王平

近年來，隨著全球化、工業(yè)化的不斷發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，生態(tài)破壞、環(huán)境污染、技術(shù)隱患等現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，全球范圍內(nèi)的突發(fā)事件高發(fā)、頻發(fā)，各類突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、耦合性越來越強(qiáng)，給全球公共安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成巨大損失，應(yīng)急管理進(jìn)入常態(tài)化階段。為此，各國都加大了應(yīng)急管理的投入力度，把應(yīng)急管理提升到國家安全戰(zhàn)略的組織架構(gòu)中。經(jīng)過多年的實(shí)踐與發(fā)展，各國普遍從對(duì)重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)的教訓(xùn)和反思中完善應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理正在向重預(yù)防性、綜合性、全民性轉(zhuǎn)變。比如日本，因其特殊的地理位置成為全球自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)最高的國家，多年的災(zāi)害應(yīng)對(duì)，使其形成了防范風(fēng)險(xiǎn)與抵御風(fēng)險(xiǎn)并重的社會(huì)防控體系。

應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的重點(diǎn)

應(yīng)急準(zhǔn)備是決定應(yīng)急管理工作成敗的基礎(chǔ)性行動(dòng)。日本是自然災(zāi)害大國，也是公認(rèn)的防災(zāi)大國，應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備工作是其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理中的重點(diǎn)。第二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，工程技術(shù)水平不斷提升，建設(shè)防災(zāi)型城市和街區(qū)是日本實(shí)現(xiàn)減小災(zāi)害損失的重要手段。日本的建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施普遍都有高水準(zhǔn)的抗震防風(fēng)效果，房屋的抗震防風(fēng)技術(shù)、水利工程技術(shù)均世界領(lǐng)先。近些年，全球極端氣候增多，巨災(zāi)頻發(fā)，日本不斷調(diào)整應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作。比如2011年日本發(fā)生9.0級(jí)的地震后，為應(yīng)對(duì)此類巨災(zāi)，日本政府在沿海地區(qū)修建了13米高、395千米長(zhǎng)的混凝土高墻。

大都市人口數(shù)量大、人員流動(dòng)性強(qiáng)，建筑密度高，使得防災(zāi)減災(zāi)工作較為復(fù)雜。日本大城市的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施和防控措施是比較完備的。2019年受臺(tái)風(fēng)“海貝思”影響比較大的東京都地區(qū)僅有1人死亡，這首先得益于東京都具有完備的防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃。東京都每年3—4月都會(huì)發(fā)布本年度的《防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃報(bào)告》，總結(jié)上一年度災(zāi)害應(yīng)對(duì)、防災(zāi)減災(zāi)政策的實(shí)施情況，布置本年度的防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃。其次，大城市防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施好。東京都成功應(yīng)對(duì)“海貝思”，與城市周邊超強(qiáng)的排水系統(tǒng)有關(guān)。東京北面的埼玉縣有著超大的地下儲(chǔ)水設(shè)施，這個(gè)系統(tǒng)建于1992年，完工于2006年，全長(zhǎng)6.3公里，總耗資達(dá)2300億日元，有效緩解了東京的一些河流下游的壓力。此外，日本的各個(gè)城市都有統(tǒng)一規(guī)范的避難場(chǎng)所和臨時(shí)避難場(chǎng)所。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，保證疏散道路的使用安全和清晰的疏散路線至關(guān)重要。日本在各地區(qū)的顯著位置都會(huì)標(biāo)明本區(qū)域避難場(chǎng)所的具體位置和路線，以便在災(zāi)害發(fā)生時(shí)附近居民可以迅速找到就近的避難場(chǎng)所進(jìn)行避難。

