成穎利 楊柳

【摘 要】 十九大報(bào)告指出從2035年到本世紀(jì)中葉，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的改革方向，治理與績(jī)效的重要性已不可同日而語(yǔ)。但是治理的定義與內(nèi)涵是什么、治理與績(jī)效是否具有內(nèi)在的邏輯統(tǒng)一性尚缺乏研究，績(jī)效和治理中存在哪些問題尚缺乏系統(tǒng)的梳理及原因剖析。文章以高校為研究對(duì)象，系統(tǒng)梳理并提出治理的定義，深度思考了治理的內(nèi)涵，有效分析了治理與績(jī)效的關(guān)系，提出提高績(jī)效乃至治理的措施方法。最后在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下提出大數(shù)據(jù)如何實(shí)現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標(biāo)，如何促使關(guān)鍵利益相關(guān)者的利益最大化，如何解決治理和績(jī)效中的問題。

【關(guān)鍵詞】 治理; 績(jī)效; 高校治理; 利益相關(guān)者; 大數(shù)據(jù)

【中圖分類號(hào)】 F234.3;G475 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）11-0110-06

全球治理、國(guó)家治理、高校治理等各種治理名詞我們耳熟能詳。但何為治理，治理的運(yùn)行機(jī)理如何？績(jī)效評(píng)價(jià)會(huì)發(fā)現(xiàn)哪些問題，其根源是什么？治理與績(jī)效的關(guān)系如何？怎樣提升績(jī)效與治理？尤其是在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，治理和它的運(yùn)行機(jī)理及作用如何升級(jí)換代？這些是本文著重思考的問題。

一、治理

治理源于委托代理關(guān)系[ 1 ]。眾所周知，委托人和受托人之間存在信息不對(duì)稱，治理是解決兩權(quán)分離情況下委托人對(duì)受托人的監(jiān)督與激勵(lì)問題。國(guó)家意志和一個(gè)組織的發(fā)展可能會(huì)存在矛盾，受托代理人與一個(gè)組織的發(fā)展也可能存在矛盾。一個(gè)組織的決策層作為受托代理人，是否按照國(guó)家的意志進(jìn)行管理，或者在什么樣的制度激勵(lì)和約束下按照國(guó)家意志進(jìn)行管理，這就是治理問題。一個(gè)組織的決策層所做的事項(xiàng)未必真正對(duì)國(guó)家或組織有利，未必真正代表委托人利益。比如一個(gè)公司的管理層決定進(jìn)行兼并重組，可能是出于自己的私利;當(dāng)兼并重組出現(xiàn)波折時(shí)，管理者可能不計(jì)成本、千方百計(jì)地完成此項(xiàng)交易，因?yàn)樗麄兪紫瓤赡芸紤]的是自己的聲譽(yù)是否受到影響，而不是考慮公司的利益是否受到威脅，這種情況不是一個(gè)好的治理。比如本屆校長(zhǎng)籌集做事經(jīng)費(fèi)時(shí)，寅借卯糧，這也不是一個(gè)好的治理。再如校長(zhǎng)借款進(jìn)行基本建設(shè)，建成的大樓、增長(zhǎng)的建筑面積寫入校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告中的業(yè)績(jī)部分，但是學(xué)校若不能按期償還建設(shè)所用資金及利息，最后風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了國(guó)家，這也絕不是一個(gè)好的治理，也就是說不是一個(gè)善治。

（一）治理的定義及內(nèi)涵

何為治理？《荀子·君道》指出“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣”。這句話的意思是指應(yīng)明確區(qū)分名分職責(zé)和工作的輕重緩急，知人善用，則為公的道路暢通而謀私的事情止息，即達(dá)到了治理的效果。西方學(xué)者詹姆斯N.羅西瑙認(rèn)為，治理是一些制度安排，尤其是指當(dāng)規(guī)則間出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)，或者利益相關(guān)者間需要協(xié)調(diào)解決時(shí)，發(fā)揮作用的是原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。全球治理委員會(huì)曾界定治理為個(gè)人或組織管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。

綜合考慮以上內(nèi)容，本文將組織治理定義為一個(gè)組織設(shè)定戰(zhàn)略目標(biāo)，確定戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑和方式，確定監(jiān)督業(yè)績(jī)方法，防范不恰當(dāng)使用人力資源、財(cái)務(wù)資源、資產(chǎn)資源，監(jiān)督業(yè)績(jī)完成情況，最終合法、有效、注重道德形象地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和履行受托責(zé)任的框架。

治理暗含了一種責(zé)任，首先是受托者對(duì)委托者的責(zé)任，原因仍在于所有權(quán)與管理權(quán)的分離。管理者可能追求自身利益而不是委托者利益，導(dǎo)致管理違背了自身的責(zé)任。比如管理者期望高的薪酬、豪華的辦公場(chǎng)所，期望組織獲得短期業(yè)績(jī)，這些與委托者期望組織獲得長(zhǎng)期利益相矛盾。其次管理層對(duì)除委托者之外的利益相關(guān)者也有責(zé)任，比如對(duì)員工有責(zé)任、對(duì)所提供產(chǎn)品的使用者也有責(zé)任等。負(fù)責(zé)任的一方應(yīng)合理地解釋其行為，這需要好的治理結(jié)構(gòu)形成一種制衡關(guān)系，以有效解決內(nèi)部人控制等問題，使受托者真正解除受托責(zé)任。

