張震 張義云

關鍵詞：生態(tài)文明入憲;生態(tài)安全;法治保障體系;總體國家安全觀

引言

生態(tài)安全作為生態(tài)安全法治保障體系構建過程中的一個重要概念，是識別和把握生態(tài)安全法治保障體系的一個重要對象，也是區(qū)別于其他領域安全的一個認識基準。隨著總體國家安全觀的提出，生態(tài)安全在總體國家安全體系中的地位更加明顯;同時，隨著生態(tài)文明入憲，生態(tài)安全具有更深厚的詮釋基礎、更豐富的概念內涵、更寬泛的解釋范疇和更科學的理解維度。

生態(tài)安全的維護必須依靠健全的法治保障體系，只有加強生態(tài)安全法治保障體系建設，才能充分保障我國生態(tài)安全，進一步保障國家安全。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視國家安全;黨的十九大報告進一步強調統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要性;同時，2018年憲法修正案將生態(tài)文明寫入憲法，從根本法的立場明確了生態(tài)安全的憲法淵源，也為實行法治化的生態(tài)治理手段提供了憲法根據。習近平總書記在總體國家安全觀的重要論述中指出“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”。①因而，必須重視生態(tài)安全法治保障體系建構在國家生態(tài)安全維護中的重要地位。

一、憲法與法律規(guī)范中的生態(tài)安全

生態(tài)安全是生態(tài)安全法治的基本要素，也是生態(tài)安全法治保障體系建構的核心概念。隨著總體國家安全觀的提出以及生態(tài)文明入憲，從法規(guī)范學的角度解釋②憲法與法律規(guī)范中的生態(tài)安全具有可行性。需要注意的是，對憲法與法律規(guī)范中生態(tài)安全概念的理解，不僅是對分散的條文的整體性詮釋，也是對其蘊含的生態(tài)安全價值的體系化解讀。

（一）現行憲法規(guī)范對生態(tài)安全的法理支撐

生態(tài)安全并非直接體現于現行憲法文本之中，現行憲法規(guī)范③中有關生態(tài)安全概念的法理支撐是基于對憲法生態(tài)文明條款及其相關條款的整體性詮釋。實際上，在生態(tài)文明未被寫入憲法之前，其一直作為黨的文件中的政治概念而存在，④并未實現政治概念向法律概念的轉化。盡管生態(tài)文明⑤作為一種具有多重內涵和寬泛外延的概念，但是，隨著2018年通過的憲法修正案第32條將其寫入憲法，意味著其從多領域的概念進到根本法層面?！吧鷳B(tài)文明寫入憲法，既具有一般意義，也具有特定的憲法意義?！雹蘅梢哉f，生態(tài)文明入憲的特定憲法意義在于為生態(tài)安全概念的規(guī)范化表達提供了實際可靠的憲法根據。當憲法修正案將生態(tài)文明寫入憲法，其將會對憲法既有的基本原理、憲法實施等產生影響。⑦因此，具有特定價值的憲法生態(tài)文明條款在為生態(tài)安全法治建設提供法理支撐的同時，也揭開了生態(tài)文明的“政治性”遮蔽，進一步明確了生態(tài)文明的“規(guī)范”價值，實現事實與規(guī)范之間的權衡并將發(fā)揮實際的規(guī)范效力。

因而，從整體上而言，生態(tài)文明入憲對于國家生態(tài)安全而言推動了四個維度的轉變。一是，夯實國家生態(tài)安全維護義務的正當性基礎;二是，推動國家生態(tài)安全維護義務角色的時代性轉變;三是，促進國家生態(tài)安全維護合憲性解釋的制度性貫通;四是，彰顯國家生態(tài)安全維護高位階目標的層次性表達。

