謝 平

（四川綿陽(yáng)市公安局 涪城分局，四川 綿陽(yáng) 621000）

一、問(wèn)題的提出：疫情下的公安機(jī)關(guān)應(yīng)如何適用法律

2019年底新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，除疾控（醫(yī)療）部門外，公安機(jī)關(guān)因接觸不確定的人群數(shù)量最多而成為執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)最高的部門之一。眾所周知，公安機(jī)關(guān)是社會(huì)治安秩序維護(hù)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)行法律是公安民警日常工作的主要內(nèi)容。而在新冠肺炎疫情所造成的“非常規(guī)”社會(huì)狀態(tài)下，社會(huì)秩序面臨著病毒肆虐、公眾恐慌、網(wǎng)絡(luò)謠傳泛濫等現(xiàn)象的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何正確適用法律精準(zhǔn)、有效地執(zhí)法，維護(hù)好疫情存續(xù)期間的社會(huì)治安，保障好相關(guān)職能部門依法履行職責(zé)便成為了疫情防衛(wèi)戰(zhàn)中的當(dāng)務(wù)之急。

2020年2月5日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議召開(kāi)，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前，疫情防控正處于關(guān)鍵時(shí)期，依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要。疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開(kāi)展”[1]。為落實(shí)中央關(guān)于依法抗疫的要求，研究和幫助公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情法律適用的正確性、準(zhǔn)確性，筆者組建了全國(guó)公安機(jī)關(guān)首支戰(zhàn)“疫”法律服務(wù)志愿者突擊隊(duì)，組織19名突擊隊(duì)員深入公安機(jī)關(guān)執(zhí)勤執(zhí)法一線，收集抗疫過(guò)程中警察執(zhí)法遇到的真實(shí)案件和執(zhí)法問(wèn)題，通過(guò)研究討論形成執(zhí)法建議，經(jīng)由“四川省警察協(xié)會(huì)”“四川警察執(zhí)法研究中心”等平臺(tái)推送給一線執(zhí)法民警運(yùn)用①為及時(shí)給抗疫一線執(zhí)法民警提供法律服務(wù)和執(zhí)法建議，本文的部分內(nèi)容已在抗疫期間通過(guò)四川省警察協(xié)會(huì)網(wǎng)站等平臺(tái)刊登發(fā)布，本文發(fā)表前對(duì)大部分內(nèi)容作了修改，特此說(shuō)明。。

事實(shí)上，在抗擊疫情過(guò)程中，全國(guó)各地出現(xiàn)了各類涉疫違法犯罪行為，如借機(jī)造謠滋事、發(fā)布不實(shí)疫情信息，利用疫情哄抬物價(jià)、囤積居奇、趁火打劫等擾亂市場(chǎng)交易秩序行為，干擾疫情防控、妨害疫情執(zhí)法等違法犯罪行為。為盡快恢復(fù)正常社會(huì)秩序，公安機(jī)關(guān)迅速出擊，及時(shí)打擊并遏制了此類違法犯罪行為的發(fā)展勢(shì)頭。例如，2020年1月26日，某縣茶樓經(jīng)營(yíng)人閔某拒不執(zhí)行防控措施決定，仍然對(duì)外營(yíng)業(yè)。公安機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第五十條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)閔某處以行政拘留五日的處罰（案例一）[2]。2020年1月27日，某市公安局派出所民警巡邏至某鎮(zhèn)某某村張某某家時(shí)，發(fā)現(xiàn)其家中自設(shè)的麻將室聚集多名村民參與賭博。派出所民警已多次前往張某某家中告知切勿聚眾賭博，但張某某拒不執(zhí)行防控決定，堅(jiān)持對(duì)外營(yíng)業(yè)。公安機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第五十條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定對(duì)違法行為人張某某做出行政拘留5日的處罰決定（案例二）[3]。此外，公安機(jī)關(guān)也面臨著一些執(zhí)法困擾，導(dǎo)致執(zhí)法猶豫或引發(fā)爭(zhēng)議，例如，張三（某疾控中心工作人員）將一份尚未審核批準(zhǔn)發(fā)布的疑似病例報(bào)告放在辦公桌上，其配偶（另一單位工作人員）到辦公室看到并拍照發(fā)到家人的微信朋友圈。有關(guān)部門要求公安機(jī)關(guān)對(duì)其按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四十二條“散布他人隱私”進(jìn)行治安管理處罰（案例三）。又如，從武漢回來(lái)的李四，不聽(tīng)工作人員讓其在家里觀察的勸阻，到外隨便走動(dòng)，相關(guān)部門要求公安機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行治安管理處罰（案例四）。事實(shí)上，這幾個(gè)案例均屬疫情早期發(fā)生的極易引發(fā)執(zhí)法爭(zhēng)議的案件，我們不必事后去定性或責(zé)怪當(dāng)事民警當(dāng)時(shí)的執(zhí)法行為，或者簡(jiǎn)單的以“對(duì)”或“錯(cuò)”來(lái)評(píng)價(jià)警察執(zhí)法。實(shí)際上，作為公安機(jī)關(guān)法制部門民警，深知疫情期間的法律適用問(wèn)題并非“常規(guī)狀態(tài)”那樣簡(jiǎn)單，尤其需要認(rèn)真對(duì)待和思考。

