姜艷

（西南政法大學，重慶渝北，401120）

一、問題的提出：“優(yōu)先性原則”之質疑

對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟銜接機制的構建，理論和實踐上存在以下模式：第一，先審理環(huán)境民事公益訴訟，后審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，司法實踐中暫無案例；第二，先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，后審理環(huán)境民事公益訴訟，即山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”①(2017)魯01民初1467號民事判決書。該案案情為中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會于2016年1月向濟南市中級人民法院遞交環(huán)境民事公益訴訟案件起訴山東萬達有機硅新材料有限公司、山東麟豐化工科技有限公司等6 家企業(yè)。2016年3月，濟南市中級人民法院受理此案。2017年10月，山東省環(huán)保廳基于同一事由向濟南市中級人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，該案亦被人民法院立案受理。在該案中人民法院在受理就同一污染環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟后，先行中止環(huán)境公益訴訟案件審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理完畢后，就環(huán)境公益訴訟中未被前案涵蓋的訴訟請求依法作出裁判.，第三，合并審理，即“重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司偷排廢水案”②（2017）渝01民初773號民事判決書。將市政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與重慶兩江志愿者服務發(fā)展中心提起的環(huán)境公益訴訟合并審理.、“德司達（南京）染料公司傾倒廢酸案”③（2016）蘇01民初1203號民事判決書。江蘇省環(huán)保聯(lián)合會提起了環(huán)境民事公益訴訟，其后江蘇省人民政府經申請，作為共同原告參加訴訟，案由仍為環(huán)境民事公益訴訟.；而在立法上，《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）（以下簡稱：《若干規(guī)定》）第17條選擇了第二種模式，即確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在審理上具有優(yōu)先性。該銜接機制是否存在問題？

（一）訴訟中止無依據

訴訟中止的情形包括五種中止事由，可將五種事由分為因當事人適格問題導致訴訟中止和因案件存在先決關系導致訴訟中止兩種類型，對于前者情形應視為訴訟當然中止，后者應視為是裁量中止的情況[1]62。《若干規(guī)定》第17條規(guī)定對同時受理的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟，應先中止對環(huán)境民事公益訴訟案件的審理。那該條所規(guī)定的訴訟中止情形，能否歸入現(xiàn)有規(guī)定的訴訟中止事由？首先,《民訴法》第150條第5款“本案必須以另一案的審理結果為依據”即前后訴存在先決關系，而先決關系應被理解為他訴案件在法律關系上的認定對本案具有先決關系，就事實認定而言，一般不存在先決關系[1]63。那么，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟（以下簡稱：二訴）皆因為同一損害生態(tài)環(huán)境的行為，二訴在事實上存在同一性但其并不能構成對于法律關系上的先決性，故并不能納入該種情形下的訴訟中止事由。其次，是否能夠歸入到第150條第6款“其他訴訟中止的事由”？基于訴訟中止對糾紛解決的重大影響，對于哪些情形當然中止，哪些情形應當中止，應當在立法上盡可能將訴訟中止的事由加以明確。作為兜底情形，應與該條所列舉的其他情形具有相同程度需要訴訟中止的必要性，而二訴皆不存在當事人適格的問題且不存在法律上的利害關系，無法歸入兜底情形，故該情形下的訴訟中止無法律上的依據。

（二）“未涵蓋訴訟請求”界定不明

《若干規(guī)定》第17條后半段規(guī)定，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就環(huán)境民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判，如何界定“未涵蓋訴訟請求”？根據《若干規(guī)定》第11-15條、《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事訴訟司法解釋》）第18-24條規(guī)定可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴訟請求的種類有相同，又有不同（具體差別見表1）。由表1可知，二訴的原告主體提起的訴訟請求最大的差別在于“修復生態(tài)環(huán)境”、“恢復原狀”。當生態(tài)損害賠償訴訟權利人提出的訴訟請求大于或等于環(huán)境民事公益訴訟主體提起的訴訟請求，而大于部分可能出現(xiàn)在相同的訴訟請求中，也可能出現(xiàn)在不同的訴訟請求中，此時，若在相同的訴訟請求中，環(huán)境公益訴訟的訴訟請求已經實現(xiàn)，原告可以撤訴；若在不同的訴訟請求中，那如何理解“修復生態(tài)環(huán)境”與“恢復原狀”二者的關系？當生態(tài)損害賠償訴訟權利人提出的訴訟請求小于環(huán)境公益訴訟主體提起的訴訟請求，就“未涵蓋的部分”進行判決，環(huán)境公益訴訟是先進行審理之后就“未涵蓋的訴訟請求”作出判決，還是直接就“未涵蓋的訴訟請求”作出判決？如果選擇前者，訴訟經濟如何考慮？如果選擇后者，那么，當事人之間的程序如何保障？