組織治理需處理一系列利益相關(guān)者的關(guān)系。由于利益相關(guān)者的影響力不同，所以他們擁有不同的動(dòng)機(jī)和利益，利益之間可能存在沖突。各利益相關(guān)者間需要相互監(jiān)督與制約，這樣有助于形成有效的治理結(jié)構(gòu)。

戰(zhàn)略目標(biāo)是治理的關(guān)鍵要素，善治有助于實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。善治不僅要求一個(gè)組織形成有效的治理結(jié)構(gòu)，而且要求其遵守外部法律法規(guī)，以及主動(dòng)運(yùn)用法律精神做事。外部法規(guī)包括憲法、行政法規(guī)、部門規(guī)章等，涉及預(yù)算、稅收、勞動(dòng)合同、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等方方面面。一個(gè)組織主動(dòng)用法律精神做事，其應(yīng)主動(dòng)按要求制定章程，根據(jù)外部法規(guī)確定各項(xiàng)執(zhí)行細(xì)則，完善各種內(nèi)部控制制度、流程等。

（二）高校治理的定義及內(nèi)涵

對(duì)高校而言，治理是高校為完成自己戰(zhàn)略目標(biāo)所采取的一系列方式方法。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《教育“十三五”規(guī)劃綱要》、習(xí)近平總書記在全國(guó)教育大會(huì)上的講話精神，高校的主要戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)首先確定為滿足國(guó)家戰(zhàn)略需求，服務(wù)國(guó)家科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，提升科學(xué)研究水平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力，為國(guó)家培養(yǎng)具有正確價(jià)值觀和社會(huì)責(zé)任感，能擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的人才。

為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，高校的主要任務(wù)應(yīng)定在教學(xué)和科研上。學(xué)科的發(fā)展是靈魂，是最重要的決策。高校不僅應(yīng)關(guān)注物質(zhì)上的決策，如關(guān)于土地、大樓、設(shè)備、投資等，而且更應(yīng)關(guān)注學(xué)科發(fā)展決策，抓住事物的本質(zhì)。決策者的社會(huì)責(zé)任感、認(rèn)知水平及對(duì)社會(huì)利益關(guān)心的程度和高校是否能完成其使命及戰(zhàn)略目標(biāo)休戚相關(guān)。

高校屬于非營(yíng)利組織，應(yīng)考慮它的社會(huì)責(zé)任及對(duì)廣泛利益相關(guān)者的影響，應(yīng)盡量滿足利益相關(guān)者的利益最大化。高校屬國(guó)家所有，政府是高校的關(guān)鍵利益相關(guān)者。高?？赡芙邮芙逃俊⒇?cái)政部、審計(jì)署、發(fā)展改革委員會(huì)等的檢查，他們是高校的外部治理層。校友和師生都關(guān)心高校的發(fā)展，也是高校的關(guān)鍵利益相關(guān)者，不過前者基本是外部治理層，后者是內(nèi)部治理層的組成部分。

高校治理是各利益相關(guān)者參與學(xué)校重大事務(wù)的決策機(jī)制和過程，也就是說，高校應(yīng)運(yùn)用好的治理機(jī)制平衡關(guān)鍵利益相關(guān)者，完善治理結(jié)構(gòu)。高校是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，應(yīng)在以下方面完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：一是健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)職權(quán);二是發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的作用，發(fā)揮教授在教學(xué)、科研和學(xué)校管理中的作用;三是發(fā)揮教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等群眾團(tuán)體的作用。高校應(yīng)關(guān)注教師是否能夠參與集體決策而不是被動(dòng)地提意見，應(yīng)關(guān)注學(xué)生的利益訴求是否得到滿足。對(duì)涉及教職工利益的制度在經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)集體決策前，應(yīng)該經(jīng)教代會(huì)討論通過;對(duì)高校舉辦獨(dú)立學(xué)院、進(jìn)行重大投資等重大事項(xiàng)，在經(jīng)學(xué)校常委會(huì)通過前應(yīng)經(jīng)充分可行性論證。這些都是有效的制衡方式。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)一般分為三個(gè)層級(jí)：一是黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)等;二是部（處）、院（系）等職能機(jī)構(gòu)，中層干部起著重要的決策支撐作用;三是具體的執(zhí)行人員，包括教師、學(xué)生、一般管理干部、各項(xiàng)專業(yè)技術(shù)人員等。