二、公安機(jī)關(guān)疫情防控法律適用中存在的問(wèn)題

突發(fā)公共事件就是意外突然發(fā)生的重大或敏感事件，按通常理解，突發(fā)公共事件主要就是指“天災(zāi)人禍”，前者如自然災(zāi)害，后者如恐怖事件、社會(huì)沖突等，理論界也有專家稱其為“公共危機(jī)”。在國(guó)務(wù)院2006年1月8日發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，將“突發(fā)公共事件”定義為“突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件”。突發(fā)公共事件主要分自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四類?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二條分別對(duì)突發(fā)事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行了界定。此次新冠肺炎疫情無(wú)疑屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，公安機(jī)關(guān)在抗擊疫情戰(zhàn)役中的主要職責(zé)是維護(hù)好社會(huì)治安秩序，及時(shí)打擊各類涉及疫情違法犯罪行為。通過(guò)階段性總結(jié)此次抗擊疫情執(zhí)法行動(dòng)，公安機(jī)關(guān)在法律適用方面出現(xiàn)的若干問(wèn)題值得反思。

（一）越權(quán)執(zhí)法

2020年1月28日，公安部召開(kāi)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議暨全國(guó)公安機(jī)關(guān)視頻會(huì)議。筆者對(duì)該會(huì)議主要內(nèi)容進(jìn)行了梳理，就疫情防控中公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的任務(wù)和內(nèi)容進(jìn)行歸納（如表1所示）。

表1 公安疫情執(zhí)法任務(wù)與內(nèi)容表

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三條第二款、第四條第二款和《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第六條第一款等法律法規(guī)規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主管部門是縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門。而從現(xiàn)行法律規(guī)定看，公安機(jī)關(guān)不是公共衛(wèi)生事件的主管部門。換言之，突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的“調(diào)查”“控制”“醫(yī)療救治”等執(zhí)法應(yīng)對(duì)措施應(yīng)當(dāng)屬于衛(wèi)生行政主管部門而非公安機(jī)關(guān)。例如，前述案例三中，張三作為疾控中心工作人員構(gòu)成不當(dāng)泄露病患個(gè)人隱私的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第六十九條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)，給予警告……”。另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》規(guī)定，明確了市場(chǎng)監(jiān)管等職能部門有責(zé)任和義務(wù)配合疫情防控主管部門執(zhí)行政府緊急措施決定，公安機(jī)關(guān)不能替代職能部門監(jiān)督管理市場(chǎng)。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)“疫”中，公安機(jī)關(guān)有時(shí)主動(dòng)“作為”而忽略法律對(duì)相關(guān)案件主管部門的規(guī)定，這種處于“熱心”而突破法律規(guī)定的執(zhí)法屬于典型的“幫倒忙”，不但將自身置于違法行政的尷尬局面，也影響了疫情防控工作的有序進(jìn)行。