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請求異同

（三）違反自由心證原則

基于同一損害行為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟，前者審理具有優(yōu)先性，再依據前訴審理得到的事實，決定后訴“未涵蓋的訴訟請求”能否得到支持，其理論依據為何？已決事實是指已為法院發(fā)生法律效力的裁判所確認的事實[2]。立法上,《民訴司法解釋》第93條規(guī)定，已經被生效法律文書所確認的事實，當事人無須舉證,但當事人有相反證據足以推翻的除外，即已決事實具有免證的效力。學理上對于已決事實的效力存在預決效力[3]、證明效[4]的爭議。只有當前后訴涉及同一爭點即前后訴當事人對是否構成侵權的要件事實進行爭執(zhí)時，前訴法院基于證據調查的結果、結合辯論全趣旨對爭議事實作出的認定才會對后訴法院產生影響，但后訴法院仍可基于自己的良心，綜合全案的事實和依據，通過自由評價前訴判決中所認定的事實進而作出判斷。自由心證原則指法院在認定成為判決基礎之事實時，依據該事件審理中所呈現(xiàn)之一切資料，原則上委由法官自由判斷其證據所利用與否及證據價值高低，并形成一定心證[5]。因在審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，環(huán)境民事公益訴訟的原告并未參與庭審活動，也未積極地對其主張的事實進行證明，卻基于對前訴審理的事實判斷環(huán)境民事公益訴訟的訴訟結果，有違后訴法官對事實的認定權，先入為主地形成有關事實的輪廓，不利于當事人的程序保障，有違法官的自由心證原則。

二、銜接機制定位不當之本質根源：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質

環(huán)境是公共產品，不具有競爭性和排他性，可供任何人使用、消費。環(huán)境之所以受到威脅，是因為我們沒有像對普通私有財產那樣進行定價，被當成了免費物品對待，所以被過度使用也不足為奇。而究其原因就是在很大程度上是因為任何人都沒有資格主張環(huán)境價值的權利；任何一個公眾成員都不被允許。簡而言之，我們忽略了形成一種與私人權利意識同等重要的公眾權利意識[6]51。在現(xiàn)有保護環(huán)境公益的救濟體系下，二訴銜接機制的主要癥結為未明確生態(tài)損害賠償訴訟的本質，使得現(xiàn)有的銜接機制不合理。若想合理構建銜接機制，首先需要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護利益明晰

利益和法律呈現(xiàn)互動關系：法律不能憑空創(chuàng)設利益，而是有目的、有方向調控社會關系中的各種利益，促進利益向一定的目標形成和發(fā)展。因價值主體的多元化，為法律上的利益選擇提供了可能性，努力尋求個體與整體的最佳結合點，以實現(xiàn)利益調控機制的平衡和避免利益調控機制的失靈[7]。對于生態(tài)損害賠償訴訟保護的利益，到底是保護環(huán)境公益、國家利益還是私人利益，不同學者存在分歧。有主張（1）國益訴訟說，認為行政機關提起此類賠償訴訟是為了保護國家利益④呂忠梅 2018年3月24日在 “2018 年度中國環(huán)境資源法治高端論壇會議”所做的題為 “生態(tài)損害賠償訴訟中的問題與對策”的發(fā)言.。（2）私益訴訟說，該說認為行政機關代表國家對自然資源行使所有權，當自然資源受到侵害時，政府具有原告資格[8]。（3）混合訴訟說，認為生態(tài)損害賠償訴訟兼具私益、公益兩種屬性[9]。（4）特殊環(huán)境民事訴訟說，主張該訴的目的是填補環(huán)境損害、維護環(huán)境公共利益，故將其定性為特殊的環(huán)境民事訴訟[10]。（5）公益訴訟說，認為生態(tài)損害賠償訴訟是對公共利益的損害救濟，因而這類訴訟仍屬于公益訴訟[11]60-61。（各說具體區(qū)別見表2）

