王榮珍

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420）

一、引 言

房屋使用性質(zhì)亦即房屋的用途或使用功能。我國(guó)《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》（GB/T 17996.1-2000）將其區(qū)分為8個(gè)一級(jí)類別、28個(gè)二級(jí)類別，其中一級(jí)類別包括住宅、工業(yè)交通倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)金融信息、教育醫(yī)療衛(wèi)生科研、文化娛樂體育、辦公、軍事以及其他用房。我國(guó)對(duì)城市房屋使用性質(zhì)進(jìn)行管制，在房屋建設(shè)時(shí)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位要按照規(guī)劃條件進(jìn)行，確需改變時(shí)要按照程序辦理。①參見《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第43條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請(qǐng)。變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將依法變更后的規(guī)劃條件通報(bào)同級(jí)土地主管部門并公示。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)將依法變更后的規(guī)劃條件報(bào)有關(guān)人民政府土地主管部門備案?！痹诜课菟袡?quán)登記時(shí)，于權(quán)利證書上作重要記載。②原建設(shè)部1987年版的房屋所有權(quán)證上有“設(shè)計(jì)用途”一欄，原建設(shè)部2009年版的房屋所有權(quán)證上有“規(guī)劃用途”一欄，國(guó)土資源部2015年版的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書上有“用途”一欄。在小區(qū)住宅使用時(shí)，原則上用于居住，如變更為經(jīng)營(yíng)性用房的，須遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，同時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。③參見《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）第77條。然而，社會(huì)實(shí)踐中，受城市發(fā)展引起產(chǎn)業(yè)的調(diào)整、城市土地資源的稀缺以及供應(yīng)程序的繁雜、市場(chǎng)主體自身利益的驅(qū)動(dòng)、高科技發(fā)展帶來(lái)生產(chǎn)生活方式的變化、城市中心人口的激增等多種因素影響，住改商、商改住、住改倉(cāng)、倉(cāng)改商、住宅改辦公、辦公改住宅、工業(yè)改商業(yè)、工業(yè)改辦公等不同情形的房屋使用性質(zhì)變更比比皆是。其中，有些房屋使用性質(zhì)變更是經(jīng)過規(guī)劃主管部門、國(guó)土資源主管部門的審批，并辦理房屋使用性質(zhì)和土地用途變更登記；④參見《貴陽(yáng)市城鎮(zhèn)房屋變更用途管理規(guī)定》(2013）第12條。有些房屋使用性質(zhì)變更僅僅經(jīng)過規(guī)劃主管部門的審批，并抄告國(guó)土資源主管部門，不用辦理房屋使用性質(zhì)和土地用途變更登記；⑤參見《杭州市加強(qiáng)與完善現(xiàn)有建筑物臨時(shí)改變使用功能規(guī)劃管理規(guī)定(試行) 》（2008）第7條。有些房屋使用性質(zhì)從獨(dú)立住宅類建筑變更為經(jīng)營(yíng)性用房的，僅僅經(jīng)過工商主管部門的住所登記即可。①參見《南京市簡(jiǎn)化住所(經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所)工商登記手續(xù)操作暫行辦法》（2014）第3條。那么，房屋使用性質(zhì)變更究竟應(yīng)否辦理變更登記？何時(shí)生效？發(fā)生哪些效力？這些問題的處理將關(guān)系到國(guó)家、房屋所有權(quán)人、土地使用權(quán)人、利害關(guān)系人等不同主體之間利益的保護(hù)。因現(xiàn)行法律對(duì)此缺乏明確規(guī)定，各地實(shí)踐探索存在分歧，有待研究。

二、城市房屋使用性質(zhì)變更何時(shí)生效

（一）城市房屋使用性質(zhì)變更是否屬于《物權(quán)法》等現(xiàn)行法上的“變更”

