張樂 趙越

甘肅政法大學 經(jīng)濟管理學院

一、引言

“三農(nóng)”問題是制約我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。近年來，在精準扶貧和精準脫貧的政策引導下，全國各地積極探索適合自己本土發(fā)展的扶貧路。金融是促進經(jīng)濟發(fā)展的血液，更是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有力抓手。在此認識基礎(chǔ)上，青海省于2015年提出了農(nóng)村金融服務(wù)新模式——“雙基聯(lián)動”合作貸款的政策，該項政策實施以來，青海省農(nóng)村金融服務(wù)的“最后一公里”被真正打通，促進了青海省農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。本文在分析青海省“雙基聯(lián)動”合作貸款的運營模式、發(fā)展過程及成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合甘肅省的省情，分析了甘肅省實施“雙基聯(lián)動”合作貸款的可行性及在此過程中應(yīng)該注意的事項。

二、“雙基聯(lián)動”合作貸款：內(nèi)涵、實施和經(jīng)驗

（一）“雙基聯(lián)動”合作貸款的內(nèi)涵

“雙基聯(lián)動”合作貸款模式于2015年在青海省被首次提出，旨在解決農(nóng)牧民融資困難的問題。其主要是指基層銀行業(yè)與基層黨組織通力合作，共同對農(nóng)牧戶和城鎮(zhèn)居民進行信用評級、貸款發(fā)放及貸款管理，從而打通青海省農(nóng)村金融服務(wù)的“最后一公里”。該模式以“銀行+村委會+農(nóng)戶”為基本，以“物理網(wǎng)點+固定平臺+流動服務(wù)”為載體，延伸服務(wù)鏈條，通過政府、銀行、企業(yè)、農(nóng)戶的共同合作，實現(xiàn)農(nóng)村普惠金融的發(fā)展?！半p基聯(lián)動”合作貸款模式運行機制的核心是“五雙”，即：雙掛、雙簽、雙辦、雙評和雙控，具體運作形式如表1所示。

表1 “雙基聯(lián)動”的運行機制及內(nèi)容

資料來源：青海省人民政府官網(wǎng)

與傳統(tǒng)金融貸款相比，“雙基聯(lián)動”合作貸款在三個方面進行了創(chuàng)新：第一，通過基層黨組織，為金融機構(gòu)放貸和農(nóng)牧民貸款提供了一個金融服務(wù)平臺。第二，充分發(fā)揮了基層黨組織的信息、組織等優(yōu)勢以及金融機構(gòu)的資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補。第三，通過發(fā)展“雙基聯(lián)動”合作貸款的模式，拓寬了基層金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，豐富了農(nóng)牧民的融資手段。通過青海省的實踐證明：“雙基聯(lián)動”合作模式的推行，深化了農(nóng)村金融的改革，通過金融杠桿與財政杠桿有效結(jié)合，使得資金流向廣大農(nóng)村貧困地區(qū)，促進農(nóng)村金融的蓬勃發(fā)展，打通了農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)的“最后一公里”。

（二）青海省“雙基聯(lián)動”合作貸款的實施進程

“雙基聯(lián)動”合作貸款的方案于2015年4月3日在青海被首次提出，青海省印發(fā)了《青海銀行業(yè)“雙基聯(lián)動”合作貸款試點方案》，方案中選取了在農(nóng)村牧區(qū)普及度較高的農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行、農(nóng)村合作金融機構(gòu)和青海銀行的15個基層機構(gòu)作為試點（如表2）?！半p基聯(lián)動”試點的建立強化了基層黨組織服務(wù)群眾的功能，提高了基層銀行網(wǎng)點信貸投放的安全性，同時也開啟了“銀企”合作的新模式。