（二）緊急措施不等于緊急狀態(tài)

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》存在沖突，導(dǎo)致對(duì)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第五十條第一款第一項(xiàng)的“緊急狀態(tài)”理解存在歧義。目前，我國(guó)的許多法律中有緊急狀態(tài)、緊急措施、緊急處置、緊急防汛等字樣表述，但其法律含義有著本質(zhì)差別。關(guān)于緊急狀態(tài)，目前我國(guó)憲法就緊急狀態(tài)決定權(quán)已有明確界定①緊急狀態(tài)，是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力予以控制、消除其社會(huì)危害和威脅時(shí)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)按照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限決定并宣布局部地區(qū)或者全國(guó)實(shí)行的一種臨時(shí)性的嚴(yán)重危急狀態(tài)。根據(jù)我國(guó)憲法第六十七條和第八十九條規(guī)定，有權(quán)決定“緊急狀態(tài)”的機(jī)關(guān)分別是全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院。其權(quán)限劃分是：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)，國(guó)務(wù)院有權(quán)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。此外，為了及時(shí)做出應(yīng)急反應(yīng)，對(duì)于全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)的決定，國(guó)務(wù)院依法享有提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)做出決定的請(qǐng)求權(quán)。。緊急狀態(tài)在法律上的意義，在于國(guó)家部分或全部停止法律實(shí)施，進(jìn)入一種戰(zhàn)時(shí)或軍事化管制的狀態(tài)。在緊急狀態(tài)下，公民權(quán)利將因?yàn)榫o急狀態(tài)管制需要而接受較平時(shí)更大的縮限。因此，各國(guó)對(duì)緊急狀態(tài)的法律規(guī)定都比較嚴(yán)格，以避免公權(quán)力的不當(dāng)濫用。而疫情發(fā)生以來(lái)，各地疫情防控部門所采取的“限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng)”“停工、停業(yè)、停課”“封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品”“封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所”等疫情防控措施，均屬于法律規(guī)定的“緊急措施”而不是“緊急狀態(tài)”。

再反觀案例一和案例二，公安機(jī)關(guān)行政處罰的理由是“茶樓經(jīng)營(yíng)人閔某拒不執(zhí)行防控措施決定而對(duì)外營(yíng)業(yè)”和“拒不執(zhí)行新冠肺炎疫情防控措施”，其適用的法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第五十條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，即“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的”，很顯然，公安機(jī)關(guān)依據(jù)治安管理處罰法關(guān)于“緊急狀態(tài)”相關(guān)條款處罰違反“防控措施義務(wù)”的做法，并無(wú)嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)。此外，此次新冠肺炎疫情防控中，發(fā)布防控措施的主體可謂五花八門，既有臨時(shí)機(jī)構(gòu)“指揮部”，也有市場(chǎng)監(jiān)督管理局；既有疾病防控部門，也有交通運(yùn)輸部門；既有縣級(jí)以上人民政府，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，個(gè)別地方甚至還由企業(yè)發(fā)布。面對(duì)如此混亂的疫情防控措施決定部門，公安機(jī)關(guān)在協(xié)助配合開(kāi)展疫情防控時(shí)，應(yīng)當(dāng)提醒相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十二條規(guī)定②《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十二條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng)；（二）停工、停業(yè)、停課；（三）封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；（四）控制或者撲殺染疫野生動(dòng)物、家畜家禽；（五）封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所。上級(jí)人民政府接到下級(jí)人民政府關(guān)于采取前款所列緊急措施的報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出決定。緊急措施的解除，由原決定機(jī)關(guān)決定并宣布”。。因?yàn)椋蓻](méi)有授權(quán)政府部門發(fā)布決定采取緊急措施的權(quán)力，而僅僅是規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府”才有權(quán)行使該權(quán)力。換言之，若相關(guān)部門的決定、命令不符合法定要件，公安機(jī)關(guān)“保障”其他行政機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)履職就會(huì)面臨法律障礙，甚至可能再度被卷入違法行政的境地。