根據(jù)房屋使用性質(zhì)變更是否改變土地用途，房屋使用性質(zhì)變更可區(qū)分為永久變更和臨時(shí)變更。其中，永久變更是指伴隨著土地用途改變的房屋使用性質(zhì)變更。臨時(shí)變更是指在不改變土地用途前提下，改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證上或房地產(chǎn)權(quán)證書上等載明房屋使用性質(zhì)的行為。[1]前者如某市人民政府批準(zhǔn)位于某路66號(hào)1-8層部分房屋的土地用途予以變更，一層3、4、5號(hào)辦公用房土地用途由商服用地—商務(wù)金融用地（辦公）變更為商服用地—批發(fā)零售用地（商店），二層辦公用房土地用途由商服用地—商務(wù)金融用地（辦公）變更為商服用地—批發(fā)零售用地（商店），三至八層14套辦公用房土地用途由商服用地—商務(wù)金融用地（辦公）變更為住宅用地—城鎮(zhèn)普通住宅。[2]這種辦公用房向商店、普通住房的使用性質(zhì)改變，辦公用房所附著土地的用途被批準(zhǔn)發(fā)生變更，就屬于房屋使用性質(zhì)的永久變更。后者如廈門市允許閑置的工業(yè)廠房臨時(shí)改變用途，改造為辦公、商業(yè)、酒店等，但不改變?cè)玫匦再|(zhì)，有效年限為5年，②參見《廈門市工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)建筑使用功能臨時(shí)變更審批管理辦法》（2014）第1條、第2條、第4條。即為房屋使用性質(zhì)的臨時(shí)變更。

房屋使用性質(zhì)變更何時(shí)生效？我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)此沒有專門規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》）只是在第61條第3款規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或變更的，應(yīng)當(dāng)辦理房產(chǎn)變更登記和土地使用權(quán)變更登記，但是對(duì)變更登記的效力沒有規(guī)定?！段餀?quán)法》第9條規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，不動(dòng)產(chǎn)變更自登記時(shí)發(fā)生效力。那么，房屋使用性質(zhì)變更是否屬于上述法條中所規(guī)定的“變更”？由此所做的登記是否屬于“變更登記”？變更后的房屋使用性質(zhì)是否自變更登記時(shí)生效？

就《城市房地產(chǎn)管理法》第61條第3款來(lái)說(shuō)，房屋使用性質(zhì)變更屬于此款所言的“變更”。理由是：依體系解釋和文義解釋，該款將房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與變更區(qū)分表述，同時(shí)在第37條明確，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓包括買賣、贈(zèng)與或者其他合法方式轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)給他人的行為，③參見《城市房地產(chǎn)管理法》第37條。由此可知，該法中的“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”引起的房地產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)屬于物權(quán)主體的變更。因而，與“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”區(qū)分表述的“變更”就是物權(quán)主體變更以外的物權(quán)客體和內(nèi)容的變更。房屋使用性質(zhì)的變更是客體方面的變更，理所當(dāng)然屬于此款中的“變更”。就《物權(quán)法》第9條來(lái)說(shuō)，房屋使用性質(zhì)變更也應(yīng)當(dāng)屬于該條所言的“變更”。同樣，依體系解釋和文義解釋，一是該條把“變更”與“轉(zhuǎn)讓”并列；二是該法第144條和第145條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與或者抵押的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面形式的合同，向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)變更登記。④參見《物權(quán)法》第144條、第145條。由此可知，該法的“轉(zhuǎn)讓”所要表達(dá)的含義是指依據(jù)法律行為發(fā)生的物權(quán)主體變更，要辦理的也是變更登記，其與第9條中的“變更”共同構(gòu)成廣義上的變更（即物權(quán)主體、客體和內(nèi)容的變動(dòng)）。因而，第9條中所言的“變更”，顯然是指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)客體與內(nèi)容的變更，房屋使用性質(zhì)的變更當(dāng)然包含其中?；谏鲜龇治鲞M(jìn)而可得，房屋使用性質(zhì)變更所做的登記就屬于《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》上所說(shuō)的變更登記。然而，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則又將《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》中的“變更登記”區(qū)分為“變更登記”和“轉(zhuǎn)移登記”。其中，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)用途變更的登記屬于變更登記，關(guān)于買賣、互換等導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移的登記為轉(zhuǎn)移登記。①參見《不動(dòng)產(chǎn)暫行條例》第3條、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第16條、第27條。據(jù)此，房屋使用性質(zhì)變更在不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐操作中辦理的是變更登記。這里應(yīng)注意的是，《不動(dòng)產(chǎn)暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則所規(guī)定的“變更登記”與上位法《物權(quán)法》規(guī)定的“變更登記”相比，含義不一致，外延有縮小，是否合法？筆者認(rèn)為，這種現(xiàn)象確實(shí)有違《立法法》。但是《不動(dòng)產(chǎn)暫行條例》的這種區(qū)分卻與《物權(quán)法》第9條“變更”“轉(zhuǎn)讓”的區(qū)分相銜接，也更符合不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐的需要，[3]具有合理性。建議在《物權(quán)法》其他相關(guān)條文中貫徹第9條規(guī)定的精神，將因轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與等引起的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)登記表述為“轉(zhuǎn)移登記”，將不動(dòng)產(chǎn)用途變更等引起的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)登記表述為“變更登記”，以保持法律體系的一致性。