總之，高校應(yīng)有整體的治理框架，用好體制機(jī)制和人，籌集好資金，規(guī)劃好使用方向，為教學(xué)科研活動(dòng)提供持續(xù)的資金保障。高校應(yīng)采取一定的措施提高治理能力，比如制定機(jī)構(gòu)編制方案，依法編制和實(shí)施規(guī)劃;健全議事決策規(guī)則與程序，引進(jìn)、選聘、評(píng)聘、培養(yǎng)教職員工，在招生及學(xué)生培養(yǎng)等方面健全內(nèi)部控制制度，及時(shí)識(shí)別、防范與化解風(fēng)險(xiǎn);向利益相關(guān)者披露委托代理關(guān)系下的責(zé)任履行情況等，最終達(dá)到捍衛(wèi)國(guó)家利益，滿足國(guó)家戰(zhàn)略，守護(hù)公共資金，執(zhí)行中央重大決策部署，培養(yǎng)渴求知識(shí)和自覺服務(wù)社會(huì)目標(biāo)的人才。

二、績(jī)效

一個(gè)組織的績(jī)效是關(guān)鍵利益相關(guān)者關(guān)心的主要指標(biāo)。黨和政府作為有影響力的關(guān)鍵利益相關(guān)者，認(rèn)為教育投入是支撐國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，他們非常關(guān)注財(cái)政投入教育資金的使用效益。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》，強(qiáng)調(diào)“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念，強(qiáng)調(diào)逐步建立健全體現(xiàn)教育行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效管理體系，強(qiáng)調(diào)完善經(jīng)費(fèi)投入使用管理體制，調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、突出重點(diǎn)。這說明績(jī)效的理念逐步受到政府和資金使用部門的關(guān)注。

（一）設(shè)定績(jī)效目標(biāo)

高校作為非營(yíng)利組織，服務(wù)黨和國(guó)家大局，向社會(huì)提供重要的公共服務(wù)，與營(yíng)利性質(zhì)的組織設(shè)定的目標(biāo)不同。營(yíng)利性質(zhì)的組織更關(guān)心利潤(rùn)指標(biāo)，千方百計(jì)地提高收入，降低成本，有時(shí)候可能違背了社會(huì)責(zé)任，單純追求經(jīng)濟(jì)利益最大化[ 2 ]。而對(duì)高校而言，自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及保障廣大師生民主權(quán)利是基本目標(biāo)，為國(guó)家服務(wù)是其最高使命。高校的業(yè)務(wù)活動(dòng)主要體現(xiàn)在知識(shí)創(chuàng)造和知識(shí)傳播方面，注重教學(xué)與科研的統(tǒng)一，這些與盈利目標(biāo)相脫節(jié)。高校雖然不考慮盈利，但是高校使用公共資金，服務(wù)公共利益和關(guān)注社會(huì)責(zé)任，故高校應(yīng)主動(dòng)思考績(jī)效目標(biāo)，不僅關(guān)注做了什么事，而且關(guān)注做事取得了什么樣的效果。因?yàn)橥耆豢紤]資源的使用效益會(huì)造成資源的浪費(fèi)。

高校的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)與治理目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)一致。對(duì)于學(xué)生，高校應(yīng)培養(yǎng)學(xué)生的學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新精神和人際交往能力等，使他們能夠擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任;對(duì)于教師，高校應(yīng)培育一支素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)精湛、育人水平高超的教師隊(duì)伍。高校的核心競(jìng)爭(zhēng)力在于價(jià)值創(chuàng)造，高校應(yīng)站在國(guó)際環(huán)境中看待其治理的國(guó)際影響力，提高自身的品牌認(rèn)知度，從而創(chuàng)造價(jià)值和實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)與檢查中的問題

雖然績(jī)效受到前所未有的關(guān)注，但是在對(duì)高校的績(jī)效評(píng)價(jià)、檢查或研究中，常會(huì)發(fā)現(xiàn)以下問題。

一是我國(guó)目前在高等教育、部分科學(xué)研究中尚未世界領(lǐng)先，培養(yǎng)的部分學(xué)生模仿有余而批判不足。

二是部分高校教學(xué)內(nèi)容陳腐，教學(xué)方法呆滯，教學(xué)語(yǔ)言活力不足。若使用陳舊的教科書培養(yǎng)學(xué)生，學(xué)生一畢業(yè)可能就會(huì)面臨失業(yè)。

三是預(yù)算管理、資產(chǎn)管理中的問題。如個(gè)別高校預(yù)算與治理目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)，預(yù)算與長(zhǎng)期規(guī)劃脫節(jié)，預(yù)算與每年的重點(diǎn)工作相脫節(jié)，因此預(yù)算在教學(xué)、科研、合作辦學(xué)、重大項(xiàng)目安排及國(guó)際交流上的經(jīng)費(fèi)安排不盡合理，預(yù)算未真正起到支持治理中戰(zhàn)略目標(biāo)的作用[ 3 ]。再如，個(gè)別高校未有效結(jié)合專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與基本經(jīng)費(fèi)，未根據(jù)資金需求的輕重緩急，集中資源統(tǒng)籌分配和安排資金。部分高校年底未使用完預(yù)算資金而上交結(jié)余資金，上交結(jié)余資金其實(shí)就是很大的浪費(fèi)。另外，高校在資產(chǎn)管理方面“重購(gòu)置，輕管理”，資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)只停留在記錄數(shù)量和購(gòu)買價(jià)格上，達(dá)不到動(dòng)態(tài)調(diào)整數(shù)據(jù)的功能，更談不上進(jìn)行績(jī)效管理和提高使用效益。

