陳安熊

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院 貴州 貴陽 550025)

引言

十九大報告中提出我國社會主要矛盾發(fā)生了改變，即人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種變化體現(xiàn)在兩方面，一方面是“物質(zhì)文化”轉(zhuǎn)變成了“美好生活需要”；另一方面則是“社會生產(chǎn)”轉(zhuǎn)換為了“不平衡不充分的發(fā)展”。即在美好生活需求背景下，居民對公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率也提出更多的需求與更高的要求。在公共服務(wù)供給改革路徑上，黃先海和王煌構(gòu)建了“社會管理—資源配置—組織結(jié)構(gòu)”三位一體的推進(jìn)路徑，即升級以“大人口”觀為指導(dǎo)的托底型社會管理模式；改善以“公平正義”為核心的資源配置方式；發(fā)展以“社會共治”為目標(biāo)的社會組織體系。[1]吳業(yè)苗從人的城鎮(zhèn)化角度出發(fā)，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵問題和主要矛盾是人的城鎮(zhèn)化發(fā)展與公共服務(wù)供給不足及非均等化之間的矛盾，因此需要重點解決公共服務(wù)均等化的問題[2]。結(jié)合新的時代背景，本文以貴陽市為例，重點探討在“美好生活”需求背景中，公民對于公共服務(wù)需求的升級、當(dāng)前公共服務(wù)供給矛盾以及供給改革思考。

一、美好生活背景下公民服務(wù)需求的升級

國家發(fā)展邁入新時代，居民在美好生活需求背景下，對公共服務(wù)的供給所強(qiáng)調(diào)的方面逐漸由量轉(zhuǎn)化為質(zhì)。而從追求的對象來看，也逐漸從物質(zhì)追求上升到精神追求。更加注重文化消費(fèi)、強(qiáng)調(diào)自信與滿足感等。無論是從居民需求升級來看，還是2018年貴陽市政府工作報告強(qiáng)調(diào)讓公共服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)均衡來看，都對公共服務(wù)供給提出了新的要求。

(一)新型城鎮(zhèn)化中居民需求的激增

近十年來，我國城鎮(zhèn)化的速度越來越快。如圖1所示，2018年全國城鎮(zhèn)化率達(dá)到了59.58%，在過去9年間增加了9.63%，平均每年增加1.07%；而貴州省在這期間增速更為明顯，從2010年的33.81%增加到47.52%，共增加13.71%，平均增加1.52%。貴陽市作為貴州省的省會，增速雖有所放緩，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全國平均水平。在此高速的發(fā)展背景下，近年來貴陽市積極推進(jìn)新型城市化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)以“人”為核心。因此，新型城市化過程中，居民激增對于社會保障、生活方式等方面公共服務(wù)的需求需要給予特別關(guān)注。比如社區(qū)或小區(qū)中包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、環(huán)境等公共服務(wù)的配套需求供給等。

圖1 2010年—2018年全國與貴州省、貴陽市城市化率對比

(二)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生的高品質(zhì)需求

根據(jù)國家統(tǒng)計局貴陽調(diào)查隊發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年貴陽市居民可支配收入為30,309元，其中城鎮(zhèn)常住居民可支配收入為35,115元，比上年增長9.1%。農(nóng)村常住居民人均可支配收入為15,648元，比上年增長9.7%。隨著居民可支配收入的大幅增加，消費(fèi)質(zhì)量、消費(fèi)觀念與生活方式的不斷改善，消費(fèi)需求不斷向多元化發(fā)展，消費(fèi)結(jié)構(gòu)也逐漸得到優(yōu)化與升級。居民從以往疲于奔波的“維持生計”到現(xiàn)在的“過好日子”，從追求量到追求質(zhì)、從有形物質(zhì)產(chǎn)品更多轉(zhuǎn)向服務(wù)消費(fèi)、從模仿型排浪式消費(fèi)轉(zhuǎn)向個性化、多樣化消費(fèi)[3]。由此，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級會對公共服務(wù)提出更高的要求，尤其在“美好生活”的需求發(fā)展背景下，通過這種更高要求的服務(wù)消費(fèi)來提升生活質(zhì)量、增強(qiáng)獲得感與幸福感顯得格外重要。