（二）房屋使用性質(zhì)變更是否自變更登記時(shí)生效

對(duì)該問題的分析需從兩個(gè)層面著手：一是房屋使用性質(zhì)變更是否均應(yīng)辦理變更登記？二是應(yīng)當(dāng)辦理變更登記的何時(shí)生效？不必辦理變更登記的何時(shí)生效？就前者來(lái)說(shuō)，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第61條第3款規(guī)定，答案是肯定的。但是，實(shí)踐中房屋使用性質(zhì)變更在是否辦理變更登記上并非如此，至少存在兩種做法：其一，永久變更下，應(yīng)當(dāng)做房屋使用性質(zhì)變更登記；②參見《貴陽(yáng)市城鎮(zhèn)房屋變更用途管理規(guī)定》(2013）第12條。其二，臨時(shí)變更下，不做房屋使用性質(zhì)變更登記。③參見《杭州市加強(qiáng)與完善現(xiàn)有建筑物臨時(shí)改變使用功能規(guī)劃管理規(guī)定(試行) 》（2008）第11條、上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定〉的若干意見》（2016）第15條第3款和第4款、《寧波市臨時(shí)改變房屋用途管理規(guī)定》（2015）第12條等。于是，究竟應(yīng)當(dāng)削足適履，停止實(shí)踐中的違法做法？還是應(yīng)當(dāng)削履適足，分析實(shí)踐做法是否具有合理性，進(jìn)而修改完善立法？筆者贊同后者。房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更具有現(xiàn)實(shí)性與必要性，需正視而不是忽視，如利用小區(qū)臨街住宅開辦雜貨店、洗衣店、火車票代辦點(diǎn)、家政服務(wù)公司、電商企業(yè)等。此外，隨著城市范圍的向外擴(kuò)展，功能布局的調(diào)整，許多工廠遷出市中心，為盤活存量工業(yè)廠房、辦公用房，促進(jìn)城市更新，允許將其變更為商場(chǎng)、住宅等。這些變化很多情況下是臨時(shí)的，市場(chǎng)主體基于利潤(rùn)的追逐，調(diào)整房屋使用性質(zhì)也是常有的事情。那么，在沒有違背《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第43條所規(guī)定的規(guī)劃條件，符合控制性詳細(xì)規(guī)劃，④參見《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第43條。不違反該法第4條所規(guī)定的合理布局，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌等規(guī)定時(shí)，⑤參見《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條。允許房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更，不用辦理房屋使用性質(zhì)變更登記，具有重要意義。其有利于推進(jìn)城市更新，能夠快速適應(yīng)城市更新帶來(lái)的“存量挖潛”需求；有利于滿足老城區(qū)激增的商業(yè)需求，滿足城市多樣性的內(nèi)在需要，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)規(guī)劃的僵化與滯后；有利于大大降低創(chuàng)業(yè)成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)中小企業(yè)的快速發(fā)展；有利于促進(jìn)就業(yè)，增加財(cái)政收入；有利于滿足城市的商業(yè)需求，便民利民。