（三）執(zhí)法缺位

所謂執(zhí)法缺位，通俗地講就是“該管的不去管”，是指政府部門沒(méi)有認(rèn)真履行自己的職責(zé)，沒(méi)有管理好屬于本部門的事務(wù)，也就是“失權(quán)”。前述表一中公安機(jī)關(guān)在疫情防控中的職責(zé)可概括為三大部分：完成法律賦予公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安秩序的職責(zé)；配合疫情防控部門、政府其他職能部門依法履行職務(wù)（提供法律保障）；控制好本部門疫情。再次反觀案例二，公安機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)其家中自設(shè)的麻將室聚集多名村民參與賭博，派出所民警已多次前往張某某家中告知切勿聚眾賭博，但張某某拒不執(zhí)行防控決定，仍堅(jiān)持對(duì)外營(yíng)業(yè)”。如果案情屬實(shí)的話，本案中至少有2個(gè)行為已構(gòu)成違法：一是有村民參與賭博（民警告知“切勿聚眾賭博”）；二是張某某拒不執(zhí)行發(fā)布的防控決定。查禁賭博本就屬于公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，“賭博、為賭博提供條件”是典型的違反治安管理（或刑法）的違法（或犯罪）行為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為。而本案中，公安機(jī)關(guān)只是依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第五十條第一款第一項(xiàng)對(duì)張某某第二種違法行為進(jìn)行處罰（暫且不論是否準(zhǔn)確），并未對(duì)其賭博的違法行為依法進(jìn)行處置，顯然構(gòu)成執(zhí)法缺位。

此外，交通管理屬于公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。在表一中，公安機(jī)關(guān)在疫情防控中維護(hù)交通秩序的執(zhí)法權(quán)已非常明確，然而全國(guó)各地疫情防控期間出現(xiàn)的隨意斷道、攔截車輛、限制通行等行為比比皆是，很多并非疫情防控機(jī)關(guān)所為，而此時(shí)公安機(jī)關(guān)并未依法及時(shí)予以必要處置。

三、公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)疫情法律適用的建議

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》明確指出，“疫情就是命令，防控就是責(zé)任”。公安機(jī)關(guān)在疫情防控戰(zhàn)役中要增強(qiáng)政治敏銳性和政治鑒別力，不能因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)法律適用錯(cuò)誤所衍生的“疫情次生災(zāi)害”而影響疫情防控全局。在疫情防控戰(zhàn)役中，公安機(jī)關(guān)法律適用的基本原則應(yīng)當(dāng)是：“各自打掃門前雪，兼顧他人瓦上霜”，幫忙不添亂、履職不越位、配合不錯(cuò)位、危難不缺位。

（一）堅(jiān)持依法抗疫

公安機(jī)關(guān)必須明確法定職責(zé)，根據(jù)當(dāng)前疫情狀況，主動(dòng)出擊，做到嚴(yán)格依法抗疫。結(jié)合兩高兩部《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》，將公安機(jī)關(guān)疫情期間執(zhí)法可能涉及的法律適用問(wèn)題進(jìn)行了梳理匯總，供基層一線民警執(zhí)法參考（如表2所示）。

（二）打好疫情防控“配合戰(zhàn)”

公安機(jī)關(guān)在疫情防控中應(yīng)全力配合相關(guān)部門做好疫情防控工作，為疫情防控提供安全有序的社會(huì)環(huán)境。在“當(dāng)好參謀”方面，公安機(jī)關(guān)在法律適用時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下問(wèn)題。

