南曉維

摘 要：國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)展現(xiàn)出的新特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)資本以及各流程主體的出資和運(yùn)營(yíng)能力提出了更高的要求。基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式融資的經(jīng)驗(yàn)型規(guī)律及策略優(yōu)化路徑，結(jié)合我國(guó)北京市城軌16號(hào)線項(xiàng)目與加拿大多倫多某城市輕軌項(xiàng)目進(jìn)行了案例分析。通過對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式合作面臨的利益訴求矛盾、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)矛盾進(jìn)行解讀，提出解決這兩大矛盾的總體方向，并對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式融資的優(yōu)化策略進(jìn)行了總結(jié)性闡述。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);PPP模式;融資;社會(huì)資本

引言

國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所涉及的技術(shù)、運(yùn)營(yíng)以及投融資金額往往具有難度大、專業(yè)性強(qiáng)以及額度巨大等特點(diǎn)。隨著項(xiàng)目融資的發(fā)展，我國(guó)政府在引導(dǎo)社會(huì)資本參與、促進(jìn)社會(huì)資本盈利的角度出發(fā)，引入或推出了更多具有投資潛力的PPP項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的推出，解決了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中融資難、運(yùn)營(yíng)要求難達(dá)標(biāo)等問題。通過PPP模式進(jìn)行投融資，已經(jīng)逐漸成為我國(guó)未來推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的有效途徑之一。

一、概述

我國(guó)首次嘗試PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資是在2004年北京城市軌道建設(shè)的相關(guān)項(xiàng)目中[1]。表1所示，為我國(guó)2013—2019年期間全國(guó)城市輕軌交通投資額與投資增速數(shù)據(jù)。之后我國(guó)逐漸開始將PPP模式當(dāng)做政府與社會(huì)主體（企業(yè)、資本）間進(jìn)行長(zhǎng)期合作、互助開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資機(jī)制。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2019年底我國(guó)已開設(shè)PPP項(xiàng)目累計(jì)約14 500余項(xiàng)，投資額超過18萬億元人民幣[2]。其中，國(guó)家基礎(chǔ)交通設(shè)施投資額占比最高，約為全國(guó)PPP項(xiàng)目總投資額的30%;其次依次是衛(wèi)生（醫(yī)院）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全（監(jiān)獄）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育（學(xué)校）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

二、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資存在的主要問題

（一）融資運(yùn)作不規(guī)范

在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式發(fā)展過程中普遍存在融資運(yùn)作不規(guī)范、不專業(yè)等問題。該問題的存在嚴(yán)重制約并降低了政府與社會(huì)資本之間進(jìn)行合作的效率。在實(shí)際的應(yīng)用過程中，PPP模式往往容易被認(rèn)為是一種萬能的融資工具，在認(rèn)知上產(chǎn)生了偏差，導(dǎo)致部分項(xiàng)目的實(shí)施過程中出現(xiàn)過度包裝、投資動(dòng)機(jī)偏移等融資運(yùn)作不規(guī)范現(xiàn)象。

（二）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加

以我國(guó)的基礎(chǔ)軌道交通PPP項(xiàng)目為例，絕大多數(shù)的項(xiàng)目均以債務(wù)性融資為主要的投融資形式，導(dǎo)致在具體的投融資過程中容易出現(xiàn)資金比例失衡、銀行貸款嵌套、權(quán)益性融資匱乏等問題。此外，為了幫扶PPP項(xiàng)目能夠以較低的貸款成本獲得銀行的支持，地方政府往往給予PPP項(xiàng)目非常高的政策支持，結(jié)果反而導(dǎo)致這些項(xiàng)目形成了隱性負(fù)債，同時(shí)增加了銀行與政府所承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）社會(huì)資本投資動(dòng)力不足

當(dāng)前我國(guó)針對(duì)PPP項(xiàng)目的考核工作主要集中在對(duì)項(xiàng)目建設(shè)階段，對(duì)于PPP項(xiàng)目中的另一重要環(huán)節(jié)——運(yùn)營(yíng)工作的考核相對(duì)較少、導(dǎo)致我國(guó)進(jìn)行PPP項(xiàng)目建設(shè)的過程中容易忽視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的水平和盈利能力，部分社會(huì)資本將項(xiàng)目建設(shè)的重點(diǎn)集中在如何獲得地區(qū)政府給予的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于可持續(xù)運(yùn)營(yíng)和盈利的關(guān)注度較低。相當(dāng)比例的PPP項(xiàng)目建設(shè)主體或社會(huì)資本急于通過推出更多的建設(shè)項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)，社會(huì)資本進(jìn)行長(zhǎng)期項(xiàng)目投資的積極性受到了打擊，公共產(chǎn)品服務(wù)的供給效率相應(yīng)下滑。

三、基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資的經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律——基于典型案例比較

（一）案例概述

1.案例一：加拿大某城軌項(xiàng)目

加拿大政府對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施尤其城市輕軌項(xiàng)目建設(shè)的重視程度極高，賦予了該類型項(xiàng)目較高的財(cái)政支持。案例中的城軌項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)采用PPP模式融資，獲得了約82億加元的總投資。在該城軌項(xiàng)目的總建設(shè)周期中，加拿大聯(lián)邦政府給予了超過53億加元的財(cái)政補(bǔ)助，從而幫助該項(xiàng)目順利獲得了AAA級(jí)的穆迪評(píng)級(jí)，吸引了大量社會(huì)資本進(jìn)駐。

