李莉

摘 要：高校專項資金是高校預算資金的重要組成部分，對專項預算資金實施全面預算績效評價能夠推動高校健康發(fā)展。從財務、服務對象、內部業(yè)務流程和學習與成長四個維度建立績效評價指標體系，有助于改善高校預算資金績效評價的現(xiàn)狀，對提升高校預算資金使用效率具有重要意義。

關鍵詞：平衡記分卡;高校專項資金;績效評價體系;全面預算

中圖分類號：F810.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0114-04

高等教育的發(fā)展已經影響了一個國家長期戰(zhàn)略任務的規(guī)劃，已成為我國人才培訓和科技進步的主要動力，如何提高資金使用和資源配置效率越來越受到社會的廣泛關注。2014年，新《預算法》第一次以法律形式融入績效管理，奠定了績效管理的發(fā)力基礎。因此，高校全面預算績效管理評價對我國高等教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展起到了積極的推動作用。全面預算績效管理就是“全面預算+全程預算+績效評價”，構建一套公開、透明、合理、科學的預算績效評價體系，是對全面預算工作效率和效果的積極反饋。

本文中的Z大學針對2016—2018年專項資金的預算申報管理采取試點，推行績效評價指標體系考核，由于原來的預算績效評價的指標設計仍然偏重于結果，因此缺乏對考核對象執(zhí)行過程的監(jiān)督和執(zhí)行狀態(tài)的考量，未建立起預算與績效的動態(tài)聯(lián)系?；贐SC的績效評價體系，可以克服原有指標體系“偏財務、重結果、輕過程、忽長效”的缺陷，對于提高預算資金使用效率具有重要意義。

一、基本情況

Z大學按照國務院預算改革和財政部文件（國發(fā)[2014]45號、財預[2011]285號）的相關規(guī)定，首先對學校專項資金項目實施績效評價。Z大學每年專項資金主要分為公共服務類、教學類、科研類、人才學科建設類和其他類，通過對專項資金項目的實地訪談，結合預算編制組織單位校財務處的意見，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的預算編制工作存在以下問題。

1.績效概念模糊，績效目標缺乏長期性。Z大學目前實行的“兩上兩下”的專項資金預算編制辦法，先由財務處下達預算編制要求，各個專項預算資金單位進行預算編制，再由財務處進行預算匯總調整，各個預算編制單位根據(jù)調整后的預算量進行調整，再次上交財務處。預算績效要用于衡量資金所要達到的效果，但不僅僅是結果，更應該是與目標相關的一系列行為。如果專項資金項目的申報單位概念模糊，預算績效的編制不是服務于預算資金的既定目標（即預算期內預期達到的目標），而是根據(jù)財務處能夠撥付的預算資金總量，安排預算期內的一系列活動，就會導致預算績效缺乏實際活動的支撐。由于對預算資金缺乏總體規(guī)劃，專項資金項目申報單位在確定績效目標時往往缺乏長期性，更偏重于短期利益。

2.績效考核指標過度依賴財務指標。專項資金項目進行申報的時候要求提交預算績效表，績效目標中的一級和二級目標是既定的，問題主要出現(xiàn)在三級績效目標的選取上。專項資金項目申報人員由于缺乏績效評價的專業(yè)知識，在選取目標上往往依賴于財務人員的指導，財務人員由于缺乏具體項目的專業(yè)知識而過多選擇財務性指標。而預算資金的撥付、到位情況又受到各種政策、制度的束縛帶有剛性，河南未能對項目本身的執(zhí)行情況做出客觀評估，這就造成了“績效目標編制不合理、績效后期評價不到位不公平”的情況，項目申報部門和財務部門都是怨聲載道。

3.績效指標單一，缺乏針對性。按照中央績效改革的要求，項目申請時要確立績效目標，并分解成多層績效指標，并逐一賦權重，便于后期進行評價。項目申報單位進行預算編制時，由于擔心既定目標完不成，后期評價效果不好，在分解績效指標時傾向選擇籠統(tǒng)、單一、缺乏針對性的指標，造成指標缺乏專業(yè)性、缺乏針對性，甚至只是對二級指標的簡單重復，更甚至出現(xiàn)故意降低指標要求，以便于后期評價。但這往往造成預算編制不詳盡、預算資金打折扣、項目申報失敗的惡性循環(huán)。