(三)低收入群體的保障性需求

城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，并不代表低收入群體均等化享受到城市化成果。比如貴陽市的貧困戶、農(nóng)民工群體等，在易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)安置背景下，呈現(xiàn)出被城鎮(zhèn)化、偽城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。這類低收入群體由于失去具有保障性的土地后，就業(yè)成為了一大難題。他們大多數(shù)文化層次比較低，在收入沒有得到保證的前提下，不得不抑制需求，減少開支來應(yīng)對各種公共服務(wù)的需求。城鎮(zhèn)化固然是農(nóng)民進(jìn)城的過程，但過程中這類“低收入群體”對于公共服務(wù)的需求是有別于“高收入群體”的。他們的需求由于收入來源少、消費(fèi)能力低而限定在基礎(chǔ)性、普惠性以及保障性的公共服務(wù)。諸如基礎(chǔ)性醫(yī)療服務(wù)、普惠性幼兒園等教育服務(wù)、公共衛(wèi)生與文化等。比如，通過易地扶貧搬遷進(jìn)入到城市生活的貧困群體與老年群體，他們對保障性的公共服務(wù)需求更為強(qiáng)烈，更希望享受到一些免費(fèi)的、具有普惠性的醫(yī)療服務(wù)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險等。而對于收入來源多元、消費(fèi)能力較強(qiáng)的居民群體，他們更傾向于消費(fèi)更高端、更精細(xì)、更個性與更專業(yè)的公共服務(wù)。所以，不同消費(fèi)能力的群體，對公共服務(wù)的供給需求也不一樣。因此，面對高速的城鎮(zhèn)化發(fā)展，消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級，公共服務(wù)亟需更為科學(xué)的、多樣化的、層次性的供給改革。

二、新時代公共服務(wù)供給過程中的問題

近年來，國家不斷加大對養(yǎng)老、文化、教育培訓(xùn)等公共服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的關(guān)注，并促進(jìn)這些生活性服務(wù)業(yè)的供給升級與持續(xù)發(fā)展。但在新時代背景下，公共服務(wù)的供給過程中依然存在著頂層設(shè)計不足、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)承受力不足、供需矛盾突出等問題。

(一)供給制度設(shè)計仍需優(yōu)化

供給制度設(shè)計仍需優(yōu)化的原因在兩方面：一是政府作為供給主體的制度性設(shè)計存在缺陷；二是供給保障的相應(yīng)配套機(jī)制缺乏。導(dǎo)致前者的主要原因是當(dāng)前我國財政的轉(zhuǎn)移支付方式，這種支付方式只規(guī)定了中央與省級之間的支付關(guān)系，下級地方政府間并沒有明確的相關(guān)規(guī)定。因而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展較緩慢的地方之間資金返還率差距大，進(jìn)而造成公共服務(wù)供給的失衡等問題。而后者的主要表現(xiàn)為決策機(jī)制不健全、競爭性配置機(jī)制缺乏以及監(jiān)督有力的監(jiān)管機(jī)制等。由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未成熟，公平公正的競爭性配置機(jī)制遲遲未能形成，進(jìn)而公共服務(wù)的供給效率與方式受到影響。與此同時，政府擁有公共決策的控制與主導(dǎo)權(quán)，而大多數(shù)地方政府的監(jiān)督與評估又采用傳統(tǒng)行政方式，這種既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的現(xiàn)象易造成管理無序、職責(zé)分工不明、權(quán)力尋租等問題。

(二)公共服務(wù)供需矛盾突出

公共服務(wù)的供給既要考慮效率，又要考慮質(zhì)量。近年來，經(jīng)濟(jì)社會得到了快速發(fā)展。在此前提下，居民對于公共服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出快速遞增趨勢。但由于公共服務(wù)供給量滯后、供給效率低，供給與需求之間的失衡成為了突出的矛盾。當(dāng)服務(wù)需求呈現(xiàn)出數(shù)量擴(kuò)大化、形態(tài)多元化，而供給的服務(wù)無法滿足時，便造成“供不應(yīng)求”的現(xiàn)象；而當(dāng)供給的服務(wù)面臨質(zhì)量欠缺、服務(wù)態(tài)度不佳、服務(wù)方式錯位時，便造成“供不合求”的現(xiàn)象。以貴陽市為例，2018年貴陽市完成支出120.47億元，占貴陽市地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)3.2%，這與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中的4%的標(biāo)準(zhǔn)尚有一段距離；從醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育來看，2017年貴陽市完成支出44.94億元，僅占貴陽市地區(qū)生產(chǎn)總值的1.20%；從養(yǎng)老服務(wù)來看，根據(jù)貴陽市民政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截止2018年底,貴陽市老齡人口數(shù)為69.1萬人，占全市戶籍人口總數(shù)的17.02%。結(jié)合2018年全市年末城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)10,219張(城鎮(zhèn)9863張，農(nóng)村356張)來看，每千人床位數(shù)僅有14.79張，這與“十三五”規(guī)劃中的35～40張的標(biāo)準(zhǔn)比較相差甚遠(yuǎn)?？梢娰F陽市公共服務(wù)的需求與供給之間仍然存在較大的缺口。因此，社會是呈動態(tài)發(fā)展的，居民對于服務(wù)的需求也是動態(tài)變化的，公共服務(wù)的供給應(yīng)及時匹配需求的變化，進(jìn)而達(dá)成一種平衡狀態(tài)。