表2 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質的學說

學說 學說的依據 學說的缺陷私益訴訟說 自然資源歸國家所有認為生態(tài)損害賠償訴訟的目的主要為了保護屬于國家所有的自然資源的財產權而不是為了保護生態(tài)環(huán)境。混合訴訟說生態(tài)損害賠償訴訟兼具私益和公益屬性 未能揭示這類訴訟的本質特征特殊環(huán)境民事訴訟說我國憲法所規(guī)定的國家保護環(huán)境的義務該說未明確地指出生態(tài)損害賠償訴訟本質上仍然是環(huán)境民事公益訴訟公益訴訟說生態(tài)損害賠償訴訟是對公共利益的損害救濟

以上學說中，最具代表性的為“國益訴訟說”、“公益訴訟說”，而“國益訴訟說”存在將公共利益和國家利益混淆的跡象，其原因在于對公益即社會公共利益存在不同理解。有學者認為,公益包括社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益和國家利益[7]。有學者認為，在我國的特定語境下，只要能夠滿足國家生存發(fā)展的需要都是國家利益。正因為國家利益涵蓋的廣泛性, 才使得利益客體方面，國家利益很難與社會公共利益劃清界限[12]。雖然，國家利益和社會公共利益在某些方面難以清晰劃界，但二者在主體上還是存在不同；當損害國家利益時，其受償主體是國家；而損害社會公共利益時，其受償主體因主體不特定無法具體化，即使賠償給國家，國家也是代為受償[13]。因不特定多數人的利益就是不特定的主體、組織或者國家的利益，而為社會所公共享有的利益就是社會公共利益[14]338。社會公共利益又表現(xiàn)在社會的各方面，環(huán)境公共利益自然也包括在其中。環(huán)境公益是一種整體、共同的利益，其整體性源自生態(tài)系統(tǒng)服務功能的不可分割性，共同性源自不特定多數人需求的同一性。環(huán)境公益可以大體理解為生態(tài)系統(tǒng)服務功能與不特定多數人相關需求滿足狀態(tài)的體現(xiàn)[15]。對環(huán)境公益的損害，也就是間接對人類生存發(fā)展所必須依賴的生態(tài)環(huán)境的破壞，導致環(huán)境組成部分或任何部分相互作用而構成的整體性能的重大退化[16]。環(huán)境公益與被破壞的生態(tài)之間的關系可被理解為，以生態(tài)的損害為介質，進而損害環(huán)境公益?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》指出“生態(tài)環(huán)境損害”是生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，包括環(huán)境、生物要素的不利改變，這正是環(huán)境公益損害的核心內涵。也就是說，特定多數人利益已被排除在環(huán)境公益的范圍之外[17]。所以，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟具有目的一致性——保護環(huán)境公益。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質之界定