鑒于此，房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更不必辦理變更登記是創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境更為合理的選擇。但是如果房屋使用性質(zhì)永久變更因規(guī)劃條件發(fā)生變化，需要依法調(diào)整規(guī)劃，為此，須依法由規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，經(jīng)自然資源主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，相應(yīng)變更土地用途，辦理房屋使用性質(zhì)和土地用途變更登記。此種情形下，房屋使用性質(zhì)變更應(yīng)自變更登記時(shí)生效。那么，為何不自批準(zhǔn)時(shí)生效呢？理由是：其一，《物權(quán)法》第137條第1款和第139條規(guī)定，以出讓或劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。⑥參見《物權(quán)法》第137條第1款和第139條。而無(wú)論出讓或劃撥都要經(jīng)過有關(guān)人民政府批準(zhǔn)，因而經(jīng)過批準(zhǔn)的土地用途變更也應(yīng)當(dāng)自變更登記時(shí)發(fā)生物權(quán)效力。既然土地用途變更如此，“房地一致”原則下的房屋使用性質(zhì)變更須辦理變更登記的，也應(yīng)當(dāng)自變更登記時(shí)生效。其二，登記生效也有利于保護(hù)使用性質(zhì)變更后的房屋處分、流轉(zhuǎn)時(shí)交易相對(duì)人的信賴?yán)?。相反，房屋使用性質(zhì)變更自批準(zhǔn)時(shí)生效，將會(huì)導(dǎo)致房地用途變更生效時(shí)間點(diǎn)的不一致，導(dǎo)致房屋登記公示用途與實(shí)際用途的分離，不利于保護(hù)交易安全。至于臨時(shí)變更不須辦理變更登記的，房屋使用性質(zhì)變更何時(shí)生效？則應(yīng)另當(dāng)別論。其中，房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更須審批的，應(yīng)自批準(zhǔn)時(shí)生效；有些臨時(shí)變更為商事主體的住所（或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所），從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)，不會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃、社區(qū)安寧、社會(huì)治安、消防環(huán)保、建筑安全等造成危害，僅需備案的，①房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更何種情形下須審批？何種情形下須備案？在本人等撰寫的他文中已有分析，此不贅述。參見王榮珍等：《城市房屋使用性質(zhì)變更立法完善建議》，載《行政與法》2019年第11期，第116-117頁(yè)。因住所（或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記是各類商事主體（包括公司、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社以及企業(yè)分支機(jī)構(gòu)等）的商事登記事項(xiàng)，房屋使用性質(zhì)變更應(yīng)自完成住所登記時(shí)生效。②參見《公司登記管理?xiàng)l例》第9條、《合伙企業(yè)登記管理辦法》第7條、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》第8條、《個(gè)體工商戶登記管理辦法》第6條等。