四是績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)定時(shí)存在諸多問題。包括：績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理;設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)難以定義、難以理解、與實(shí)際情況和利益相關(guān)者的相關(guān)度不夠;指標(biāo)設(shè)定不完整、不夠細(xì)化;有的績(jī)效指標(biāo)很難計(jì)量故設(shè)定了許多定性指標(biāo)，這些定性指標(biāo)是基于觀點(diǎn)指標(biāo)而非基于事實(shí)，需要很多的主觀判斷;設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)忽視了關(guān)鍵成功因子，忽視了關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)，忽視了關(guān)鍵成功因子和關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)的關(guān)系。如部分高校對(duì)一些績(jī)效定義比較模糊，對(duì)績(jī)效理解不清晰，導(dǎo)致填報(bào)的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)不能客觀反映基本科研、教學(xué)改革情況。學(xué)生對(duì)課程、教師教學(xué)質(zhì)量滿意程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)都是基于個(gè)人觀點(diǎn)，評(píng)價(jià)是好是壞很難計(jì)量。用人單位對(duì)學(xué)生的評(píng)價(jià)也多是定性的，難以計(jì)量。再如國(guó)家要建設(shè)一支高素質(zhì)的教師隊(duì)伍，要把師德師風(fēng)作為評(píng)價(jià)教師素質(zhì)的第一標(biāo)準(zhǔn)。高素質(zhì)指標(biāo)、師德師風(fēng)指標(biāo)也是定性的和難以計(jì)量的。部分高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的相關(guān)性不夠，其財(cái)務(wù)部門在進(jìn)行滿意度指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)與業(yè)務(wù)部門溝通不夠，滿意度指標(biāo)與實(shí)際指標(biāo)的相關(guān)性不高。又如學(xué)生一般關(guān)心畢業(yè)率和就業(yè)率，但實(shí)際上另外一些學(xué)生關(guān)心畢業(yè)后的繼續(xù)深造，就業(yè)率可能和他們不相關(guān)。特定利益相關(guān)者關(guān)心的績(jī)效指標(biāo)可能不同。

五是績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向有誤、績(jī)效評(píng)價(jià)不科學(xué)等評(píng)價(jià)方面的問題[ 4 ]。有的高校在教師評(píng)定時(shí)導(dǎo)向有誤，導(dǎo)致教師輕教學(xué)，純粹追求職稱評(píng)定指標(biāo)，最終可能是舍本逐末行為。還有的高校業(yè)務(wù)部門不清楚哪些業(yè)務(wù)真正創(chuàng)造價(jià)值，創(chuàng)造多少價(jià)值，最終易導(dǎo)致資金和資產(chǎn)的浪費(fèi)和閑置。信息如何被采集也會(huì)影響到績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性。例如，僅有一部分學(xué)生樣本被選擇去完成課程評(píng)價(jià)，如果挑選的樣本有偏差，挑選的是最滿意的學(xué)生，則會(huì)影響指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果?？?jī)效評(píng)價(jià)不科學(xué)還表現(xiàn)在未進(jìn)行動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)，未及時(shí)消減低效無效資金等。

（三）高?？?jī)效的內(nèi)涵

績(jī)效（performance）是高校長(zhǎng)期投入人力、物力、財(cái)力，經(jīng)過一段時(shí)期后在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)三方面達(dá)到的效果?？?jī)效不僅指財(cái)務(wù)上的績(jī)效，還是對(duì)單位最重要業(yè)務(wù)活動(dòng)的評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注價(jià)值創(chuàng)造[ 5 ]，關(guān)注物有所值（Value for money）[ 6 ]，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。需要說明的是，績(jī)效實(shí)現(xiàn)的前提條件是合規(guī)。

高校關(guān)注績(jī)效，應(yīng)關(guān)注自己的戰(zhàn)略能力、戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅，關(guān)注自己是否具有核心競(jìng)爭(zhēng)資源，比如學(xué)校是否具有高的品牌認(rèn)知度，學(xué)校的百篇優(yōu)秀博士論文數(shù)、國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)、國(guó)家教學(xué)成果獎(jiǎng)、國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文數(shù)、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室數(shù)量、政策建議采納情況如何等。學(xué)生對(duì)學(xué)校而言，類似于企業(yè)的產(chǎn)成品。但學(xué)生和產(chǎn)成品也有區(qū)別，培養(yǎng)的學(xué)生會(huì)成為創(chuàng)新的源泉。學(xué)生方面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)有本科生就業(yè)率、學(xué)生的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力等。師資力量評(píng)價(jià)指標(biāo)有發(fā)表論文平均數(shù)、發(fā)表論文質(zhì)量、申請(qǐng)到國(guó)家科學(xué)基金數(shù)量等。