因環(huán)境損害波及的范圍呈現(xiàn)出廣泛化和規(guī)?；嬖V訟對環(huán)境公益的維護，實際上是通過增加現(xiàn)有的政策來實現(xiàn)，而我國通過試點賦予檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，現(xiàn)又賦予行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的資格。但一味將行政機關代表國家就環(huán)境污染提起的損害賠償定性為公益訴訟是否適合？我們從未將環(huán)境資源看作有資格為了其所有者即公眾利益而得到維持和保護的財產；一直將這些資源視為無主財產并將資源定價為零成本，一如饑餓的路人有權隨意摘取野果那樣。我們也正以一種過分浪費和毫無節(jié)制的方式使用環(huán)境資源并且承受由此帶來不可避免的不利后果[6]139-140。因環(huán)境保護存在特殊性，每個個體在為所有人之利益維護一個良好的自然環(huán)境上是享有共同利益的，目的在于保護和維持自然資源。因環(huán)境利益造成的損害，其賠償不屬于任何特定的受償主體。環(huán)境保護理論為環(huán)境權論，而公共信托理論又是環(huán)境權論現(xiàn)代發(fā)展的重要理論基礎，根據公共信托理論，國家對財產和自然資源的管理權來源于公民的信托[14]342。在國外理論中同樣認為：由于環(huán)境或生態(tài)利益不能歸屬于任何主體時，國家只能作為公共利益的受托人[18]。公共信托原則為了公眾自由和不受阻礙地使用某些共同財產，將這些財產交由政府信托管理。其思想建立在三個相關的原則：其一，某些利益對全體國民具有重大意義，以至于將這些利益作為私人所有權的客體很不明智；其二，這些利益是自然的巨大恩惠，而不是某個企業(yè)的恩惠，以至于利益應提供給全體國民自由使用；其三，政府的主要功能是增進一般公眾的利益，而不是按照公共用途、有限的私人用途重新分配公共物品[6]139-140。公共信托一直實現(xiàn)公共利益和私人權益間的某種平衡，以便最大程度地為公眾利用與必需的開發(fā)、工業(yè)化之間的相容性，可通過作為普通法特征的直觀方式實施這種標準，而對這種標準進行描述會比定義容易得多[6]141。另外，《若干規(guī)定》第22條規(guī)定，法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件沒有規(guī)定部分可參照適用審理環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定。然而，可參照適用的前提為二者之間性質相同、審理模式具有共通性，否則難以參照適用。由此說明，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質為環(huán)境公益訴訟，未規(guī)定的部分參照適用審理環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定才有正當性。

三、銜接機制重構之合理定位：合并審理模式

基于上文對于現(xiàn)有銜接機制的不足以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質的分析，針對生態(tài)環(huán)境損害的特征，在多元化的環(huán)境公益訴訟法律救濟中，如何去妥善處理因同一個污染行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的關系？應落腳于加強對公共利益的保護，充分發(fā)揮各原告優(yōu)勢，采取第三種模式即合并審理模式的銜接機制，更有利于保護環(huán)境公益。

（一）學理上：避免理論矛盾

針對同一污染環(huán)境行為提起的環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害訴訟，采取合并審理模式，能充分發(fā)揮行政機關和環(huán)保組織、檢察機關的各自優(yōu)勢，加強對環(huán)境公益的保護?！董h(huán)境保護法》第6條規(guī)定了地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責?！睹袷略V訟法》第55條第2款則規(guī)定了檢察機關可以作為后順位主體提起訴訟。在現(xiàn)代社會，國家行政機關的合法性基礎在于維護社會公益，環(huán)境保護機關作為行政機關的組成部分當然也不例外[19]。鑒于生態(tài)環(huán)境損害案件涉及許多專業(yè)性問題，政府在這一方面具有無可比擬的優(yōu)勢，并且在行政執(zhí)法中掌握著第一手事實和證據。加上，根據《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條，檢察機關具有證據調查權，有關行政機關以及其他組織、公民應當配合，這樣一來，有利于克服雙方當事人在證據收集方面能力不對等、證據偏在的局面。在信息共享方面，基于社會事務的復雜性，國家機構之間有著明確分工。因檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟存在順序限制，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的保護領域又具有局限性，故環(huán)保組織應是保護環(huán)境公益的主力軍。如果環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)企業(yè)污染環(huán)境的行為，可以向有關的行政機關提供詳細的信息，以便行政機關早點作為采取相應措施，及時固定證據，防止證據被損毀滅失。而檢察院也可以將發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)線索移交行政機關，以便由其開展索賠工作，其作用在于彌補行政機關基于事務的分野導致職能方面的固有缺失所帶來的環(huán)境公益救濟的漏洞[20]。在程序保障方面，因采取合并審理模式，二訴的原告主體皆有機會進行積極主張和防御，當事人之間進行充分地攻擊防御，確保其辯論權，就證據之完整性及證據資格、證明力的高低給予辯論機會，法官直接于證據首次出現(xiàn)于法庭之際，即利用自身感官加以體會，可確保心證之形成，得以與最相關之證據相連結，使每一證據存在于法官中交互判斷，降低法官獨斷或誤判的危險，以求得較為正確之心證。