三、城市房屋使用性質(zhì)變更具有何種效力

（一）物權(quán)變動(dòng)（即房屋使用性質(zhì)改變）效力

發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力是針對(duì)房屋使用性質(zhì)永久變更的情形。房屋使用性質(zhì)永久變更屬于物權(quán)客體方面的變動(dòng)，自房屋使用性質(zhì)變更登記時(shí)生效，已如前述。按照《物權(quán)法》第9條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變更，自登記時(shí)發(fā)生效力。該條中“發(fā)生效力”就是發(fā)生“物權(quán)變動(dòng)效力”。因而，房屋使用性質(zhì)永久變更登記時(shí)，發(fā)生房屋物權(quán)變動(dòng)的效力，即房屋使用性質(zhì)發(fā)生改變，具體以新記載在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的用途為準(zhǔn)，原使用性質(zhì)不復(fù)存在。但是，由于房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更不必辦理變更登記，因而不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力，房屋使用性質(zhì)仍然以登記簿上所記載的用途、建設(shè)工程規(guī)劃許可文件上或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書上的用途等為準(zhǔn)。

（二）按照批準(zhǔn)或備案的使用性質(zhì)利用房屋

此種效力是針對(duì)房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更的情形。房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更雖然不發(fā)生房屋使用性質(zhì)改變的物權(quán)變動(dòng)效力，但是其符合法定條件、經(jīng)過法定程序、由有權(quán)機(jī)關(guān)審批或備案，房屋使用性質(zhì)的變更是合法的，應(yīng)受法律保護(hù)。如在珠海市，當(dāng)事人按照《珠海市臨時(shí)改變舊工業(yè)建筑使用功能項(xiàng)目管理實(shí)施意見》，在不改變建筑物主體結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)人、土地用途、供地方式、土地使用年限等前提下，臨時(shí)改變舊工業(yè)建筑使用功能為酒店、公共服務(wù)設(shè)施等；在汕頭市，權(quán)利人按照《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)房屋臨時(shí)變更用途規(guī)劃管理辦法》臨時(shí)改變其建設(shè)工程規(guī)劃許可確定的房屋用途；在寧波市，房屋所有權(quán)人、管理人或者使用人按照《寧波市臨時(shí)改變房屋用途管理規(guī)定》臨時(shí)變更建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的房屋用途。這些臨時(shí)變更具有合法性，就應(yīng)受法律保護(hù)。據(jù)此，權(quán)利人有權(quán)按照批準(zhǔn)或備案的房屋使用性質(zhì)對(duì)房屋加以利用，以便充分發(fā)揮房屋的使用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)確立房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更制度的立法初衷。如果此種變更設(shè)定了有效期的（如《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)房屋臨時(shí)變更用途規(guī)劃管理辦法》第5條規(guī)定，房屋臨時(shí)變更用途的期限不得超過五年），那么，權(quán)利主體在對(duì)房屋加以利用時(shí)還應(yīng)該遵守有效期的規(guī)定，在有效期內(nèi)對(duì)變更后的房屋使用性質(zhì)不得再擅自變更；如需變更，依法進(jìn)行。

（三）房屋使用性質(zhì)變更的附隨效力

我國(guó)實(shí)行房地一致原則，“房隨地走、地隨房走”。伴隨著房屋使用性質(zhì)永久變更，房屋所依附的土地用途也要同時(shí)發(fā)生相應(yīng)變更，辦理土地用途變更登記。因而，作為房屋使用性質(zhì)永久變更的附隨效力之一，就是自土地用途變更登記時(shí)，發(fā)生土地物權(quán)變動(dòng)效力，即房屋所依附的土地用途改變了，以新記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的土地用途為準(zhǔn)。但是房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更時(shí)，由于不必辦理土地用途變更登記，因而房屋所依附的土地用途沒有發(fā)生改變，仍然以不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的用途或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書上的用途等為準(zhǔn)。此外，我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)不同用途土地的最長(zhǎng)出讓期限有不同規(guī)定，如居住用地70年、工業(yè)用地50年、綜合或者其他用地50年等。①參見《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條。那么在房屋使用性質(zhì)變更引起土地用途變更的情況下，土地使用權(quán)的期限可否作相應(yīng)調(diào)整？如某企業(yè)在2003年通過出讓取得某地塊，上面蓋有部分住宅，土地用途為綜合用地，設(shè)定年限為50年，從2003年至2053年。2009年該企業(yè)申請(qǐng)改變土地用途為住宅用地，土地使用年限為70年。[4]那么，如果該地塊被批準(zhǔn)變更為住宅用地，土地使用權(quán)年限可以調(diào)整為70年嗎？筆者認(rèn)為可以。一是根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第18條規(guī)定，需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，可以選擇簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議，對(duì)出讓合同內(nèi)容進(jìn)行變更，包括土地用途和使用期限。②參見《城市房地產(chǎn)管理法》第18條。二是住宅用地最長(zhǎng)出讓期限為70年，與綜合用地最長(zhǎng)出讓期限50年不同。三是當(dāng)事人提出了申請(qǐng)，如果規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，就可以根據(jù)變更后的住宅用地最長(zhǎng)出讓期限規(guī)定，對(duì)原出讓合同中約定的土地使用權(quán)期限作出變更。就本案來(lái)說(shuō)，土地使用權(quán)的期限就可以變更為2003年至2073年。當(dāng)然，“可以”變更并非意味著“必須”變更。是否變更最終取決于當(dāng)事人與規(guī)劃主管部門是否能夠達(dá)成協(xié)議。