1.疫情通報(bào)、決定發(fā)布要依法

公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律和保障國(guó)家機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展防控工作中，不能因?yàn)樽陨碓蚨o不法分子留下違法的借口或空間。在疫情防控一線執(zhí)勤時(shí)發(fā)現(xiàn)，少數(shù)行政機(jī)關(guān)在發(fā)布相關(guān)通告時(shí)根本沒(méi)有注明采取疫情決定措施的法律依據(jù)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，而是直接以“經(jīng)研究決定”兜底了事。個(gè)別地方行政機(jī)關(guān)“懶政”，直接由企業(yè)（如公交公司）發(fā)布停運(yùn)公告等。又如，《環(huán)球日?qǐng)?bào)》披露了湖北省孝感市新型冠狀病毒肺炎防控指揮部于2020年2月16日發(fā)布的第17號(hào)令，值得注意的是該“令”的內(nèi)容：“所有城鎮(zhèn)居民，必須足不出戶，嚴(yán)禁外出；農(nóng)村村民，嚴(yán)禁在村灣內(nèi)閑逛、串門、聚集……違反本令的，一律處10日以下治安拘留”“所有車輛(含摩托車、電動(dòng)車、自行車、三輪車)禁止上路行駛……違反本令的，車輛一律扣留，對(duì)當(dāng)事人處10日治安拘留并處500元罰款；違反道路交通管理的，依法予以記分、吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證”“所有非必需的公共場(chǎng)所必須關(guān)閉。藥店，定點(diǎn)的超市、酒店、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)按照指揮部要求，定時(shí)、定向開(kāi)放，嚴(yán)格控制人流量，做好人員導(dǎo)流、體溫檢測(cè)。違反本令的，對(duì)經(jīng)營(yíng)者處10日以下治安拘留”[5]。很顯然，發(fā)文機(jī)關(guān)的初衷是要求嚴(yán)格疫情期間社會(huì)秩序，希望所有社會(huì)成員遵守命令，因此在命令中“創(chuàng)設(shè)”治安拘留處罰，希望以此震懾潛在的違法者。殊不知，這樣的命令非但不能達(dá)到預(yù)期目的，還會(huì)給公安機(jī)關(guān)執(zhí)法造成障礙，甚至?xí)绊懸咔榉揽卣w效果。

2.依法保障當(dāng)事人必要的知情權(quán)

疫情防控期間行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“依法抗疫”，依法抗疫除了能夠彰顯“依法治國(guó)”“依法行政”的治理體系和治理能力要求外，還能夠?yàn)楣矙C(jī)關(guān)的執(zhí)法奠定合法性基礎(chǔ)。例如，我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范中，許多違法行為或犯罪行為都要求行為人主觀上應(yīng)“明知”，即在明確知曉自身行為可能構(gòu)成違法的情況下才構(gòu)成違法（犯罪）。因此，具備知情權(quán)或知情能力是認(rèn)定或追究其法律責(zé)任的基本要求。在疫情防控中，政府或相關(guān)部門首先要加強(qiáng)對(duì)群眾的法律宣傳教育，使其解除思想顧慮，主動(dòng)配合有關(guān)部門依法開(kāi)展防控工作。同時(shí)，為了彰顯我國(guó)法律“教育與處罰相結(jié)合”“寬嚴(yán)相濟(jì)”的精神，建議對(duì)疫情防控相關(guān)事項(xiàng)予以告知，增強(qiáng)抗疫的透明度，完善疫情執(zhí)法告知程序，切實(shí)保障當(dāng)事人知情權(quán)。例如，針對(duì)前述案例中的幾種違法行為，建議可以參考以下三份告知書。

（三）完善證據(jù)收集制度，提高打擊涉疫違法犯罪質(zhì)效

根據(jù)國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》精神，各地應(yīng)當(dāng)建立多部門聯(lián)勤機(jī)制，搭建各疫情防控部門參與的信息共享平臺(tái)。疫情相關(guān)職能部門發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪線索的，公安機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)其他行政機(jī)關(guān)管轄的行政違法行為線索的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)平臺(tái)交換信息，實(shí)施涉疫信息時(shí)時(shí)共享。需要注意的是，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)疫情（或謠言）時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)商請(qǐng)主管部門進(jìn)行甄別和判斷，不能越權(quán)代替主管部門做出判斷。與此同時(shí)，相關(guān)部門在依法收集、固定證據(jù)的過(guò)程中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪線索及證據(jù)應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交。對(duì)違法犯罪的打擊處理，關(guān)鍵靠證據(jù)。當(dāng)前許多國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)在依法履行職務(wù)時(shí)，普遍缺乏證據(jù)意識(shí)，不注重收集涉案的重要證據(jù)，對(duì)后期公安機(jī)關(guān)打擊相關(guān)違法犯罪行為增加了難度，以至留下遺憾。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第五十四條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。為此，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)從節(jié)約國(guó)家執(zhí)法成本、提高打擊擾亂防控工作違法犯罪效率角度考慮，努力做到“應(yīng)收的證據(jù)盡收”，確保后期涉疫違法犯罪的處理能夠依法進(jìn)行。