2.案例二：我國(guó)北京市城軌16號(hào)線項(xiàng)目

北京市城軌16號(hào)線項(xiàng)目是該市南北方向骨干線規(guī)劃建設(shè)的城軌項(xiàng)目，在交通局與相關(guān)社會(huì)資本的合作下已于2016年順利投入運(yùn)營(yíng)。該項(xiàng)目在充分考慮不同社會(huì)資本融入的同時(shí)，采用“特許經(jīng)營(yíng)+股權(quán)融資”的PPP模式進(jìn)行融資，對(duì)所建設(shè)項(xiàng)目的投融資收益率、風(fēng)險(xiǎn)承受能力進(jìn)行了充分的考量和規(guī)劃，成功調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本進(jìn)行投融資的積極性。

（二）案例比較

本文通過對(duì)以上兩個(gè)案例進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)案例盡管都采用了PPP模式進(jìn)行建設(shè)，但是在合作主體、形式、資金來源、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)形式等方面表現(xiàn)出較多不同特點(diǎn)（表1）。

（三）經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律總結(jié)

本文認(rèn)為，未來PPP模式融資解決政府與社會(huì)資本之間矛盾的主要思路在于：（1）對(duì)接政府、社會(huì)資本進(jìn)行PPP模式融資的利益訴求，理順國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資-收益機(jī)制;（2）合理共擔(dān)PPP模式融資流程中的政府與社會(huì)資本雙方風(fēng)險(xiǎn)，保證社會(huì)資本在可承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)取得能夠激活其投資和運(yùn)營(yíng)動(dòng)力的收益。

四、基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資的優(yōu)化策略

（一）平衡政府交易與監(jiān)管角色，保障各方投資安全性

盡管近些年國(guó)家出臺(tái)了一系列法律法規(guī)用以保障PPP模式逐漸趨于標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，但是政府在PPP項(xiàng)目的交易中通常會(huì)以交易和監(jiān)管的雙重身份出現(xiàn)，政府的權(quán)界認(rèn)定不清是導(dǎo)致政府履約能力差，社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)高、投資意愿逐漸降低的重要原因。因此，在今后的PPP融資項(xiàng)目中，應(yīng)通過理念和具體的法律制度兩個(gè)層面構(gòu)建多中心治理理論法律制度。一方面應(yīng)形成均衡分權(quán)的治理法律框架，構(gòu)建合理的權(quán)限界定標(biāo)準(zhǔn);另一方面應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一、完善的法律制度，構(gòu)建協(xié)調(diào)的多部門監(jiān)管體系，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)法律機(jī)制，完善自律團(tuán)隊(duì)監(jiān)督。從而保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中對(duì)政府、社會(huì)資本等提供科學(xué)、合理的規(guī)范和要求。

（二）充分評(píng)估項(xiàng)目可行性，降低社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目時(shí)，首先需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)即為項(xiàng)目的可行性風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的可行性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，需要重點(diǎn)考慮和分析：（1）項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（IRR）是否符合基準(zhǔn)收益率;（2）項(xiàng)目資本金凈利潤(rùn)率（ROE）是否符合基準(zhǔn)凈利潤(rùn)率;（3）項(xiàng)目可行性風(fēng)險(xiǎn)的后果。與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)的，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目時(shí)的應(yīng)對(duì)方法有：（1）選擇合適的咨詢團(tuán)隊(duì)，而不是咨詢機(jī)構(gòu);（2）認(rèn)識(shí)項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率、項(xiàng)目資本金凈資產(chǎn)收益率等指標(biāo)及意義。其次要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)即為政府財(cái)政承受風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)金【2019】10號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定，政府全部PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過當(dāng)期一般公共預(yù)算的10%。因此社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，需要對(duì)政府當(dāng)期投資情況進(jìn)行充分考量，一旦企業(yè)認(rèn)為該P(yáng)PP項(xiàng)目政府支出責(zé)任失當(dāng)，則應(yīng)慎重選擇是否對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行投融資，因有較大可能。

（三）提高合作收益，激活各方投資運(yùn)營(yíng)動(dòng)力

在政府推動(dòng)PPP項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，轉(zhuǎn)變以往重項(xiàng)目建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)收益的模式，將社會(huì)資本的投資重點(diǎn)由獲取各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到注重提高基礎(chǔ)。政府與社會(huì)主體在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，一方面要充分考慮當(dāng)?shù)厝罕姾蜕鐣?huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的需求，另一方面需要充分篩選具有發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，將投資回報(bào)率高、具有長(zhǎng)期持有價(jià)值、能夠充分帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)或技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新的項(xiàng)目當(dāng)作融資、投資環(huán)節(jié)的重點(diǎn)建設(shè)目標(biāo)。此外，在項(xiàng)目建設(shè)的全壽命周期中，政府及社會(huì)資本均應(yīng)該對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行大力宣傳，有效降低社會(huì)資本進(jìn)行投資的顧慮，激活政府及社會(huì)資本在可持續(xù)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中的動(dòng)力。

結(jié)語

綜上所述，本文通過對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中已經(jīng)暴露的問題、主要矛盾、經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律等進(jìn)行了總結(jié)和分析，獲得了相應(yīng)的優(yōu)化策略，認(rèn)為可以從構(gòu)建規(guī)范化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，保障各方投資安全性，進(jìn)行混合性融資以降低各方投資風(fēng)險(xiǎn)，提高合作收益，激活各方投資運(yùn)營(yíng)動(dòng)力三個(gè)視角對(duì)PPP模式融資中出現(xiàn)的問題和矛盾進(jìn)行處理，優(yōu)化PPP模式融資的整體流程。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 王朝才.中國(guó)地方財(cái)政改革回顧與展望[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，（5）：21-25，163.

[2]? 朱若然，李曉霞，趙宏遠(yuǎn).促進(jìn)PPP模式發(fā)展的財(cái)政政策研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2017，（12）：33-46.

[3]? 馬恩濤，李鑫.PPP政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2017，（7）：24-34.