因城市更新、舊城改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多種因素，城市發(fā)展中出現(xiàn)的房屋征收問題司空見慣，而征收中如何補(bǔ)償最受老百姓關(guān)注，也是征收工作能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》）第9條、第11條和第14條規(guī)定，被征收房屋的用途、土地使用權(quán)都是被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素。③參見《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第9條第3款、第11條第1款和第14條第1款。用途不同，房屋補(bǔ)償價(jià)值就可能不同。比如，經(jīng)營(yíng)性用房的價(jià)值補(bǔ)償往往要高于住宅。而對(duì)被征收房屋用途的認(rèn)定，一般以房屋權(quán)屬證書和房屋登記簿的記載為準(zhǔn)；房屋權(quán)屬證書與房屋登記簿的記載不一致的，除有證據(jù)證明房屋登記簿確有錯(cuò)誤外，以房屋登記簿為準(zhǔn)。④參見《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第9條第3款。那么，當(dāng)使用性質(zhì)發(fā)生變更后的房屋被征收時(shí)，在房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)，如何確定其用途呢？根據(jù)《評(píng)估辦法》規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中如果是永久變更的，則以登記簿上最新記載的房屋用途為準(zhǔn)；如果是臨時(shí)性變更的，則以登記簿上所記載的用途或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書上的用途為準(zhǔn)，而不是被批準(zhǔn)或備案的房屋使用性質(zhì)。同時(shí)，按照《評(píng)估辦法》規(guī)定實(shí)施的結(jié)果也是合理的。因?yàn)榉课菔褂眯再|(zhì)永久變更改變規(guī)劃條件、涉及規(guī)劃調(diào)整、辦理了房屋使用性質(zhì)和土地用途變更登記；而房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更主要為充分發(fā)揮房屋及其附著土地的效用，目的不在于真正改變房屋和土地原規(guī)劃用途。對(duì)此，杭州市、上海市、寧波市等許多地方在實(shí)際操作中，認(rèn)為規(guī)劃主管部門作出的房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更的批準(zhǔn)決定及出具的相應(yīng)文書并不能自動(dòng)改變房屋和土地登記的用途，房屋征收仍按原建筑物使用功能、原土地用途和原土地使用方式給予補(bǔ)償，⑤參見《杭州市加強(qiáng)與完善現(xiàn)有建筑物臨時(shí)改變使用功能規(guī)劃管理規(guī)定（試行）》（2008）第10條、上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定〉的若干意見》（2016）第15條第3款和第4款、《寧波市臨時(shí)改變房屋用途管理規(guī)定》（2015）第12條等。是合理合法的。但是在涉及住宅臨時(shí)變更為經(jīng)營(yíng)性用房從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)等情形時(shí)，因房屋征收導(dǎo)致停產(chǎn)停業(yè)的，就不能因?yàn)榕R時(shí)變更下房屋用途仍然為住宅而拒絕補(bǔ)償停產(chǎn)停業(yè)損失。因?yàn)榕R時(shí)變更時(shí)，權(quán)利主體有權(quán)按照批準(zhǔn)或備案的使用性質(zhì)利用房屋，當(dāng)該權(quán)利受到征收影響無(wú)法行使時(shí)，應(yīng)該得到補(bǔ)償?！对u(píng)估辦法》第14條第2款就認(rèn)可了對(duì)被征收房屋停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，具體由征收當(dāng)事人協(xié)商確定。協(xié)商不成的，也可以委托房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。⑥參見《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第14條第2款。

