南方周末特約撰稿 王書至

“兩會”召開期間，全國政協(xié)委員王煜建議，進一步完善突發(fā)事件應對法，將民營企業(yè)納入國家突發(fā)事件應對體系。圖片來源?　新京報網(wǎng)

★修法專家組成員林鴻潮：決策鏈條過長，導致最終的決策節(jié)點都落到了國家和省一級，而決策節(jié)點過高，又導致政府對維護國家權威的訴求非常強。

修法專家組成員童星：要明確突發(fā)事件應對法的適用情況，明確法條中政府、企業(yè)、個人在面對突發(fā)事件應急處理時的責任歸屬問題。

突發(fā)事件應對法把責任壓給屬地政府，但傳染病防治法不同，它在決策期是專業(yè)主義的，比較強調(diào)衛(wèi)生部門的專業(yè)判斷。

“大概會是一個中等幅度的修改，涉及的問題比較多，但每個問題到底怎么改，目前還沒到有定論的時候?！?/p>

2020年4月28日，中國政法大學教授林鴻潮這樣向南方周末介紹突發(fā)事件應對法的修改工作，他的另一身份是政法大學應急管理法律與政策研究基地主任，此次被應急管理部聘為突發(fā)事件應對法修法專家組成員。

新冠疫情暴露了現(xiàn)有法律存在的不足和短板。4月26日，全國人大常委會法工委主任沈春耀作了關于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關情況報告。

這是全國人大常委會首次制定專項立法修法工作計劃，第一部分17件擬在2020—2021年制定修改，其中就包括《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。

突發(fā)事件應對法于2007年通過并于當年施行，這是13年來首次修改。全國“兩會”期間，不少代表、委員都建議加快修改這部法律，并提出了具體建議。

對個人權利的保障問題，被代表、委員以及專家學者們頻頻提及。疫情期間，部分地區(qū)出現(xiàn)了公民信息被泄露、出行受阻等情形。林鴻潮建議，修法時要在公私權利當中重新劃定一個跟平時不同，但是又比較合理的邊界。

“非常時期小憲法”

中國出臺應急法規(guī)，與SARS息息相關。

2003年那場造成中國內(nèi)地349人死亡的疫情，初期信息不暢、協(xié)調(diào)不靈，這些情形表明，一事一辦或者臨機處置的方式已經(jīng)不能適應應急需要。

在此之前，中國只有1989年制定的傳染病防治法和傳染病防治法實施辦法、全國救災防病預案等行政法規(guī)和規(guī)章。為應對SARS，2003年5月12日，國務院公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。

疫情結束后，應急機制的建立被提上了日程。據(jù)《中國減災》雜志記載，2003年11月10日晚，時任國務院應急管理專家組組長閃淳昌被國務委員華建敏叫到辦公室，交談了一個多小時，提到不僅要“在公共衛(wèi)生領域建立應急機制，還必須在全社會各個領域建立健全應急機制”。

不久，國務院辦公廳成立了“應急預案工作小組”，閃淳昌擔任常務副組長。

2003年12月，全國人大常委會公布了十屆人大常委會立法規(guī)劃，在憲法及憲法相關法類規(guī)劃中，第一項是憲法修正案，第二項便是緊急狀態(tài)法。

國務院法制辦決定將起草緊急狀態(tài)法專家建議稿的任務，交給清華大學公共管理學院。據(jù)《瞭望東方周刊》報道，按照慣例，國家起草“憲法相關法”的任務都由國家的重要部門直接完成，這次將“小憲法”的起草任務交給專家學者來做，較為罕見。

清華大學公共管理教授于安將緊急狀態(tài)法稱為“非常時期小憲法”，因為從學理上講它是“憲法相關法”。但在2006年，立法機構又將名稱改為突發(fā)事件應對法。因而，“非常時期小憲法”后來又用來指代突發(fā)事件應對法。

對立法計劃的這一變化，曾參與突發(fā)事件應對法起草工作的于安認為，緊急狀態(tài)針對的是極端社會危機狀態(tài)，這在中國發(fā)生的幾率很小，比如，國家民主決策體制的運行發(fā)生嚴重障礙，公民的基本憲法權利受到嚴重限制和剝奪，但立法資源的配置必須著眼于當前最急迫的社會需求。

2007年8月，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式通過。

立法過程中，從2003年到2005年，中國還制定了一部總體應急預案和25部專項預案、80部部門預案。2005年，國務院成立了應急管理辦公室。

“一開始中央的方針是很清楚的，說法律制度形成需要的時間很長，所以預案系統(tǒng)要首先形成?！庇诎矊δ戏街苣┍硎?，在后來實踐中，行政應急預案使用的頻率也高于法律法規(guī)。

