=-0.197，p＜0.001），95%置信區(qū)間［-0.251，-0.110］，不包括0，滿足鏈?zhǔn)街薪槌闪⒌男睦聿话踩小兏锏种苾A向→工作重塑行為，心理不安全感→情感承諾→工作重塑行為，以及心理不安全感→變革抵制→情感承諾→工作重塑行為的三條路徑的置信區(qū)間都不包含0，鏈?zhǔn)街薪槌闪ⅰ?/p>

這一關(guān)系可以通過圖3的路徑分析模型清楚地展現(xiàn)出來。圖中的路徑相關(guān)系數(shù)顯示，心理不安全感會導(dǎo)致對變革的抵制，進(jìn)而負(fù)面影響對新單位的情感承諾；心理不安全感也會直接導(dǎo)致情感承諾的降低，以及在新工作單位的工作重塑能力的降低；情感承諾本身與工作重塑有正相關(guān)作用。假設(shè)3.1-3.5都得到了驗(yàn)證。

表6 鏈?zhǔn)街薪樽饔玫闹薪樾?yīng)值與效果量

圖3 鏈?zhǔn)街薪槁窂綀D

五、研究結(jié)論與討論

本研究關(guān)注機(jī)構(gòu)改革過程中我國公務(wù)員群體的心理感受及其對改革后工作的影響，以認(rèn)知評價理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建“認(rèn)知評價—情感反應(yīng)—工作態(tài)度—行為表現(xiàn)”的理論模型，通過A林草局的合并案例和調(diào)研數(shù)據(jù)，驗(yàn)證一系列經(jīng)典文獻(xiàn)中提到過的假設(shè)。研究發(fā)現(xiàn)：（1）不像傳統(tǒng)官僚和組織理論所描述的，工作人員不喜歡變革，會對改革有較強(qiáng)的抵制和擔(dān)心。改革開放以來，我國一直在進(jìn)行各項改革，公務(wù)員對于2018年這次大規(guī)模的行政改革并沒有特別的擔(dān)憂，以平常心態(tài)應(yīng)對，所有的擔(dān)心度，包括沒有晉升前景、工作壓力增大、福利待遇降低這幾項比較大的擔(dān)心問題，擔(dān)心度均值都沒有超過3這個中間度。這反映出我國公務(wù)員對機(jī)構(gòu)改革舉措的接受度雖然不是十分強(qiáng)烈，至少不反感、不抵觸，是對國家和機(jī)構(gòu)改革的信任。如果說要有改進(jìn)之處，就是應(yīng)思考如何能讓公務(wù)員積極地支持和擁抱改革。（2）改革過程中公務(wù)員所處單位的不同，即原單位是吸納方還是并入方，對公務(wù)員的心理感受有重要的影響，參與合并的公務(wù)員由于其所在原單位在合并中的“地位”不一樣，心理不安全感的程度也不盡一致，原單位規(guī)模小、人數(shù)少，分散到新單位的公務(wù)員心理不安全感程度更高，需要特別地做好心理安撫和信息溝通的工作，并盡可能保障他們在機(jī)構(gòu)改革過程中的公平、公正待遇。（3）公務(wù)員的心理狀態(tài)對其態(tài)度和行為，如對新單位的情感承諾和在新單位進(jìn)行工作重塑的熱情，都有重要的影響，是機(jī)構(gòu)改革需要高度關(guān)注的問題。

機(jī)構(gòu)改革是我國行政體制運(yùn)行中的一種常態(tài)。雖然關(guān)于改革的文獻(xiàn)和研究十分豐富，但對歷次改革中受到最大沖擊的公務(wù)員的心理感受問題卻沒有給予足夠的關(guān)注。組織心理和組織行為的研究以企業(yè)員工為對象的比較多，但以公務(wù)員為對象的比較少，與我們過去潛意識中認(rèn)為公務(wù)員都是公仆，有堅強(qiáng)的心理素質(zhì)，能夠永遠(yuǎn)無私地奉獻(xiàn)的假設(shè)相關(guān)。本研究從對公共組織的制度職能的關(guān)注轉(zhuǎn)變到對改革中“人”的關(guān)注，對進(jìn)一步深化公共組織的改革和管理實(shí)踐有十分重要的意義。每一次改革對公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展和個人心理都會產(chǎn)生沖擊，如果不能帶來激情，就只會剩下冷漠甚至抵制。研究顯示，公務(wù)員在改革過程中有自己的心理動態(tài)，這些心理動態(tài)不僅僅是公務(wù)員的內(nèi)心感知，也對改革的結(jié)果有直接的影響。因此，機(jī)構(gòu)改革“不能單純地看撤并多少機(jī)構(gòu)，減了多少人員，也應(yīng)該看公務(wù)員的心理感知、組織承諾、工作重塑，應(yīng)該看職責(zé)體系的優(yōu)化、績效提高的程度”。[37]另外，機(jī)構(gòu)合并中不同群體的心理不安全感來源不盡一致，一方面隨著人口統(tǒng)計變量呈現(xiàn)一定差異，但另一方面，更大的差異來自組織的差異。那些被“打散”至新單位的公務(wù)員，因?yàn)樵诟母镏刑幱凇叭鮿荨钡匚唬绕湫枰恢攸c(diǎn)關(guān)注和關(guān)愛。機(jī)構(gòu)合并后的人員融合是一個長期的過程。融合既包括人與工作的匹配、人際關(guān)系的重塑，也包括心理上真正對組織的認(rèn)同與情感依附，從某種程度來說，前兩者融合可能比較順利，在一定時期內(nèi)可以調(diào)試到比較好的狀態(tài)，但真正的內(nèi)心融合，與合并后新單位建立起良好穩(wěn)定的心理契約還需要一個較長的過程。因此，機(jī)構(gòu)改革完成“硬件”合并后，還需要深度關(guān)注“軟件”的融合，關(guān)注文化、組織心理承諾和工作重塑的結(jié)果。

注釋：

①王勇：改革后，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個，副部級機(jī)構(gòu)減少7個，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/13/c_137035640.htm?2018-03-13.

②習(xí)近平：推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階，求是網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=162416724466969370 9&wfr=spider&for=pc.

③國家林業(yè)和草原局、國家公園管理局正式掛牌，人民網(wǎng)，http：//env.people.com.cn/n1/2018/0410/c1010-299 17275.html.

④這些人員既包括公務(wù)員，也包括（參公管理）事業(yè)單位人員，由于管理方式基本一致，本研究統(tǒng)稱為公務(wù)員。