我國(guó)城市供水實(shí)行分類水價(jià)，根據(jù)使用性質(zhì)可以分為居民生活用水、工業(yè)用水、行政事業(yè)用水、經(jīng)營(yíng)服務(wù)用水、特種用水五類。各類水價(jià)之間的比價(jià)關(guān)系由所在城市價(jià)格和供水主管部門結(jié)合本地實(shí)際確定。①參見《國(guó)家城市供水價(jià)格管理辦法》第6條。許多城市非居民用水價(jià)格普遍高于居民生活用水價(jià)格。工業(yè)與行政事業(yè)用水水價(jià)約為居民用水價(jià)格的1.4倍左右,經(jīng)營(yíng)服務(wù)用水價(jià)格約為1.6倍左右。[5]如據(jù)廣州市自來(lái)水公司官網(wǎng)公布的廣州市自來(lái)水價(jià)格表顯示，廣州市居民生活用水第一階梯價(jià)格為1.96元/立方米，非居民生活用水為3.46元/立方米，特種用水為20元/立方米；據(jù)深圳市水務(wù)局官網(wǎng)公布的各供水公司供水價(jià)顯示，居民生活用水0-22（含）立方米，水價(jià)為2.67元/立方米，非居民生活用水價(jià)格為3.77元/立方米，特種用水為16.17元/立方米?？梢?，當(dāng)住宅類房屋變更用途為經(jīng)營(yíng)性用房時(shí)，或者反過來(lái)，其用水的性質(zhì)也發(fā)生了改變，用水支出的費(fèi)用也會(huì)因?yàn)榫用裆钣盟头蔷用裆钣盟挠?jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同發(fā)生變化。這種變化是房屋使用性質(zhì)變更附隨的效果，是合理的。因而，當(dāng)事人在按照變更后的房屋使用性質(zhì)對(duì)房屋加以利用時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)的用水定價(jià)支付水費(fèi)。與水費(fèi)調(diào)整相類似的還有電費(fèi)。我國(guó)對(duì)銷售電價(jià)進(jìn)行分類，分為居民生活用電、大工業(yè)用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電、貧困縣農(nóng)業(yè)排灌用電、一般工商業(yè)及其它用電五大類，②參見《銷售電價(jià)管理暫行辦法》第8條。大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶的電價(jià)高于居民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電。[6]因而，當(dāng)房屋使用性質(zhì)發(fā)生變更后，用電性質(zhì)發(fā)生變化時(shí)，電費(fèi)支出也要根據(jù)相應(yīng)的電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。

四、結(jié) 語(yǔ)

城市房屋使用性質(zhì)變更是城市更新與發(fā)展中普遍存在的現(xiàn)象，能夠充分發(fā)揮存量房屋和稀缺土地資源的效用，為大眾創(chuàng)業(yè)提供場(chǎng)所支撐，為居民生活提供便利。城市房屋使用性質(zhì)變更的生效和效力問題涉及國(guó)家、權(quán)利人、利害關(guān)系人等不同主體之間的利益保護(hù)，現(xiàn)行法規(guī)定不明確，對(duì)其研究具有重要意義。有些房屋使用性質(zhì)變更涉及規(guī)劃調(diào)整，必須經(jīng)過規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，經(jīng)自然資源主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，辦理房屋使用性質(zhì)和土地用途變更登記，自登記時(shí)發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力，亦即房屋使用性質(zhì)發(fā)生改變，以新記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的用途為準(zhǔn)；同時(shí)因房屋使用性質(zhì)變更，引起土地用途變更的物權(quán)效力，當(dāng)事人也可以通過達(dá)成協(xié)議變更土地使用權(quán)期限。當(dāng)變更使用性質(zhì)后的房屋被征收時(shí)，應(yīng)依法按照變更后的房屋和土地用途加以補(bǔ)償。有些房屋使用性質(zhì)變更時(shí)，不改變規(guī)劃條件，不改變土地用途，不辦理房屋使用性質(zhì)和土地用途變更登記，僅須規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，自批準(zhǔn)時(shí)生效。有些不須審批僅須備案的，自辦理商事主體住所登記時(shí)生效，當(dāng)事人有權(quán)按照批準(zhǔn)或備案的房屋使用性質(zhì)對(duì)房屋加以利用。無(wú)論房屋使用性質(zhì)永久變更還是臨時(shí)變更，因國(guó)家對(duì)用水和用電實(shí)行分類定價(jià)，水費(fèi)和電費(fèi)都可能因房屋使用性質(zhì)變更而引起用水和用電類型的變化，進(jìn)而根據(jù)不同的用水和用電定價(jià)發(fā)生水費(fèi)或電費(fèi)的改變。為便于簡(jiǎn)單清晰了解城市房屋使用性質(zhì)變更的生效和效力，茲以表概括（見表1）。

表1 城市房屋使用性質(zhì)變更的生效與效力