表2 青海省2015年初開展“雙基聯(lián)動”合作貸款的試點

截至2015年末，青海省“雙基聯(lián)動”合作貸款試點銀行機構(gòu)和貸款業(yè)務(wù)已在全省408個行政村得到推廣，參與“雙基聯(lián)動”合作貸款的基層銀行業(yè)金融機構(gòu)已經(jīng)從15個增加到了123個，555個“雙基聯(lián)動”信貸工作室被建立，9.28億元的“雙基聯(lián)動”合作貸款被發(fā)放，近15萬農(nóng)牧民享受到了該項政策帶來的福利。

截至2016年9月末，青海省多家基層銀行金融機構(gòu)開辦了“雙基聯(lián)動”合作貸款，基層網(wǎng)點達到263家，建立工作室1840個，發(fā)放貸款余額達到34.73億元，惠及34萬農(nóng)牧戶及社區(qū)居民。

截至2017年8月末，共有469家開展“雙基聯(lián)動”合作貸款的基層銀行網(wǎng)點被建立，基層金融機構(gòu)與基層黨組織互派兼職人員4751人，3212個信貸工作室被建立，78.99億元貸款被發(fā)放，累放貸款達到了113.89億元，61.3萬名農(nóng)牧民受到了該項政策帶來的福利。

截至2018年6月末，青海省首創(chuàng)“雙基聯(lián)動”普惠金融新模式，依托近460個基層網(wǎng)點，建立信貸工作室2951個，累計投放貸款130.09億元，使得76.7萬農(nóng)牧戶體驗到了政策帶來的獲得感。全省之前的共114個金融服務(wù)空白鄉(xiāng)已經(jīng)全部消除，偏遠地區(qū)的金融服務(wù)覆蓋全面提升。

截至2019年9月末，共有3356個“雙基聯(lián)動”合作貸款信貸工作室被建立，貸款余額達到了152.87億元，其中132.02億元被投到了“三農(nóng)三牧”領(lǐng)域，使得87.01萬戶農(nóng)牧民享受到了政策的優(yōu)惠。

（三）青海模式的成功經(jīng)驗和推廣試點

“雙基聯(lián)動”合作貸款自開展以來，青海省積極按照各級監(jiān)管機構(gòu)和青海省省政府的安排，深入有效的開展“雙基聯(lián)動”政策，并取得了階段性的成功，其成功的經(jīng)驗主要有三點：第一，政銀合作，充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用?！半p基聯(lián)動”的模式充分發(fā)揮了基層黨組織對金融脫貧的引導作用，通過政府和銀行的合作，打通農(nóng)村貧困地區(qū)金融服務(wù)的最后一公里。第二，金融產(chǎn)品創(chuàng)新，提高服務(wù)的效率。自青海省開展“雙基聯(lián)動”以來，其結(jié)合轄區(qū)實際，因地制宜的推出服務(wù)于農(nóng)牧民、社區(qū)居民等各種社會群體的多種信貸產(chǎn)品。第三，構(gòu)建全方位的信用體系，提高金融知識普及度。青海省的基層黨組織與基層銀行金融機構(gòu)通力合作，通過對農(nóng)牧民共同建檔、開展授信評級等工作，來提高農(nóng)牧民的信用意識，降低失信率。以上三點是確保“雙基聯(lián)動”合作貸款的關(guān)鍵點，更是青海省實行“雙基聯(lián)動”的寶貴經(jīng)驗。

當前，“雙基聯(lián)動”合作貸款模式在青海省農(nóng)村地區(qū)全面開展，成為助力普惠金融發(fā)展的重要方式，其服務(wù)已經(jīng)延伸到農(nóng)牧地區(qū)的“末梢神經(jīng)”。以2015年開展初期的西寧市、海東市，逐漸全面推廣至青海省兩個市、六個州農(nóng)牧業(yè)地區(qū)，其中果洛自治州的推廣成績最為顯著。果洛自治州地處青海省東南部，總面積7.6萬平方公里，平均海拔4200米以上，高寒缺氧，氣候惡劣，由于艱苦的環(huán)境、閉塞的交通和游牧民貧困的發(fā)展現(xiàn)狀，果洛州成為青海省“雙基聯(lián)動”合作貸款實施的重點地區(qū)。據(jù)郵政儲蓄青海分行報導，2018年，郵儲銀行果洛州支行選派懂藏漢雙語的黨員到果洛州開展為期兩年的第一書記駐村工作。兩年間，該書記對村里的106戶貧困戶進行了走訪，了解他們的各種信息，建立了廣大牧民的信用評估體系。而后，郵儲銀行青海省分行積極行動，將“雙基聯(lián)動”合作貸款作為精準扶貧，服務(wù)“三農(nóng)三牧”發(fā)展的主要措施，并呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