以完善的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)作保障

日本在第二次世界大戰(zhàn)之后開始推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的立法工作，先后出臺(tái)了各項(xiàng)法律法規(guī)，如，《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對(duì)策基本法》，以及包括《水土保持法》《防洪法》《防震減災(zāi)法》《消防法》《氣象法》《受災(zāi)居民生活重建援助法》《原子力災(zāi)害對(duì)策特別措施法》《東日本大地震復(fù)興基本法》《特大地震和海嘯災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策處置方針》在內(nèi)的多個(gè)專項(xiàng)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)還會(huì)根據(jù)日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和防災(zāi)需求的變化，及時(shí)進(jìn)行修訂和完善。目前日本共制定應(yīng)急管理法律法規(guī)200多部，基本形成了一整套完備的法律法規(guī)制度體系，涵蓋了從災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)急、恢復(fù)到重建等各個(gè)環(huán)節(jié)。完善的法律法規(guī)體系明確規(guī)范了各防災(zāi)責(zé)任主體的責(zé)任和義務(wù)，有力地保障了防災(zāi)減災(zāi)工作的順利開展。

監(jiān)測(cè)預(yù)警體系及時(shí)發(fā)布動(dòng)態(tài)信息

針對(duì)各種常見災(zāi)害，日本建立了覆蓋比較全面的災(zāi)情監(jiān)測(cè)和信息網(wǎng)絡(luò)。2008年以后，日本氣象廳將發(fā)布臺(tái)風(fēng)的預(yù)報(bào)時(shí)間從提前3天改為提前5天，發(fā)布間隔可以根據(jù)需要及時(shí)調(diào)整。為了準(zhǔn)確預(yù)報(bào)，日本氣象廳不斷改進(jìn)工作，除了在臺(tái)風(fēng)來臨前及時(shí)發(fā)出預(yù)警信息之外，還進(jìn)行未來超長(zhǎng)時(shí)間的預(yù)測(cè)研究。

在“海貝思”登陸前5天，日本氣象廳就發(fā)布了強(qiáng)臺(tái)風(fēng)預(yù)報(bào)，包括臺(tái)風(fēng)可能登陸的位置、行進(jìn)路線以及最大瞬間風(fēng)速預(yù)測(cè)。臺(tái)風(fēng)發(fā)生前3天，日本氣象廳召開記者會(huì)，向外界通報(bào)臺(tái)風(fēng)預(yù)警信息，提醒民眾減少戶外出行。臺(tái)風(fēng)登陸后，日本廣播協(xié)會(huì)電視臺(tái)（NHK）全天候報(bào)道臺(tái)風(fēng)動(dòng)態(tài)，不間斷發(fā)布日本氣象廳最新發(fā)布的臺(tái)風(fēng)行進(jìn)路線和降雨量等信息。地方政府通過電信公司將緊急警報(bào)信息發(fā)到人們的手機(jī)上，警報(bào)信息還根據(jù)居住地準(zhǔn)確發(fā)送所在區(qū)域的避難場(chǎng)所、災(zāi)情警戒級(jí)別、避難呼吁等信息，提醒居住在特定地點(diǎn)的居民及時(shí)采取適當(dāng)?shù)姆罏?zāi)行動(dòng)。覆蓋在城市各個(gè)角落的防災(zāi)高音喇叭反復(fù)播放防災(zāi)消息，提醒公眾及時(shí)防災(zāi)避難。同時(shí)，考慮到國外游客和居民存在語言不通的問題，日本政府開通了免費(fèi)網(wǎng)絡(luò)和多語種語言功能，用多種語言播報(bào)防災(zāi)減災(zāi)信息和避難信息，提醒外國公眾及時(shí)避險(xiǎn)。通過及早發(fā)布準(zhǔn)確的預(yù)警信息，最大程度地喚起民眾的避險(xiǎn)意識(shí)，減少傷亡。

綜合防災(zāi)最大程度地動(dòng)員社會(huì)各界力量

阪神大地震以后，日本政府和學(xué)界認(rèn)識(shí)到，沒有絕對(duì)安全的工程措施，再高的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有超標(biāo)的災(zāi)害發(fā)生，應(yīng)急管理不能僅靠工程技術(shù)，而是需要多主體、多學(xué)科、多部門共同參與，于是提出了綜合防災(zāi)的理念。