（四）注重執(zhí)法的政治效果、法律效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一

效果是指某種動(dòng)因或原因所產(chǎn)生的結(jié)果、后果。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法效果是公安機(jī)關(guān)對(duì)法律的執(zhí)行、適用所產(chǎn)生的結(jié)果，它以“法律”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)效果是指公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)在社會(huì)上所產(chǎn)生的后果，其以社會(huì)反應(yīng)和反響形式表現(xiàn)出來(lái)。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)“批評(píng)教育”“不予行政處罰”等“教育與處罰相結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)”的法定措施予以適用，切不可“自出心裁”地按照自我理解隨意適用，從而影響執(zhí)法效果。在前述案例一和案例二中，如果沒(méi)有“嚴(yán)重情節(jié)”就沒(méi)有必要進(jìn)行治安處罰，因?yàn)樽鳛榻?jīng)營(yíng)者確實(shí)因疫情遭受損失，采取“批評(píng)教育”和“制止違法行為”足以達(dá)到執(zhí)法效果，而且可以收到良好的社會(huì)效果。又如案例三和案例四中，當(dāng)事人的行為對(duì)社會(huì)可能造成危害，確實(shí)應(yīng)當(dāng)處理，但如果有相關(guān)法律授權(quán)由主管部門依法處理的，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門處理，避免動(dòng)輒啟用公安機(jī)關(guān)“簡(jiǎn)單粗暴”的行政處罰進(jìn)行處置，除了適應(yīng)比例原則的考慮外，這樣處理能夠取得更好的社會(huì)效果。

表2 公安機(jī)關(guān)疫情防控打擊違法犯罪法律適用一覽表

（五）完善疫情防控立法和制度建設(shè)

在此次疫情防控戰(zhàn)役中，許多問(wèn)題需要通過(guò)立法方能解決。如前述案例四，目前我國(guó)疾病防控、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域的法律中，涉案當(dāng)事人的行為應(yīng)當(dāng)如何處罰并無(wú)相應(yīng)規(guī)定。又如，雖然《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》規(guī)定了“緊急措施”，但對(duì)“拒不配合行為”應(yīng)當(dāng)如何處置，法律并未明確規(guī)定。由于我國(guó)法律在立法時(shí)會(huì)考慮到立法的社會(huì)效果，希望公民自覺(jué)履行法定義務(wù)。因此，通常對(duì)公民消極應(yīng)對(duì)執(zhí)法的“拒絕行為”較少設(shè)定處罰，只有在明顯、主動(dòng)的“阻礙行為”出現(xiàn)時(shí)才可以處罰。需要指出的是，突發(fā)公共事件對(duì)社會(huì)的影響是全面且緊迫的，其危害或破壞力并不低于恐怖主義活動(dòng)。為此，可借鑒《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》的立法模式，對(duì)疫情期間“拒絕配合”行為設(shè)定明確的處罰條款。

當(dāng)前，疫情防控戰(zhàn)仍在進(jìn)行中，建議對(duì)一些法律適用具體問(wèn)題集中調(diào)研并整理相關(guān)數(shù)據(jù)，及時(shí)向立法機(jī)關(guān)反饋，盡快完善立法以保障“依法戰(zhàn)役”有效推進(jìn)。

第一，對(duì)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第五十條第一款第（一）項(xiàng)做出立法解釋，對(duì)“緊急狀態(tài)情況下”做出明確的解釋和適用條件，以避免對(duì)該條理解產(chǎn)生歧義，公安機(jī)關(guān)在適用時(shí)也能夠于法有據(jù)。