隨著“雙基聯(lián)動”合作貸款模式的不斷發(fā)展和深入推廣，相繼涌現(xiàn)出一些各具特色的“雙基聯(lián)動”新模式，降低了農(nóng)牧民貸款的成本，同時擴展了基層銀行的金融業(yè)務(wù)，推動了青海省農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

三、甘肅省實行“雙基聯(lián)動”合作貸款的可行性分析

當前，“雙基聯(lián)動”合作貸款已經(jīng)在青海省進行了實踐，并取得了系統(tǒng)性的成功，有力推進了金融精準扶貧工作由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉(zhuǎn)變，并在貴州、陜西等全國近20個省份推廣，展現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景。甘肅省作為西部欠發(fā)達地區(qū)的重要省份，當前還未開展“雙基聯(lián)動”合作貸款的金融服務(wù)模式，但針對甘肅省農(nóng)村金融發(fā)展落后、“三農(nóng)”問題制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，“雙基聯(lián)動”合作貸款或許可以成為助力甘肅農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、打破金融發(fā)展僵局的突破口。并且，甘肅省“雙基聯(lián)動”合作貸款的實施具有較強的可行性。

（一）地理環(huán)境角度分析

在地理資源的優(yōu)勢方面，甘肅省與青海省具有高度的相似性，青海省與甘肅相鄰，同樣疆域遼闊，且境內(nèi)山脈高聳，地形多樣，牧業(yè)資源豐富，其土地總面積71.75萬平方公里，居全國第四位，全省耕地面積54.27萬公頃，耕地面積較少，占全省土地面積的0.76%，可利用牧草地面積4033.33萬公頃，占56.2%，與青海省在地理資源與自然環(huán)境上有相似的資源稟賦優(yōu)勢。

青海省“雙基聯(lián)動”合作貸款主要針對于農(nóng)牧民，用以滿足他們的金融需求，甘肅省作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的大省，畜牧業(yè)是農(nóng)業(yè)構(gòu)成的重要部分，例如甘肅省甘南藏族自治區(qū)，其農(nóng)村居民主要以放牧為生，與青海省農(nóng)村農(nóng)牧民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)狀相類似，因此，甘肅省也具有“雙基聯(lián)動”合作貸款的實施的地理條件和優(yōu)勢。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀角度分析

甘肅省和青海省同屬于我國西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展都相對落后，但具有一定的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域差別較大。甘肅省河西走廊灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，是我省乃至全國重要的商品糧基地、制種基地和高原夏菜基地；隴中、隴東旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，是省內(nèi)乃至全國重要的洋芋、中藥材、小雜糧、羊羔肉及肉牛生產(chǎn)基地；甘南及河西牧區(qū)是甘肅省重要的牛羊肉生產(chǎn)基地和細毛羊基地?！半p基聯(lián)動”合作貸款是青海省針對農(nóng)牧業(yè)居民開展的金融服務(wù)政策，已經(jīng)開展并取得了初步的成功，因此，在甘肅省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種類繁雜、各具特色的現(xiàn)狀下，“雙基聯(lián)動”合作貸款或許會成為促進甘肅農(nóng)牧業(yè)的創(chuàng)新突破點，甘肅省農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀也為“雙基聯(lián)動”合作貸款的實施提供了發(fā)揮的空間。