綜合防災(zāi)強(qiáng)調(diào)共治，每個(gè)主體需要根據(jù)自身的情況具體地應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。為應(yīng)對(duì)“海貝思”，日本啟動(dòng)了從中央政府、都道府到市町村的三級(jí)應(yīng)急體制，首相親自主持中央防災(zāi)會(huì)議。中央層面設(shè)置了緊急災(zāi)害對(duì)策本部作為此次災(zāi)害救援的應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)一協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)各專業(yè)防災(zāi)機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)的救援工作。各地方政府成立本地的災(zāi)害對(duì)策本部和“緊急廣域?yàn)?zāi)害對(duì)策本部”，多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)參與救援救助工作。日本在長(zhǎng)期的防災(zāi)教育中已建立了系統(tǒng)的社區(qū)救援體系和防災(zāi)自救知識(shí)，臺(tái)風(fēng)過后，各種志愿團(tuán)體迅速投入到社區(qū)救援和恢復(fù)重建工作中，日本民眾也開始平靜、有序、高效地清理災(zāi)后現(xiàn)場(chǎng)。

重視保障災(zāi)后治理的資金投入

及時(shí)修補(bǔ)生命線，支援災(zāi)區(qū)受災(zāi)者。2019年“海貝思”臺(tái)風(fēng)發(fā)生后，近百人死亡，部分地區(qū)交通中斷，斷水?dāng)嚯?，避難人數(shù)達(dá)到3.8萬人。東京電力公司迅速恢復(fù)供電工作，內(nèi)閣牽頭成立“受災(zāi)者生活支援小組”，向?yàn)?zāi)區(qū)運(yùn)送水、食品、床、臨時(shí)衛(wèi)生間等物資。為了保障受災(zāi)民眾的居住需求，各地紛紛出臺(tái)政策，通過提供公共住房、租賃房和公務(wù)宿舍等形式為受災(zāi)民眾提供短期緊急住房。針對(duì)因受災(zāi)而無法辦理各種行政手續(xù)的人們，以特定措施實(shí)施救助，如延長(zhǎng)駕照、餐館店?duì)I業(yè)、建筑業(yè)的許可證有效期，延長(zhǎng)臨時(shí)安置房期限等。

加快恢復(fù)災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)程。臺(tái)風(fēng)造成了多處基礎(chǔ)設(shè)施損毀，日本參議院預(yù)算委員會(huì)從2019年度預(yù)算費(fèi)用中支出7.1億日元用于救災(zāi)。日本政府將“海貝思”依據(jù)《特定緊急災(zāi)害特別措施法》指定為“特定緊急災(zāi)害”，上調(diào)了對(duì)地方政府災(zāi)后恢復(fù)工作的國庫補(bǔ)助率，加快災(zāi)后恢復(fù)工作的進(jìn)程。隨后更擴(kuò)大對(duì)“海貝思”損壞設(shè)施的財(cái)政支持范圍，這些措施有力地保障了災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)。

加大對(duì)中小企業(yè)復(fù)興重建的支援力度。臺(tái)風(fēng)災(zāi)害發(fā)生后，日本在野黨和日本政府都呼吁和支持及時(shí)制定對(duì)災(zāi)后中小企業(yè)的支持政策，幫助中小企業(yè)再生和恢復(fù)活力。日本政策金融公庫等國家金融機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)的貸款支持。并對(duì)特定企業(yè)提供補(bǔ)助，包括對(duì)中小企業(yè)的集體性補(bǔ)助、對(duì)受災(zāi)的小規(guī)模創(chuàng)業(yè)者再創(chuàng)業(yè)的補(bǔ)助、對(duì)地區(qū)性企業(yè)再建的補(bǔ)助等。

保障災(zāi)害治理資金的投入。日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》中對(duì)中央和地方政府保障防災(zāi)救災(zāi)的財(cái)政措施和金融措施作了詳細(xì)規(guī)定，從制度上保障了對(duì)災(zāi)害治理的投入。由于“海貝思”等多次自然災(zāi)害對(duì)日本的重創(chuàng)，日本一些城市和地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面的不足凸顯出來，日本政府?dāng)M在防災(zāi)減災(zāi)以及強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施方面加大投入，在新預(yù)算案中，防災(zāi)方面的預(yù)算高達(dá)1.78萬億日元。

（作者單位：中國浦東干部學(xué)院）

責(zé)任編輯：張寧