1. 夯實國家生態(tài)安全維護義務的正當性基礎

法治意味著一種良好的社會秩序，并為人們的行為提供合理的預期。⑧憲法明確國家對生態(tài)安全的維護也是一種法治狀態(tài)下的秩序表達和行為預期，生態(tài)文明條款對國家維護生態(tài)安全義務的正當性基礎的夯實在于填補了國家生態(tài)安全秩序與行為預期的空白。實際上，我國憲法第28條早就明確了“國家維護社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動”，該條作為國家履行維護國家安全義務的根本依據，是對維護國家安全行為的根本指導。但是，該條“危害國家安全”中“國家安全”①概念范疇具有寬泛性特征。此外，憲法第26條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，該條明確了國家應該主動履行的“保護”和“改善”義務的針對對象包括“生態(tài)環(huán)境”;同時結合第28條的規(guī)定，國家義務針對的“生態(tài)環(huán)境”正恰如其當地體現了對生態(tài)安全維護的義務。因此，對生態(tài)安全維護的憲法解釋基礎，不再是僅僅對憲法第28條之規(guī)定的僵化理解和嚴苛遵守，以及對憲法第26條規(guī)定的淺顯化理解，而是融合了憲法生態(tài)文明條款的規(guī)定進行的整體性詮釋。所以，當生態(tài)文明入憲以后，結合其與憲法第26條、第28條規(guī)定，國家生態(tài)安全維護義務的正當性基礎獲得了進一步夯實。

2. 推動國家生態(tài)安全維護義務角色的時代性轉變

生態(tài)安全形勢的嚴峻性促使國家角色發(fā)生轉變。毋庸置疑，生態(tài)文明建設推動了生態(tài)文明入憲的同時，也促使著國家生態(tài)安全維護義務角色的時代性轉變。因而，生態(tài)文明入憲為我國原有憲法制度和秩序帶來了新機遇，同時也逐漸彌補了原憲法秩序中生態(tài)法治秩序的不足。憲法生態(tài)法治秩序下對國家生態(tài)安全的保障和實現，需要國家在立法、行政以及司法層面將生態(tài)安全放在更重要的位置。②生態(tài)文明入憲的事實必將促使國家在憲法秩序中明確生態(tài)安全秩序的重要性，以回應既成事實的生態(tài)法治秩序，并持續(xù)推動國家對憲法生態(tài)文明條款的深層次續(xù)造。更重要的是，生態(tài)文明入憲也將憲法第28條之“國家安全”的規(guī)定，以及憲法第26條之“生態(tài)環(huán)境”的規(guī)定，從空洞化和抽象化的形式拘束中擺脫出來。在多元復雜的法律關系以及利益構成的格局中，明確生態(tài)文明對憲法第28條和第26條規(guī)定產生的實質性影響，從而進一步明確國家生態(tài)安全維護義務的時代重任。

3. 促進國家生態(tài)安全維護合憲性解釋的制度性貫通

“盡管在一國的法律體系當中，憲法的理論性相對于其他部門法較強，但憲法本質上仍屬于實證之法?！雹凵鷳B(tài)文明入憲以后成為具有法律效力的憲法規(guī)范，實現了從執(zhí)政黨的文件或者決議中的政治概念向國家法律概念的轉化，為國家生態(tài)安全維護提供了合憲性解釋的空間。同時，憲法第28條作為維護國家安全的直接根據，其內涵必然隨著生態(tài)文明入憲而充實，憲法對該條的重新塑造實則蘊含著更深刻的生態(tài)安全維護價值。實際上，生態(tài)文明入憲不僅使“生態(tài)文明”法律概念更加清晰，也會對憲法上的生態(tài)觀念、權利、制度及其實施而產生重大影響。④這當然包括了對憲法第26條、第28條之規(guī)定的影響。也正是基于生態(tài)文明入憲的時代背景，以及將其具有的特定內涵和價值寫入憲法，促成了憲法生態(tài)文明條款與憲法第26條和第28條規(guī)定的整體性詮釋。此外，隨著依憲治國實踐的深入推進，生態(tài)安全維護所需要的合憲性解釋不僅強調和凸顯一般的合憲性解釋規(guī)則，也必然注重生態(tài)安全維護與合憲性解釋的制度性貫通。