（四）績(jī)效與治理具有內(nèi)在統(tǒng)一性

嚴(yán)格績(jī)效管理，應(yīng)突出責(zé)任落實(shí)，責(zé)任要落實(shí)到人。治理也需要問責(zé)，因此績(jī)效和治理緊密聯(lián)系[ 7-8 ]。一是治理與績(jī)效目標(biāo)一致[ 8 ]。教育的首要問題是培養(yǎng)什么人，高校的使命、方向和目標(biāo)是高校的治理目標(biāo)，也是高校的績(jī)效目標(biāo)。二是績(jī)效是治理的結(jié)果。績(jī)效評(píng)價(jià)的根源在于委托代理的關(guān)系存在。對(duì)于受托的責(zé)任，受托者需要思考做事想要達(dá)到的效果及達(dá)到業(yè)績(jī)的效率等，即績(jī)效。三是治理有助于提升績(jī)效。治理應(yīng)該是一個(gè)框架，好的治理有助于有好的績(jī)效。加強(qiáng)績(jī)效管理，花錢必問效，無效必問責(zé)，問責(zé)能進(jìn)一步提升績(jī)效。

績(jī)效是治理的結(jié)果，績(jī)效的問題最終表現(xiàn)為治理的問題。但是由于目前的文獻(xiàn)未有效梳理治理的定義，未有效分析治理的內(nèi)涵以及治理與績(jī)效的內(nèi)在邏輯，導(dǎo)致以下治理問題未得到重視也未得到有效解決：

一是領(lǐng)導(dǎo)層面決策不完善。如學(xué)校的“三重一大”決策制度未明確大額資金使用標(biāo)準(zhǔn)，重大投資未經(jīng)黨委常委會(huì)集體決策，優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)等某些重大事項(xiàng)集體決策前可行性論證不充分等。

二是管理體制不合理。如對(duì)全過程跟蹤審計(jì)，基建和審計(jì)的職責(zé)權(quán)限劃分不清楚，導(dǎo)致基建部門“有責(zé)不履”，審計(jì)部門“越俎代庖”。后勤管理處與后勤集團(tuán)的職權(quán)劃分不清楚，導(dǎo)致學(xué)校的合法權(quán)益未得到有效保護(hù)。部分高校對(duì)所屬企業(yè)的管理職責(zé)未厘清，該劃歸資產(chǎn)公司的企業(yè)未劃轉(zhuǎn)，應(yīng)改制的企業(yè)未改制，導(dǎo)致部分高校家底不清。對(duì)于有的工程項(xiàng)目，財(cái)務(wù)部門與基建部門關(guān)系未理順，資金支付未執(zhí)行“兩支筆”會(huì)簽制度，控制風(fēng)險(xiǎn)較高。管理體制不到位，還表現(xiàn)在對(duì)獨(dú)立核算單位監(jiān)管不到位，包括培訓(xùn)、招生、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面。如學(xué)校對(duì)二級(jí)單位大額收支或預(yù)算等重大事項(xiàng)的決策未實(shí)施有效控制。

三是內(nèi)部控制建設(shè)未持續(xù)跟進(jìn)。如制度不完善或制度修訂不及時(shí)，現(xiàn)存制度存在與上位法不一致的條款;內(nèi)控流程未表單化，表單未信息化等。

四是高校教師評(píng)聘職稱較難，不同教師的工資待遇不同，因此在調(diào)動(dòng)教職員工的積極性上還存在一定缺陷，治理中的一些軟機(jī)制尚未理順。

五是學(xué)校內(nèi)部存在代理問題，學(xué)校一些非教學(xué)科研單位認(rèn)為自己是非核心部門，并不真正想著為學(xué)校省錢，除非有很好的治理機(jī)制進(jìn)行激勵(lì)和約束。

六是重大決策失誤存在但未及時(shí)糾偏。例如教師對(duì)學(xué)科的設(shè)置、學(xué)院合并等重大決策的影響力微乎其微，學(xué)校可能因決策錯(cuò)誤使某些學(xué)科設(shè)置出現(xiàn)問題并逐漸失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但未及時(shí)反思與調(diào)整。

（五）如何改進(jìn)高?？?jī)效

由上分析可知，改進(jìn)績(jī)效主要在于改進(jìn)治理。績(jī)效問題在于高校是否具有核心競(jìng)爭(zhēng)力，在于是否存在有效的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造其核心競(jìng)爭(zhēng)力。例如，高校應(yīng)創(chuàng)造實(shí)實(shí)在在的環(huán)境來鼓勵(lì)創(chuàng)新，包括制度環(huán)境。

關(guān)鍵利益相關(guān)者在高校治理中利益訴求的滿足，很大程度影響績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，因此也應(yīng)關(guān)注績(jī)效是否與關(guān)鍵利益相關(guān)者相關(guān)。目前和潛在的學(xué)生以及政府關(guān)心教學(xué)質(zhì)量，關(guān)心學(xué)業(yè)完成比例，關(guān)心完成大學(xué)課程后的就業(yè)率。潛在用人單位關(guān)心學(xué)生經(jīng)驗(yàn)的積累，因此高校在人才培養(yǎng)機(jī)制上應(yīng)該關(guān)注社會(huì)的預(yù)期與期望，培養(yǎng)學(xué)生接觸新事物的能力，培養(yǎng)學(xué)生的適應(yīng)能力與學(xué)習(xí)能力。課堂教學(xué)不僅僅是傳授有用的知識(shí)，還是開放型的，引導(dǎo)學(xué)生思考前沿內(nèi)容，使教學(xué)和科研相得益彰，為學(xué)生提供長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，增強(qiáng)學(xué)生競(jìng)爭(zhēng)力。學(xué)校在治理機(jī)制上應(yīng)思考如何讓非教學(xué)科研部門的工作人員也有幸福感和獲得感，使其因自己是學(xué)校一員而驕傲，激勵(lì)他們真正為學(xué)?？紤]。在治理機(jī)制上應(yīng)理順學(xué)校的文化，促使學(xué)院具有推動(dòng)戰(zhàn)略的主動(dòng)性和積極性，完善高校立德樹人的責(zé)任，提高高校的教育質(zhì)量。這樣治理結(jié)構(gòu)理順了，績(jī)效也會(huì)變好，有限的資金都能花在刀刃上。