4.績效管理缺乏后續(xù)反饋。預算編制階段確認的績效目標不準確，確認的績效指標過于籠統(tǒng)，預算資金使用過程中，很難按照預算申報書執(zhí)行，當初確認的指標體系就流于形式，對績效目標完成情況進行后續(xù)評價和反饋更無從談起。這更打擊了進行預算績效編制的項目單位的積極性，也讓沒有進行認真準備的單位暗自慶幸，讓預算績效管理工作難上加難。即使進行反饋，反饋形式比較單一，預算資金的剛性限制，無法真正兌現(xiàn)經濟利益上的獎勵，一開始設定的績效指標不恰當，基于這些目標進行的評價也往往難以令人信服。

二、全面預算績效評價指標體系的建立

通過對代表項目的實地訪談，本文建立了以平衡記分卡為核心的績效評價指標體系，首先從四個維度建立一級指標，并對指標體系進行層層分解，設立二級指標，為了增加績效指標的可操作性，同時發(fā)揮項目申報單位的主觀能動性，分解三級指標時本文主要設立指導性指標框架，建立三級指標庫，并放松對指標個數(shù)和指標權重的要求，由項目申報單位自主從指標庫中進行選擇，并逐年根據(jù)項目情況對指標庫進行更新和調整。該指標體系以組織戰(zhàn)略為基礎，目的是實現(xiàn)組織戰(zhàn)略和績效目標的一致、財務指標與業(yè)務指標并重，實現(xiàn)業(yè)務拉動財務、財務監(jiān)督業(yè)務的良性循環(huán)。

Z大學各類的專項資金績效目標，一方面由上級垂直管理部門決定，另一方面與學校的發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，還應該涵蓋自己的組織目標。因此，確定BSC為基礎的績效指標體系，就是要BSC的四個維度與上級管理部門的制度要求相融合，形成一套便于理解并具有可操作性的三層指標體系。具體操作上，可以將四個維度細化成三級指標庫，其中一級、二級指標進行固定，三級指標要體現(xiàn)出專業(yè)性和可行性，分解結果（見表1）。

這套績效評價指標體系具有以下特征：一是整套指標體系以平衡記分卡的四個維度為視角，以預算資金的績效目標為準繩，以專項資金的審批立項、過程管理和結項評價為邏輯編制;二是指標體系中的一、二級指標相對固定，三級指標由項目申報單位自主擬定，數(shù)量以3—5個為宜;三是三級指標對應權重由申報單位自行確定，由預算組織單位進行審核調整;四是三級指標可以根據(jù)預算組織單位提供的指標庫選取，也可由項目申報單位自行抽取。

三、基于BSC的高?？冃гu價體系應用分析

為了檢驗以平衡記分卡四個維度為基礎的全面預算指標體系實施效果，Z大學從2016—2018年全校專項資金預算項目中抽取了18個作為試點，要求項目負責人按照績效評價指標體系重新整理預算資金項目申報書，項目結束按照申報書進行績效評價，以三年為一個周期進行調整。

1.財務層面。本文以Z大學財務處獲取2016—2018年的分項目預算經費數(shù)據(jù)作為財務數(shù)據(jù)來源，主要以財務處財務系統(tǒng)中的預算資金到位和使用情況作為財務層面績效指標完成情況的依據(jù)。經過分析發(fā)現(xiàn)，三年間不同項目預算執(zhí)行效率具有明顯的項目類別特征，其中公共服務類和教學類項目的執(zhí)行效率相對較高，項目執(zhí)行效率基本在80%～100%之間，但所有項目普遍存在資金到位時間滯后，使用時間過于集中于第四季度這一現(xiàn)象。但是這部分指標完成情況會受到上級預算資金撥付時間的影響，并不能完全反映預算資金的使用效率，要與其他非財務指標進行結合分析。

2.內部業(yè)務流程層面。內部業(yè)務流程層面是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的關鍵內部過程，主要體現(xiàn)在兩個方面，一是項目的立項，主要由項目隸屬職能部門來進行把控，二是項目的執(zhí)行管理，主要由項目負責單位進行控制，這兩個過程都對項目的服務對象層面和學習與成長層面有重要影響。比如學科類里面的“2018年公共分析與計算平臺三期裝備計劃”，不僅業(yè)務管理制度健全，而且對產出指標的設定及考核標準非常清晰明確（如表2所示），在項目運行過程中自動對服務對象滿意情況進行調查，獲得了關于客戶滿意度維度的一手資料，業(yè)務流程也得到大大改善。