（三）農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀角度分析

甘肅省農(nóng)村地區(qū)落后的金融環(huán)境阻礙了其農(nóng)村金融的發(fā)展。首先，甘肅省位于西部欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)牧民對金融知識及政策的認識嚴重不足，同時他們的信用意識淡薄阻礙了農(nóng)村金融的發(fā)展；其次，金融機構(gòu)出于信貸風險的考慮，對發(fā)展農(nóng)村金融考慮較少。甘肅省與青海省同位于西部高原地區(qū)，其農(nóng)村金融需求模式有相似之處，甘肅省也可以采取青海省“雙基聯(lián)動”合作貸款政策，為當?shù)剞r(nóng)牧民提供金融服務(wù)，解決西部地區(qū)“三農(nóng)三牧”問題。甘肅省貧困的農(nóng)牧區(qū)為精準扶貧的重點對象，開展“雙基聯(lián)動”合作貸款模式勢在必行。

（四）農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的角度

“雙基聯(lián)動”合作貸款模式充分發(fā)揮了基層黨組織的引領(lǐng)作用，通過金融機構(gòu)、基層政府和農(nóng)戶三方面共同合作來滿足農(nóng)牧民的金融需求，從而實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)金融的發(fā)展。因此，“雙基聯(lián)動”合作貸款模式對當?shù)氐幕鶎狱h組織及農(nóng)村金融從業(yè)人員情況在數(shù)量和質(zhì)量上提出了嚴格的要求。

表3 2010-2017年甘肅省農(nóng)村基層組織情況

自2010年以來，甘肅省農(nóng)村基層組織建設(shè)逐步加強，基層黨組織保持平穩(wěn)發(fā)展的狀態(tài)，農(nóng)村金融業(yè)從業(yè)人員數(shù)逐漸增加，2017年農(nóng)村金融從業(yè)人員數(shù)達到2.44萬（見表3），為農(nóng)村金融建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。同時，甘肅省越來越重視基層的黨組織在扶貧攻堅戰(zhàn)中的引領(lǐng)作用，積極開展了一些“黨建+農(nóng)業(yè)經(jīng)濟”的金融政策，也在著力朝向“雙基聯(lián)動”合作貸款方面延伸。由此可見，甘肅省基層黨組織的建設(shè)足以支撐發(fā)展“雙基聯(lián)動”合作貸款模式，相對完善的黨建組織為“雙基聯(lián)動”合作貸款模式的開展提供了有力保障，甘肅省實施“雙基聯(lián)動”合作貸款已經(jīng)如箭在弦、蓄勢待發(fā)。

綜上所述，甘肅省在地理環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展狀況、農(nóng)村金融發(fā)展狀況和基層黨組織建設(shè)等方面都具備了開展“雙基聯(lián)動”合作貸款政策的條件。

四、甘肅省落實“雙基聯(lián)動”合作貸款模式的建議

甘肅省欲全面展開“雙基聯(lián)動”合作貸款模式，需要有正確的政策保障、穩(wěn)步落實的體系構(gòu)建、持續(xù)不斷的發(fā)展創(chuàng)新和全面的監(jiān)管機制。因此，甘肅省落實“雙基聯(lián)動”合作貸款應(yīng)參考以下四個方面：

（一）制定因地制宜的政策

青海省“雙基聯(lián)動”合作貸款的順利開展為我省提供了參考案例和寶貴的經(jīng)驗，但畢竟甘肅省有別于青海省，其要開展“雙基聯(lián)動”合作貸款模式，應(yīng)該因地制宜的去制定政策。甘肅省各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展各具特色，針對不同的農(nóng)作物經(jīng)濟區(qū)要有不同的貸款模式，因此甘肅省要多舉措的建立配套政策措施。首先，金融機構(gòu)與基層黨組織應(yīng)積極配合，及時地對當?shù)氐霓r(nóng)牧民進行國家經(jīng)濟、金融政策等方面的知識培訓。另外，應(yīng)全方位的探索新的抵質(zhì)押擔保模式，從根本上解決農(nóng)牧民貸款難、貸款成本高的問題。同時，相關(guān)政府部門應(yīng)建立風險防控專項資金，在保證農(nóng)牧民獲得銀行貸款的同時，將銀行的信貸風險控制在合理的范圍內(nèi)。