這樣一來，后修訂的法律就需要考慮，如何與應急預案匹配。于安認為，預案系統(tǒng)的形成參照了危機管理的內(nèi)容，更看重實證，比如財產(chǎn)損失有多大。通常，預案也是在危機事實的基礎上形成的策略。

“但法律的判斷非常不一樣，無論牽涉的是30個人還是40個人，法律判斷的基礎都是危機對人們權利義務的影響，這就不光是一個數(shù)量上的損失。所以預案和法律是兩個系統(tǒng)的區(qū)別?！庇诎舱f。

清華大學公共管理學院原院長薛瀾曾撰文指出，2003年SARS疫情發(fā)生之后，預案工作成為應急管理系統(tǒng)建設的主要抓手，但很多預案并不是根據(jù)具體的事件所編寫的，而是照抄國家預案或者是上一級政府的預案，這樣的做法存在問題。

重點解決應急部門的權限

受SARS影響，在突發(fā)事件應對法出臺之前，中國應急管理體系已發(fā)生了重大變化。

薛瀾回憶，2003年之前，中國的應急管理基本是部門主導，重大事件發(fā)生后成立一個綜合性的指揮部。SARS疫情發(fā)生后，國家做了大量工作，比較系統(tǒng)地重構了應急管理體系。

“據(jù)當時的國務院秘書長華建敏后來回憶，在2003-2008年間，光是國務院層面關于應急管理的會議就開了一百多次，最后形成了‘一案三制為基礎的新一代的應急管理架構?！毖懺谖恼轮袑懙溃^“一案三制”，即應急預案、應急體制、機制、法制。

體制包括，在國務院和地方政府辦公廳層面設置應急管理辦公室。薛瀾認為，這個體制的優(yōu)點是，應急管理辦公室隸屬政府辦公廳，平時和其他部門交流合作也很多，從頂層來協(xié)調(diào)各個部門比較方便。

為了整合優(yōu)化應急力量和資源，2018年4月16日，新組建的中華人民共和國應急管理部正式掛牌。應急管理部整合了原來11個部門的13項應急救援職責,以及5個國家指揮協(xié)調(diào)機構的職責。

在薛瀾看來，轉軌過程中，自然災害和安全生產(chǎn)事故相對頻發(fā)，在這種情況下應急部能夠有效整合資源。但整合成一個部以后，尤其是把國務院應急管理辦公室整合到應急管理部之后，應急管理部和其他部門是平級部門，協(xié)調(diào)各個部門去應對突發(fā)事件時，其作用有可能不如原來國務院應急管理辦公室。另外，這一次整合沒有將公共衛(wèi)生突發(fā)事件和社會安全事件整合進來，前者歸衛(wèi)生系統(tǒng)管，后者歸政法系統(tǒng)管。

不過，林鴻潮告訴南方周末，據(jù)他了解，應急管理部門的權限和與之相關的法律銜接，將會是此次修法要重點解決的問題。

2020年4月24日下午，突發(fā)事件應對法修法工作專班召開了第一次全體會議，應急管理部作了交流發(fā)言，并和其他單位一起，對修法思路和重點問題進行集中研討。

兩部法律理念不同

新冠疫情暴發(fā)后，應急系統(tǒng)再度陷入尷尬境地。在武漢宣布“封城”后，出現(xiàn)了醫(yī)療物資和人力短缺等問題。

林鴻潮把這些問題的發(fā)生，歸因于突發(fā)事件應對法和傳染病防治法立法理念的沖突。

突發(fā)事件應對法把責任壓給屬地政府，但傳染病防治法不同，它在決策期是專業(yè)主義的，比較強調(diào)衛(wèi)生部門的專業(yè)判斷，即便是新發(fā)傳染病，也必須納入法定傳染病，才能決策。

“特別是國家衛(wèi)健委，基本是判斷屬于傳染病之后，才轉入屬地為主?！绷著櫝睂δ戏街苣┱f，決策鏈條過長導致最終的決策節(jié)點都落到了國家和省一級，而決策節(jié)點過高，又導致政府對維護國家權威的訴求非常強，“他們會覺得一旦判斷有誤，就影響全局，所以一定很謹慎?！?/p>