三、大數(shù)據(jù)助力治理，提升績(jī)效

上述分析可以看到治理中的問題以及績(jī)效中的問題，關(guān)鍵在于大家不清楚治理的定義，未有效梳理高校的治理內(nèi)涵。本文認(rèn)為，在分析治理和績(jī)效時(shí)，應(yīng)關(guān)注治理目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵利益相關(guān)者的利益是否最大化，治理結(jié)構(gòu)是否理順，績(jī)效和治理中的問題如何解決。如今邁入了大數(shù)據(jù)時(shí)代，或許大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠提供很好的契機(jī)，助力高校治理，提升高?？?jī)效。也就是說，在當(dāng)今時(shí)代，如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)促進(jìn)績(jī)效和完成治理目標(biāo)，規(guī)避大數(shù)據(jù)可能帶來的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)[ 9 ]，是大家必須考慮的現(xiàn)實(shí)問題[ 10-11 ]。

大數(shù)據(jù)可以有很多作用，如降低風(fēng)險(xiǎn)和增加價(jià)值，本文認(rèn)為大數(shù)據(jù)在績(jī)效乃至在治理中應(yīng)發(fā)揮重要作用。例如，師生是高校的關(guān)鍵利益相關(guān)者，學(xué)科發(fā)展是高校的任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)之一。高校可以利用大數(shù)據(jù)對(duì)學(xué)院（系）、研究院（所）的設(shè)立和調(diào)整進(jìn)行充分?jǐn)?shù)據(jù)挖掘與分析，關(guān)注培養(yǎng)的學(xué)生是否對(duì)社會(huì)真正有用，師資是否在同類學(xué)校中具有較高的影響力和聲望，學(xué)科在國(guó)內(nèi)國(guó)際是否具有相當(dāng)影響力等。高校可以利用大數(shù)據(jù)解決信息孤島問題，應(yīng)用大數(shù)據(jù)關(guān)注學(xué)校內(nèi)部的組織架構(gòu)是否有效推動(dòng)學(xué)院、研究院的發(fā)展。本文創(chuàng)新性地提出建立收入與支出相匹配的時(shí)間空間矩陣，進(jìn)行有效資源配置以為學(xué)校提供人力、物力和財(cái)力的支持等。畢竟結(jié)構(gòu)合理才是最大的效益。

大數(shù)據(jù)還可以解決績(jī)效和治理中的一些問題。例如，對(duì)于內(nèi)控建設(shè)未持續(xù)跟進(jìn)，基建部門和審計(jì)部門、基建部門和財(cái)務(wù)部門、后勤處和后勤集團(tuán)職責(zé)不清等問題，通過各個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)的對(duì)接，很容易發(fā)現(xiàn)職責(zé)、制度、流程之間的重合和空白，為治理改進(jìn)提供了基礎(chǔ)。再如，抽取學(xué)生樣本進(jìn)行課程評(píng)價(jià)存在抽樣風(fēng)險(xiǎn)，影響最終的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。但是如果大數(shù)據(jù)的技術(shù)成本較低，能進(jìn)行全樣本抽樣的話，可以規(guī)避評(píng)價(jià)中的抽樣風(fēng)險(xiǎn)。大數(shù)據(jù)不僅能解決績(jī)效和治理中的部分問題，而且在治理和績(jī)效方面可以發(fā)揮以下作用。

（一）大數(shù)據(jù)可以為高校的決策服務(wù)，提高治理水平

大數(shù)據(jù)可以依據(jù)高校治理設(shè)定的目標(biāo)，打破各個(gè)信息孤島，為高校的各項(xiàng)決策（包括經(jīng)濟(jì)決策）提供數(shù)據(jù)支持。比如，通過對(duì)學(xué)生一卡通校內(nèi)消費(fèi)信息的分析，有助于學(xué)校識(shí)別隱藏的困難生。這不僅為學(xué)校的資助決策服務(wù)[ 12 ]，而且部分解決了困難生的后顧之憂。大數(shù)據(jù)可以幫助高校進(jìn)行成本核算，對(duì)同一項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)，可能因耗費(fèi)成本不同而區(qū)分出優(yōu)劣來。