4. 彰顯國家生態(tài)安全維護高位階目標的層次性表達

現行憲法序言規(guī)定“推進物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協調發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族的偉大復興”。從憲法序言的表述中可以明確的是，生態(tài)文明是中華民族的偉大復興進程中的重要一環(huán)，其與物質文明、政治文明、精神文明以及社會文明具有同等重要地位。然而，對憲法序言中生態(tài)文明的認知，也不應局部化、靜止化、碎片化的理解。筆者認為，生態(tài)文明建設過程必然包含對生態(tài)安全的維護。正如有論者指出德國《基本法》中的“國家目標條款”，其實質是國家目標勾勒出的大致藍圖。①同樣，我國憲法序言對“美麗中國、中華民族的偉大復興”的表達也類似于德國《基本法》“國家目標條款”，實際上表達了在偉大復興中國夢的實現進程中，生態(tài)文明建設發(fā)揮著舉足輕重作用。因而，憲法生態(tài)文明條款對國家生態(tài)安全維護深層次目標的表達，主要體現為：一是，從宏觀上，生態(tài)文明是對“五位一體”總體布局的整體均衡，“五位一體”總體布局的功能實現應該是整體性的功能發(fā)揮。二是，從中觀上，生態(tài)文明建設作為一種體系化的建設，對生態(tài)文明建設目標的實現不能拘泥于對生態(tài)文明建設的局限性理解，而應當建立在生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境，甚至是生態(tài)安全維護的具體實施上。三是，從微觀上，生態(tài)安全在生態(tài)文明建設中的作用應該得到凸顯，生態(tài)安全的維護、生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的改善同樣指向生態(tài)文明建設的目標，生態(tài)安全發(fā)揮的對美麗中國建設甚至中華民族偉大復興的保障作用則更加明顯。

（二）《國家安全法》對生態(tài)安全的規(guī)范表達

如前所述，對憲法生態(tài)文明條款及其相關規(guī)范的整體性詮釋，能為生態(tài)安全提供憲法層面的法理支撐。同樣，圍繞現行《國家安全法》的相關規(guī)定，并結合憲法生態(tài)文明條款以及總體國家安全觀，能夠確立生態(tài)安全在《國家安全法》整體框架中的重要地位?！秶野踩ā纷鳛榫S護國家安全的基本法，②是國家生態(tài)安全制度安排的基石和制度運作的基點。但是，鑒于《國家安全法》立法形式表現出的原則化特征，必須從原則化甚至分散化和多元化的表現形式中，揭示生態(tài)安全在《國家安全法》中的規(guī)范表達。

1. 對憲法中抽象化的國家安全規(guī)范之具體詮釋

根據“憲法母法論”的標準，《國家安全法》的制定是對憲法中隱含的生態(tài)安全精神和價值的表達，③因此，《國家安全法》的內容也是對憲法精神的具體化和細化。對憲法中“國家安全”內容具體化之根本根據是現行憲法第28條之規(guī)定，現行《國家安全法》取代了之前實際上發(fā)揮“反間諜”作用的《國家安全法》。④因此，對憲法第28條之規(guī)定的細化，也是基于憲法修改而對憲法第28條之規(guī)定的具體化理解。除了對具有抽象化特征的憲法第28條的具體化理解之外，對《國家安全法》中“根據憲法，制定本法”的理解，同樣源于對憲法生態(tài)文明條款以及相關規(guī)范的整體性詮釋。憲法生態(tài)文明條款的直接體現是憲法序言的規(guī)定，同時憲法第9條、第26條被認為是憲法環(huán)境權的支撐條款，⑤也隨著生態(tài)文明入憲具有更寬泛的解釋范圍，憲法環(huán)境條款在凸顯“環(huán)境”的同時，也更加注重彰顯“生態(tài)”。因此，可以認為《國家安全法》生態(tài)安全立法之“根據”的“核心”在憲法第28條，其“外延”范圍是憲法序言中的生態(tài)文明條款以及第9條、第26條。

2. 對總體國家安全觀與相關生態(tài)規(guī)范之整合界定

習近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時，首次提出總體國家安全觀，并首次提出“11種安全”?！秶野踩ā返?條規(guī)定“國家安全工作應當堅持總體國家安全觀”。此外，該法第30條規(guī)定了“國家完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系，加大生態(tài)建設和環(huán)境保護力度，劃定生態(tài)保護紅線，強化生態(tài)風險的預警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然w環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發(fā)展”。由此可見，雖然《國家安全法》并未直接明確生態(tài)安全的概念，也并未在法律條款中直接闡明生態(tài)安全，但是從《國家安全法》應當堅持的“總體國家安全觀”具體構成，以及第3條與第30條規(guī)定，它們構成了《國家安全法》所認可和保護的生態(tài)安全。