(三)社會組織發(fā)展水平低

當(dāng)居民公共服務(wù)消費(fèi)需求多元化與擴(kuò)大化，而政府所提供的服務(wù)總量不足時，社會組織的作用便凸顯出來。在公共服務(wù)不斷市場化、社會化前提下，社會組織通過社會力量參與公共服務(wù)的供給，才能彌補(bǔ)政府在攻擊中的承受能力不足等問題。但問題在于當(dāng)前我國每萬人社會組織的量仍比較低。以貴州省為例，根據(jù)中國社會組織公共服務(wù)平臺數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，貴州省共有社會組織12,152個，其中基金會57個，社會團(tuán)體6,438個，民辦非企業(yè)單位5,657個。結(jié)合2018年底貴州省常住人口3,600萬來看，貴州省每萬人社會組織僅3.38個。同時，這些社會組織在雙重管制的環(huán)境下，由于內(nèi)部運(yùn)營與管理局限等因素導(dǎo)致發(fā)展水平低，參與社會治理與公共服務(wù)的力度有限。但社會組織由于其公益性、獨立性與非營利性的特征，為社會提供時效性與個性化的公共服務(wù)承擔(dān)著重要角色。因此，在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)承受能力不足的情況下，社會組織發(fā)展水平低而未形成良好的多元主體供給機(jī)制，是在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“美好生活”的又一障礙。

三、公共服務(wù)供給改革的邏輯思考

從根本上講，公共服務(wù)的供給改革主要集中在“誰供給”“供給的服務(wù)質(zhì)量如何”以及“公民滿不滿意”三個問題上，因此，新時代公共服務(wù)供給改革應(yīng)注重公共服務(wù)的質(zhì)與量的調(diào)整、配套機(jī)制的優(yōu)化、以及多元共治的格局推進(jìn)等方面。

(一)公共服務(wù)供給“質(zhì)”與“量”的調(diào)整

提供高質(zhì)與足量的公共服務(wù)符合新時代“美好生活”的發(fā)展指向。面對這種發(fā)展指向，城市公共服務(wù)供給應(yīng)做出以下調(diào)整：一是隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，居民需求激增，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大公共服務(wù)的供給。首先要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，適當(dāng)增加公共服務(wù)的財政投入，然后在總體投入增加前提下根據(jù)發(fā)展需要優(yōu)化包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體等各類公共服務(wù)的比例。既要增加總體財政投入，又要根據(jù)各類屬性等均衡內(nèi)部配置；二是在“保障型”與“發(fā)展型”居民服務(wù)需求并存的情形下，提供的公共服務(wù)應(yīng)具有層次性、針對性。比如，流動人口、農(nóng)民工等低收入群體對就業(yè)、基礎(chǔ)醫(yī)療、基礎(chǔ)教育等生活保障型服務(wù)需求較大，而中高收入人群更希望享受到宜居的居住環(huán)境、良好的社會治安等提升生活質(zhì)量的服務(wù)。由此，在供給服務(wù)“質(zhì)”的調(diào)整中，既要注重公共服務(wù)的普惠性，又要看到個性化的需求，通過提供具有針對性的服務(wù)，最大滿足居民的期望值與獲得感。此外，政府可通過向社會組織購買公共服務(wù)、與企業(yè)合作等方式來達(dá)到公共服務(wù)“量”的增長與“質(zhì)”的提升。廣州興豐垃圾填埋場便是政企合作提高公共服務(wù)供給質(zhì)量的典型案例。在廣州市生活垃圾呈現(xiàn)出“爆炸式”增長，單靠政府治理無法滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮谋尘跋拢?dāng)?shù)卣疀Q定出資，通過招標(biāo)形式確定承接方，并由承接方設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)。政府在此過程中給予承接方一定期限的特許經(jīng)營權(quán)并發(fā)揮監(jiān)督與調(diào)控的作用。項目建設(shè)落成投入運(yùn)營后取得了顯著的效果，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝烁咝?、?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。[4]