大數(shù)據(jù)如何為教學(xué)科研服務(wù)，這才是最重要的。學(xué)生的成績(jī)反映出不同的維度，根據(jù)成績(jī)結(jié)果分析教學(xué)方面的漏洞，可以進(jìn)一步改進(jìn)教學(xué)。對(duì)于個(gè)體學(xué)生成績(jī)反映出來的個(gè)性化問題，學(xué)?？舍槍?duì)學(xué)生進(jìn)行個(gè)性化輔導(dǎo)。如果在非大數(shù)據(jù)的情況下，要實(shí)施上述行為可能費(fèi)事費(fèi)力，而且也未必能達(dá)到理想的效果。

（二）大數(shù)據(jù)可以解決信息不對(duì)稱問題，優(yōu)化資源的配置和提高績(jī)效

高?？梢岳么髷?shù)據(jù)更有效地配置資金及提高資金使用績(jī)效。高?？梢岳么髷?shù)據(jù)構(gòu)造一個(gè)資金來源使用分析矩陣，在籌資方面發(fā)揮作用。比如高校利用大數(shù)據(jù)規(guī)劃教學(xué)來源資金、科研來源資金、專項(xiàng)資金、經(jīng)營(yíng)資金等，確保各項(xiàng)資金及時(shí)到賬;根據(jù)資金使用要求設(shè)定資金使用限制性條件，并根據(jù)資金缺口進(jìn)一步籌措資金。大數(shù)據(jù)可以在資金配置中發(fā)揮重要作用[ 13 ]。比如高校根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)及規(guī)劃，確定各部處、學(xué)院每年的資金需求及需求結(jié)構(gòu)，建立預(yù)算收入與預(yù)算支出相匹配的二維矩陣。高校進(jìn)一步根據(jù)資金撥付到學(xué)校的進(jìn)度及資金支出的進(jìn)度建立時(shí)間空間矩陣，盡量讓時(shí)間匹配、空間契合，優(yōu)化資源配置。

高?？梢岳么髷?shù)據(jù)優(yōu)化科研資源配置。如對(duì)內(nèi)部數(shù)據(jù)庫(kù)獲得的人員、經(jīng)費(fèi)、論文、發(fā)明專利、科研設(shè)備情況等原始數(shù)據(jù)充分挖掘，并將其與科研文獻(xiàn)、論文信息數(shù)據(jù)庫(kù)共享，建立科研資源、科研成果與學(xué)科發(fā)展相適應(yīng)的科研研判模型，發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)創(chuàng)新空間和篩選創(chuàng)新性申報(bào)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)科研資源不足及浪費(fèi)并提升科研項(xiàng)目決策的質(zhì)量與效率。

預(yù)算是事業(yè)發(fā)展的保障，花錢不是目的，干事業(yè)才是目的。高校把預(yù)算資金花到最大效用，就是要談績(jī)效?？?jī)效是校內(nèi)自身的事，談績(jī)效是為了提高高校的治理?？?jī)效不只是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上的績(jī)效，應(yīng)關(guān)注真正的規(guī)劃目標(biāo)是否完成，國(guó)家和政策提出的要求是否完成。對(duì)高校而言，學(xué)生不僅僅是高校半公共的產(chǎn)品，對(duì)學(xué)生的投入說到底是一項(xiàng)投資，而且是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資。對(duì)教師的培養(yǎng)亦如此。因此應(yīng)注重績(jī)效的長(zhǎng)期性。

（三）大數(shù)據(jù)可以提供預(yù)測(cè)，防范風(fēng)險(xiǎn)和優(yōu)化服務(wù)

大數(shù)據(jù)是立體的，可以進(jìn)行預(yù)測(cè)。一是根據(jù)數(shù)據(jù)的歷史信息，可以挖掘現(xiàn)存的“封閉”學(xué)生的信息，或者挖掘哪些跡象能夠表明某些學(xué)生的心理有問題。通過歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)，有助于及早發(fā)現(xiàn)心理有問題的學(xué)生，有助于及時(shí)對(duì)其心理輔導(dǎo)，避免悲劇發(fā)生。二是可以分析學(xué)生選課的傾向、學(xué)生觀看視頻情況、學(xué)生課后作業(yè)情況、學(xué)生學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)生往返宿舍時(shí)間、學(xué)生在圖書館滯留時(shí)間、在圖書館借閱書目類型等[ 14 ]，預(yù)測(cè)某個(gè)學(xué)生是否是好學(xué)生、學(xué)生未來的發(fā)展方向等。也可以利用大數(shù)據(jù)對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)進(jìn)行預(yù)警，并提前干預(yù)。三是大數(shù)據(jù)可以形成學(xué)生最終出國(guó)深造、國(guó)內(nèi)深造及畢業(yè)就業(yè)等預(yù)測(cè)模型，并根據(jù)實(shí)際結(jié)果不斷調(diào)整預(yù)測(cè)模型，使學(xué)校為學(xué)生提供更精準(zhǔn)的服務(wù)。四是大數(shù)據(jù)在學(xué)生思想政治教育方面發(fā)揮巨大作用，能夠及早發(fā)現(xiàn)苗頭，并加以干預(yù)。五是利用大數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)功能，可以節(jié)約成本，如暖氣、水、電等，并對(duì)用水用電進(jìn)行預(yù)警[ 15 ]。六是可將資源、科研、人事數(shù)據(jù)共享，為教師的職稱評(píng)審與聘用、績(jī)效評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)勵(lì)提供數(shù)據(jù)支持等。