（二）全方位構(gòu)建農(nóng)村信用體系

為落實“雙基聯(lián)動”合作貸款政策，甘肅省應(yīng)該構(gòu)建全方位的信用體系，通過基層村干部和基層黨組織的共同合作，建立財政擔保運作機制，制定財政貼息政策和政府增信措施。另外，金融機構(gòu)與基層黨組織應(yīng)及時溝通，及時了解信貸資金的供需情況，為農(nóng)牧民提供更及時的貸款資金支持。

（三）構(gòu)建完善基層黨組織體系，提高支農(nóng)覆蓋率

基層黨組織作為“雙基聯(lián)動”合作貸款開展的基礎(chǔ)，其組織體系建設(shè)至關(guān)重要。因此，甘肅省為落實“雙基聯(lián)動”政策，需要構(gòu)建完善的黨組織體系，規(guī)范黨風黨紀建設(shè)，注重培養(yǎng)黨員的金融知識，確保銀行業(yè)與基層黨組織的協(xié)同發(fā)展。另外，在“雙基聯(lián)動”落實的過程中，細化黨組織內(nèi)部人員工作分工確保黨內(nèi)高效廉潔的開展工作，從而提高基層黨建活動水平，確?！半p基聯(lián)動”合作貸款的實施和發(fā)展。

（四）創(chuàng)新多元化的金融產(chǎn)品

甘肅省在推廣“雙基聯(lián)動”合作貸款的政策時，要根據(jù)不同的地區(qū)發(fā)展情況，推出不同的金融產(chǎn)品、金融服務(wù)和管理，推動農(nóng)村金融與大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興科技的結(jié)合，不斷探索農(nóng)村金融發(fā)展的新思路。另外，要充分發(fā)揮基層黨組織的聯(lián)結(jié)作用，在讓農(nóng)民對“雙基聯(lián)動”的合作貸款政策充分了解的同時，要及時向金融機構(gòu)反映農(nóng)牧民所面臨的問題與困境，從而使金融機構(gòu)能夠推出適合農(nóng)牧民需求的新產(chǎn)品、新服務(wù)。

（五）建立規(guī)范的監(jiān)管考核體系

甘肅省在推進“雙基聯(lián)動”合作貸款時，應(yīng)建立全面的監(jiān)管考核體系。首先，應(yīng)對金融機構(gòu)建立全面合理的考核評估機制，以此來激勵金融機構(gòu)積極做好“雙基聯(lián)動”的工作。另外，甘肅省相關(guān)監(jiān)管部門要嚴格制定“雙基聯(lián)動”合作貸款考核辦法和模式執(zhí)行的業(yè)績目標，并定期對“雙基聯(lián)動”合作貸款推廣工作情況進行嚴格考核，確?！半p基聯(lián)動”合作貸款能夠滿足甘肅廣大農(nóng)牧民的資金需求。

（六）提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，促進普惠金融發(fā)展

為確?！半p基聯(lián)動”合作貸款的順利實施，甘肅省應(yīng)著力提升農(nóng)村金融組織的服務(wù)水平，例如，為農(nóng)村金融體系注入優(yōu)秀的金融從業(yè)人員、加強農(nóng)村金融業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融平臺，打造高效的“雙基聯(lián)動”合作貸款平臺。通過完善金融機構(gòu)內(nèi)部的體系，提高金融業(yè)的服務(wù)水平，為甘肅省落實“雙基聯(lián)動”合作貸款政策提供保障，為甘肅省普惠金融的發(fā)展再助力。