第二，適時(shí)對(duì)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》進(jìn)行大修。其一，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》與《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所構(gòu)架的“行政應(yīng)急管理體制”未能保持一致，建議盡快修法完善。具體理由在于：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第四十三條規(guī)定了發(fā)布“預(yù)警”的條件，即“將發(fā)生或發(fā)生的可能性增大”。但令人疑惑的是，該條文接著規(guī)定縣級(jí)以上人民政府“應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序……”，其用語(yǔ)是“應(yīng)當(dāng)”而不是“可以”，顯然授權(quán)不足。并且此處的“相關(guān)法律”就是指?jìng)魅静》乐畏?，而該法?guī)定發(fā)布“預(yù)警”的法定條件卻是“傳染病暴發(fā)、流行”。這種授權(quán)規(guī)定并不符合防控“傳染病”的客觀規(guī)律和緊迫需要。因?yàn)?，“暴發(fā)、流行”后才向公眾公布“疫情”，顯然早已錯(cuò)失良機(jī)，故建議修改《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，使其與《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定相一致。其二，建議對(duì)“傳染病暴發(fā)、流行”的認(rèn)定程序、公布程序、應(yīng)對(duì)措施等做出嚴(yán)密的對(duì)應(yīng)式規(guī)定，同時(shí)明確規(guī)定每一步流程的時(shí)限，增強(qiáng)可操作性。其三，建議對(duì)疫情公布時(shí)間做適當(dāng)前移，以更符合傳染病傳播及致災(zāi)規(guī)律，保證“早發(fā)現(xiàn)早控制”的應(yīng)對(duì)需要。其四，建議對(duì)“疫區(qū)”劃定的主體、標(biāo)準(zhǔn)、公布等做出更明確的規(guī)定，若僅提出“內(nèi)控?cái)U(kuò)散，外防輸出”這樣的原則性要求，卻不明劃定何謂“疫區(qū)”，這就無(wú)法提出下一步的對(duì)應(yīng)措施，難以避免全國(guó)落入疫情防控一刀切的教條主義做法。其五，建議對(duì)“封鎖”的法定含義、權(quán)力主體、措施內(nèi)容以及操作流程等進(jìn)行明確規(guī)定，而當(dāng)前法律僅規(guī)定了“封鎖”兩字，過(guò)于寬泛而不具可操作性。其六，建議將《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》在近年的實(shí)施中所取得的成果和有益經(jīng)驗(yàn)在修法時(shí)予以納入，如此次防疫戰(zhàn)中政府對(duì)基層組織采取必要管控措施的授權(quán)等。最后，建議加大處罰力度，將一些倡導(dǎo)性的規(guī)定納入處罰對(duì)象。如對(duì)傳染病防治法第四章“疫情控制”進(jìn)行修改，明確以下問(wèn)題：一是基層組織根據(jù)轄區(qū)政府安排依法享有一定控制措施；二是對(duì)拒絕、不服從防控措施的人員，可以由公安機(jī)關(guān)處以5日以下行政拘留。第三，現(xiàn)行法律僅對(duì)“確診病人”“疑似病人”“密切接觸者”規(guī)定了相應(yīng)的強(qiáng)制性義務(wù)，而當(dāng)下各地“對(duì)所有進(jìn)出人員實(shí)施嚴(yán)格控制”亟需法律授權(quán)。因此，建議對(duì)其他“進(jìn)出人員”設(shè)定“普遍的申報(bào)義務(wù)”和“拒絕申報(bào)的法律責(zé)任”。同時(shí)也建議無(wú)論疫區(qū)內(nèi)外的各級(jí)政府應(yīng)區(qū)分人員類別，采取相應(yīng)的“集中觀察”“居家觀察”等措施，并切實(shí)做好相應(yīng)的保障工作。

疫情并不可怕，可怕的是疫情來(lái)了就亂了方寸、無(wú)法可依。公安機(jī)關(guān)在疫情面前無(wú)法逃避和必須回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中的法律適用問(wèn)題，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，希望公安機(jī)關(guān)“依法抗疫”能夠成為中國(guó)抗疫勝利史詩(shī)中濃墨重彩的一筆。