有學者開始建議給地方政府松綁、賦權。“近年來政府的日常管理一直在向上收權，放權松綁的改革舉措多半已被拋棄，上級對下屬的信任程度持續(xù)下降，上級政府甚至其某一部門往往過多地干預甚至包攬本應下級政府負責的事情?！?020年3月，南京大學社會風險和公共危機管理研究中心主任童星教授在刊發(fā)的一篇文章中這么認為。

童星也被應急管理部聘為此次修法專家組成員。他建議，要明確突發(fā)事件應對法的適用情況，明確法條中政府、企業(yè)、個人在面對突發(fā)事件應急處理時的責任歸屬問題，增加關于風險預防、調(diào)查與評估、應急平臺建設等幾章內(nèi)容，并就完善突發(fā)事件應對法整體框架做出對應闡述。

林鴻潮的看法是，從應急管理的基本規(guī)律來看，屬地管理依然是對的。它確保了前期決策和后期處置的責任統(tǒng)一，而且由于地方政府更靠近事件現(xiàn)場，作出決策也比較迅速。最后，把責任下移，分散決策節(jié)點，實際上能夠增強決策系統(tǒng)的冗余度。

那么，如何確保應急制度在地方上充分實施？林鴻潮指出，如果選擇制定地方政府規(guī)章，則極易出現(xiàn)與地方應急總體預案雷同的情況，甚至是重復。鑒于此，應該盡早出臺地方性法規(guī)，而非地方政府規(guī)章。

建議一分為二

根據(jù)突發(fā)事件應對法的涵蓋范圍，公共衛(wèi)生突發(fā)事件僅是其中一部分，此外還包括自然災害、事故災難和社會安全。而在新冠肺炎疫情發(fā)生之前，突發(fā)事件應對法后3個方面的內(nèi)容被關注更多。

林鴻潮曾參與生產(chǎn)安全事故應急條例起草工作，他認為，起草小組成員多參與過兩部上位法——突發(fā)事件應對法和安全生產(chǎn)法起草，所以在2013年起草時就非常注重與兩部上位法的銜接。

法律制定期間，還發(fā)生過幾次大的安全生產(chǎn)事故，比如“11·22青島黃島爆炸”“敦煌石油油氣管道爆炸”“天津港8·12爆炸”。

這些事故又暴露了新的問題。林鴻潮回憶，但“當時安全生產(chǎn)法已經(jīng)起草結束了，也確實沒有考慮到，后來就在條例中爭取解決了”。

林鴻潮設想的最好方式是將突發(fā)事件應對法一分為二，其主體內(nèi)容解決常規(guī)突發(fā)事件的應對問題，也即有關部門目前考慮制定的應急管理法，另外再制定一部緊急狀態(tài)法。

與林鴻潮的想法不謀而合，2020年全國“兩會”召開期間，全國政協(xié)委員張興凱與全國政協(xié)委員付建華也提出提案，建議制定《中華人民共和國應急管理法》，張興凱是中國安全生產(chǎn)科學研究院院長，付建華是國務院安委辦副主任。

張興凱表示，當前中國尚無應急管理法律體系主干法。2007年實施的突發(fā)事件應對法是應對突發(fā)事件的專門法，2015年實施的國家安全法是國家安全法律法規(guī)體系的主干法。此外，防震減災法、防洪法、傳染病防治法等也不是應急管理綜合法。他認為，制定應急管理法是定型應急管理體制機制的需要。

至于再制定一部緊急狀態(tài)法，林鴻潮認為這樣可將緊急狀態(tài)類型化，降低宣告緊急狀態(tài)的門檻，以便更好應對類似新冠肺炎疫情等特大突發(fā)事件。

全國人大常委會法工委相關負責人公開回應稱，在疫情期間，已經(jīng)注意到一些學者提出的關于制定緊急狀態(tài)法的建議。

該人士解釋，中國法律中最早出現(xiàn)“緊急狀態(tài)”概念的是1990年制定的香港基本法。

2004年憲法修正案將“戒嚴”修改為“緊急狀態(tài)”，“緊急狀態(tài)”上升為憲法上的概念。此后，《突發(fā)事件應對法（草案）》的說明指出：憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)和戒嚴法規(guī)定的戒嚴在實踐中很少適用，即使出現(xiàn)需要實行緊急狀態(tài)的情況，也完全可以根據(jù)憲法、戒嚴法等法律作出決定。

該負責人認為，中國已經(jīng)形成了較為完備的應對緊急狀態(tài)的法律制度體系，是否有必要再制定一部專門的緊急狀態(tài)法，全國人大常委會有關機構將進一步研究。