（四）大數(shù)據(jù)可以提供監(jiān)管服務(wù)

監(jiān)管者可以通過對(duì)內(nèi)外部獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、建模或可視化處理，發(fā)現(xiàn)其中隱藏的模式、偏差或不一致，從而揭示出對(duì)監(jiān)管有用的信息。通過對(duì)不相容職務(wù)是否相互分離的大數(shù)據(jù)分析，可能發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)控缺陷和內(nèi)部舞弊;通過對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行一些敏感性分析，可以發(fā)現(xiàn)高校的風(fēng)險(xiǎn)邊界;通過大數(shù)據(jù)技術(shù)增加測(cè)試的樣本量，可以降低抽樣風(fēng)險(xiǎn)。

大數(shù)據(jù)的核心是隨機(jī)性、偶然性，若具有系統(tǒng)性、規(guī)律性，可能就不合適了。一些高校利用大數(shù)據(jù)的隨機(jī)性加強(qiáng)了學(xué)校的監(jiān)管。如某些高校通過外協(xié)經(jīng)費(fèi)發(fā)生的范圍、頻率的大數(shù)據(jù)分析，尋找關(guān)聯(lián)交易、高頻交易，以確定某筆外協(xié)經(jīng)費(fèi)是否可疑，是否校內(nèi)人員與某些企業(yè)存在關(guān)聯(lián)交易等，從而規(guī)避了學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校通過分析合同方、增值稅專用發(fā)票上的供應(yīng)商信息、工商登記的企業(yè)數(shù)據(jù)等，可以分析供應(yīng)商的實(shí)力、供應(yīng)商是否注銷等異常信息。比如當(dāng)供貨人和合同方或發(fā)票開票人不一致時(shí)，學(xué)校應(yīng)該警惕;當(dāng)某些合作企業(yè)被查出是不良企業(yè)時(shí)，學(xué)校應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)控;當(dāng)進(jìn)行是否與某家企業(yè)合作決策時(shí)，若此企業(yè)已注銷，學(xué)校應(yīng)做出正確決策以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)?？梢酝ㄟ^離散點(diǎn)檢測(cè)、聚類分析，發(fā)現(xiàn)是否供應(yīng)商供貨規(guī)模異常激增，某一項(xiàng)花費(fèi)是否集中增加，從而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別?？梢詫?duì)設(shè)備采購(gòu)、建設(shè)工程招投標(biāo)進(jìn)行依存度分析，關(guān)注中標(biāo)方的中標(biāo)頻率，檢測(cè)是否存在異常。高校也可以運(yùn)用分布式數(shù)據(jù)庫(kù)、大規(guī)模并行處理等技術(shù)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)審計(jì)預(yù)警體系[ 16 ]。

企業(yè)的國(guó)有股權(quán)變更時(shí)，可以進(jìn)行工商文本分析，關(guān)注是否國(guó)有資產(chǎn)被蠶食或轉(zhuǎn)移;國(guó)有資產(chǎn)處置時(shí)，可以對(duì)同類資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)其進(jìn)行更合理的估值;高?？梢赃M(jìn)行股權(quán)交叉持股分析，規(guī)避可疑的國(guó)有資產(chǎn)流失問題等。

總之，不同來源數(shù)據(jù)的排列組合，能夠拓寬數(shù)據(jù)的緯度，為高校的治理服務(wù)。

通過大數(shù)據(jù)的交叉分析、智能管理，有助于提升高校治理能力，推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化。但是，大數(shù)據(jù)在規(guī)范信息輸入、逐步建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息接口方面仍有很多不足，大數(shù)據(jù)帶來的其他挑戰(zhàn)仍不容忽視[ 17 ]。我國(guó)大數(shù)據(jù)的立法和隱私保護(hù)尚處于起步階段，我們每個(gè)個(gè)體對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)的意識(shí)還不是很強(qiáng)烈[ 18 ]。如何規(guī)避大數(shù)據(jù)時(shí)代帶給高校的風(fēng)險(xiǎn)仍是大家應(yīng)該慎重考慮的問題。因此學(xué)校應(yīng)注意大數(shù)據(jù)的保護(hù)，避免陷入不必要的爭(zhēng)端中而影響學(xué)校聲譽(yù)。

總之，績(jī)效與治理中發(fā)現(xiàn)的一些問題在于治理的內(nèi)涵未有效梳理、治理體系未理順等。其實(shí)，治理與績(jī)效具有內(nèi)在的邏輯統(tǒng)一性。治理源于委托代理關(guān)系，績(jī)效實(shí)際上是對(duì)受托人委托代理關(guān)系的評(píng)價(jià)，旨在推進(jìn)其受托責(zé)任的履行，強(qiáng)調(diào)其責(zé)任的落實(shí)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們更應(yīng)重視治理的內(nèi)涵，利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)理順治理體系，有效地改善績(jī)效。

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