3.服務對象層面?，F(xiàn)有資金項目從服務對象來看，主要為學?，F(xiàn)有的師生，少量大型學科項目會涉及社會服務的提供，但基本上不涉及經濟利益，這可能會降低項目負責人對服務對象的關注，在筆者調查的重點項目中，教育類、學科建設類項目都比較注重對服務對象范圍進行劃分，并能夠形成書面調查問卷。但是對于公共服務類項目，由于服務對象范圍較廣，原來在執(zhí)行中總是模糊處理，現(xiàn)在績效評價中在三級指標中進行細化分解，項目執(zhí)行中也注重對服務對象的反饋，服務滿意程度大大提高。

4.學習與成長層面?？冃е笜梭w系中的學習與成長層面主要體現(xiàn)各種效益指標，劃分為經濟效益、社會效益和可持續(xù)效益，雖然高校的專項資金項目中大多數(shù)不涉及經濟利益，但是為了保證績效指標的完整性，仍然保留“經濟效益”指標。在執(zhí)行過程中，項目負責人可以根據(jù)需要對該指標的權重進行調整，如果社會中提供有類似服務項目，可以參考社會收費標準計算項目的經濟效益。比如“2018年高性能計算平臺及學科建設”中，盡管對社會提供計算服務不收費，但是仍然可以按照社會收費標準計算項目的經濟效益。

四、績效評價體系運行的保障機制

在對各個重點項目為期三年的跟蹤服務中，筆者發(fā)現(xiàn)BSC視角的全面預算績效評價體系具有以下優(yōu)點：一是指標體系中實現(xiàn)財務指標與非財務指標的平衡。長期以來，預算資金主要從財務方面進行考核，由于預算資金管理制度的剛性，無法全面評估資金項目的效率。將其他三個維度加進來，既調動了項目執(zhí)行單位的積極性，又能夠對項目執(zhí)行情況做出客觀評價。二是落實高校的預算績效評價工作?？冃繕斯芾硗ㄟ^確定高校的整體績效目標，再對目標進行分解，落實在組織的一系列行為活動中。平衡記分卡的四個維度既考慮了內部業(yè)務流程與外部服務對象的平衡以及結果衡量與未來發(fā)展的平衡，突破了以往預算評價的限制，真正實現(xiàn)了“全面預算+全程預算”的指導思想。

通過對重點項目的連續(xù)跟蹤，筆者也發(fā)現(xiàn)BSC的績效評價體系在執(zhí)行中也存在一定的困難，比如三級指標的選取要保證指標間的相關性和適當性，具有很大的難度，實施成本較高，績效評價從始到終的執(zhí)行難度較大，全員參與的積極性較低等等。因此，筆者建議績效評價體系的實施要建立以下保障機制。

1.建立預算項目庫管理機制。學校建立財經領導小組負責總體工作，財務處是績效評價的歸口管理部門負責組織工作，專項資金項目的日常管理由各職能部門負責，實施項目庫制度，包括立項、日常管理和結項。各職能部門在對所有申報項目建立項目庫，按照學校戰(zhàn)略發(fā)展需要安排項目，實施3—5年的滾動管理，非入庫項目當年預算資金不予考慮，已入庫項目可以優(yōu)先安排資金，可以提前項目執(zhí)行時點，克服項目資金由于預算撥付的限制到位晚、項目執(zhí)行進度拖延、資金運用不及時的現(xiàn)象。

2.實行預算項目“自評+他評”制度。專項資金項目實施完成后，實行“自評+他評”制度，由項目負責單位對照申報表中的績效指標設定，撰寫專項資金績效自評報告，然后由財務處組織職能部門聘請專家檢查考核，所有考核結果報學?？冃Э荚u小組最后決定，對每年的評價結果實施經濟利益反饋。

五、結語

綜上所述，構建有平衡記分卡四個維度的全面預算績效評價體系，充分考慮了高校全面預算績效評價的可操作性，能夠促進預算管理工作的良性循環(huán)，提高預算資金執(zhí)行效率的評價水平，促進高校的長遠發(fā)展。

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