(二)公共服務(wù)供給配套機(jī)制的優(yōu)化

正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)大師舒爾茨所言：“任何制度都是對實際生活中已經(jīng)存在的需求的響應(yīng)。”[5]尤其在當(dāng)前“美好生活”服務(wù)升級需求背景下，國務(wù)院先后頒布《關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知(2018)》《關(guān)于印發(fā)完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制實施方案(2018—2020年)的通知》等?？梢娊陙黻P(guān)于公共服務(wù)的體制建設(shè)越來越完善。但制度的實施與機(jī)制的運(yùn)行需要一系列配套機(jī)制保障，比如從地方政府公共服務(wù)供給的選擇與決策，到激勵與監(jiān)督，再到評估等，優(yōu)化貫穿整個供給過程的配套機(jī)制將直接影響公共服務(wù)的供給效率與質(zhì)量。首先，應(yīng)以滿足公眾“美好生活”實際需求為導(dǎo)向，不斷拓寬公眾需求表達(dá)渠道，佐以政府部門決策咨詢機(jī)制的完善，從而使得公共服務(wù)供給選擇與決策機(jī)制得到全面、科學(xué)、準(zhǔn)確的優(yōu)化；其次，除優(yōu)化政府部門對公共服務(wù)供給主體的直接監(jiān)督以外，還需健全“大眾監(jiān)督”“媒體監(jiān)督”等第三方監(jiān)督機(jī)制，對公共服務(wù)供給過程、主體、供給效率與質(zhì)量等實施全方位監(jiān)督；最后，既要優(yōu)化當(dāng)前公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)評估體系，也要成立專門性評估機(jī)構(gòu)，讓各種形式和內(nèi)容的公共服務(wù)的供給質(zhì)量與效果都得到科學(xué)、合理的評估。

(三)公共服務(wù)多元共治格局的推進(jìn)

構(gòu)建公共服務(wù)多元共治格局，一是需要政府“簡政放權(quán)”。一方面，樹立協(xié)作治理精神，及時轉(zhuǎn)變政府職能，將政府在公共服務(wù)供給中的“直接劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴g接掌舵”，推進(jìn)“公私混合型權(quán)力的發(fā)展；[6]另一方面，簡政放權(quán)的同時，加強(qiáng)對社會組織的規(guī)制與監(jiān)管，尤其是在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量方面；二是大力支持社會組織的發(fā)展，當(dāng)前社會組織主要面臨著著發(fā)育不足、結(jié)構(gòu)不合理、管理不善、資金來源結(jié)構(gòu)單一等問題。這直接導(dǎo)致了很多政府項目無力承接，或者承接后提供服務(wù)的效果不佳的情況。因此，為更好發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)當(dāng)中的作用，一方面，應(yīng)降低社會組織的準(zhǔn)入門檻，給予社會組織發(fā)展足夠的政策環(huán)境與空間；另一方面，支持社會組織的服務(wù)能力建設(shè)，引導(dǎo)社會組織先進(jìn)組織管理模式的引進(jìn)、人力資源的建設(shè)、人才保障機(jī)制的完善、資金來源渠道的拓寬以及提高社會組織在“招標(biāo)信息爆炸”中的有效信息處理能力等。唯有社會組織的發(fā)展壯大，才能推進(jìn)公共服務(wù)供給多元共治的格局，才能更好應(yīng)對在城鎮(zhèn)化過程中“單位人”向“社區(qū)人”的服務(wù)需求轉(zhuǎn)變，才能更好地契合公民的實際需求。

四、結(jié)語

新時代背景下，人民對“美好生活”的不懈追求，以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，使得居民對公共服務(wù)的需要已經(jīng)發(fā)生了改變。逐漸從維持生活的基本物質(zhì)文化需求轉(zhuǎn)變到了物質(zhì)文化與精神文化融為一體的全方位、多方面、多樣化的“高質(zhì)量發(fā)展”需求。這也意味著城市公共服務(wù)的供給需要進(jìn)一步的模式轉(zhuǎn)型與方式創(chuàng)新，提高居民的生活質(zhì)量，滿足居民的發(fā)展需要。因此，“美好生活”需求背景下推動的公共服務(wù)供給改革，一是要進(jìn)行公共服務(wù)產(chǎn)品“質(zhì)”與“量”的調(diào)整，不僅要注重“擴(kuò)數(shù)量、保覆蓋”，更要實現(xiàn)“提質(zhì)量、增效果”；二是要提高公共服務(wù)的供給效率，共建多元供給主體，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)高水平的供需平衡。由此，才能適應(yīng)公共服務(wù)消費(fèi)的升級換代，才能實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，才能滿足居民對“美好生活”高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)需求。