（二）立法上：普通共同訴訟形式

根據《民事訴訟法》第52條，共同訴訟可分為普通共同訴訟和必要共同訴訟。若依據“訴訟標的是否同一”、“有無合一確定的必要”將共同訴訟分為以下幾種[21]186：（見表3）

表3 共同訴訟的種類

因二訴是基于同一侵權行為而提起，二訴在審理的事實和證據上有著“合一確定”的必要性，卻無“合一確定的必要”，故二訴在審理時采取普通共同訴訟的審理模式。在該模式中，法官基于對同一事實進行證據調查，進而形成同一心證。法院對系爭事實作出認定的證據原因，也應在共同期日中進行。對各共同訴訟人而言，適用證據共通原則、共同獨立原則，各自發(fā)生其效果。在審理過程中，行政機關或者環(huán)保組織中若有一方否認，該否認之有利的法律效果將及于毫無作為的共同訴訟人。如果不愿接受其波及的效果，那么其他共同訴訟人可以單獨且積極地實施訴訟行為，并不危及各自實施訴訟行為的自由。對對方當事人而言，只要有一人作出否認而發(fā)生爭議，已方就需要進行充分的證明活動，因此對方當事人并不會因此受到特別的不利益，也不會受到突然襲擊；對法院而言，只要有一人作出否認就必須進行證據調查，因此也不會違反職業(yè)道德，存在誤判的危險。由于判決內容是統(tǒng)一的，基礎扎實，所以對整個司法制度的運營也是有利的[21]225-230。所以，基于一次性解決糾紛的理念，銜接機制采用普通共同訴訟模式，行政機關和環(huán)保組織各自擁有獨立的訴訟實施權，基于共同訴訟的有利及于全體原則，分別判決避免被告重復給付。另外，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第9條規(guī)定了，當法院認為原告提起的訴訟請求不足以保護環(huán)境公益的可以釋明。若將兩個二訴訟合并審理，可以通過法官的釋明，避免“未涵蓋的訴訟請求”的情形發(fā)生，盡可能地使兩訴的原告提起的訴訟請求能夠保護環(huán)境公共利益[11]64，以便公益得到最大程度的救濟。

（三）實踐方面：一次性解決糾紛

人類生活中存在個人主義與利他主義的基本矛盾，人類活動總是會產生外部性問題，國家可以保護社會共同利益為目的，對社會事件進行具體干預，介入公益糾紛的解決也是必然。自從2016年開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度改革試點以來，截至2018年12月，全國法院已受理省級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件20件，審結8件[22]。2015-2016年，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟為93件，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟為12件；2016-2017年，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟為57件，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟為791件；2017-2018年，社會組織提起環(huán)境公益訴訟案件為65件，檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟案件為1361件[23]?？梢娫诃h(huán)境保護方面，環(huán)保組織、檢察機關更具有豐富的經驗，對于案件的爭點掌握得更加準確，這樣一來，雙方當事人可以集中對爭議焦點進行攻擊防御，加快案件審理的進程，盡可能還原事實本貌，以便一次性解決糾紛，節(jié)約訴訟資源，實現(xiàn)訴訟經濟。

四、結語

通過對二訴現(xiàn)有的銜接機制進行分析，可知“優(yōu)先性原則”存在著一些問題。如何科學設置生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接機制問題，需明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質為公益訴訟，基于能一次性解決糾紛、節(jié)約訴訟成本等理念，將銜接機制定位為合并審理模式，在信息共享、證據收集方面充分發(fā)揮各個主體的優(yōu)勢，利用環(huán)保組織、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的豐富經驗，建立行政機關和環(huán)保組織、檢察機關配合機制，避免現(xiàn)有的銜接機制在學理上的理論沖突，以形成全方位環(huán)境公益保護機制。