同時，鑒于《國家安全法》對生態(tài)安全之特殊規(guī)定，①必須對生態(tài)安全進行充分和系統(tǒng)的詮釋，才能將應該獲得保護的生態(tài)安全作為確定性的概念。首先，應該明確總體國家安全觀的內涵，明確生態(tài)安全對總體國家安全，乃至其他安全的重要意義，以及生態(tài)安全與其他安全之間的交叉融合關系。其次，從第3條與第30條之規(guī)定來看，第3條不僅規(guī)定了“總體國家安全觀”，也明示了“各領域國家安全”，同時，第30條包括了“生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)建設、生態(tài)保護紅線、生態(tài)風險”等因素。因而，即便第3條乃至第30條并未直接規(guī)定生態(tài)安全，但是根據前述兩個條文的表達，可以認為它們實際上構成了《國家安全法》中實質化的生態(tài)安全。最后，從第30條規(guī)定的國家“完善”“加大”“劃定”“強化”“處置”“保障”等作為義務，都是為了使生態(tài)安全達到“不受威脅和破壞”的目標，表達了對安全狀態(tài)的追求。因此，從《國家安全法》中的“總體國家安全觀”、第30條規(guī)定的“生態(tài)因素”以及“國家作為義務”來看，生態(tài)安全得到了間接表達。

但是，即便擁有憲法法理支撐以及《國家安全法》系統(tǒng)詮釋的生態(tài)安全，仍需要在法理與規(guī)范的基礎之上建構起系統(tǒng)化的生態(tài)安全法治保障體系，才能進一步明確其概念和運用價值，實現從文本邁向實踐的必然?，F行《國家安全法》第69條規(guī)定“國家健全國家安全保障體系，增強維護國家安全的能力”，第70條規(guī)定“國家健全國家安全法律制度體系，推動國家安全法治建設”。筆者認為，健全國家安全保障體系與推動國家安全法治建設必然包括了對現有涉及生態(tài)安全法規(guī)范的梳理與整合。在國家生態(tài)安全法治建設尚未有針對性地完全鋪開時，對現存有關生態(tài)安全法規(guī)范的系統(tǒng)性梳理與整合，是生態(tài)安全法治保障體系建構的現實路徑。

二、生態(tài)安全法治保障體系的建構

在國家法治化進程不斷推進、生態(tài)安全形勢嚴峻的背景下，國家生態(tài)安全法治體系亟待整合的緊迫性以及國家生態(tài)安全法治治理中現實問題的嚴峻性，進一步凸顯出生態(tài)安全法治保障體系建構的必要性。

有論者指出良好的生態(tài)法治秩序能夠促進法律功能的發(fā)揮，能夠將生態(tài)安全、生態(tài)正義等價值理念內化于系統(tǒng)的法治秩序之內，并能夠系統(tǒng)地發(fā)揮于生態(tài)安全問題治理的實踐之中，②從而推動生態(tài)安全法治保障體系的建構。法治強調秩序，“秩序的核心是安全， 它要建立起各種自然和社會持續(xù)發(fā)展、人類持續(xù)生存所必須的安全維護機制。而這種機制的建立必須依賴于即定的規(guī)則，即必須依賴于法”。③此外，在國家安全法治化不斷進步的前提下，國家安全的維護也需要從行政式的治理模式向法治化的治理模式轉型。④

毋庸置疑，建構生態(tài)安全法治保障體系的核心目標是通過生態(tài)安全的法治化治理以實現生態(tài)安全的維護。從總體國家安全觀的提出到生態(tài)文明入憲，生態(tài)安全的內涵、價值都得到了進一步升華。但是，面對生態(tài)安全在總體國家安全體系中的重要地位和生態(tài)文明賦予的特定時代價值，以及生態(tài)安全法治治理實踐中的諸多問題，生態(tài)安全法治保障體系的建構，必須從理念指引、原則遵循、制度實施三個層面展開。

（一）生態(tài)安全法治保障體系建構的理念指引

所謂生態(tài)安全法治保障體系建構的理念指引，即法治保障體系建構過程中必須在頂層設計層面樹立的認知和理解，具體包括憲法對執(zhí)政黨領導地位的確認和生態(tài)安全法治保障體系建構時應當重視的相關因素。

1. 理解憲法確認的領導力量

第一，現行憲法確認了中國共產黨全面領導的政治事實。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的?！雹?018年憲法修正案將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法，作為總綱第1條之內容，明確了中國共產黨的領導地位，突出了中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。“使黨總攬全局、協調各方的領導核心地位在國家運行機制和各項制度中具有更強的制度約束力、更高的法律效力，有利于把黨的領導貫徹落實到國家政治生活和社會生活的各個領域?！雹谝虼耍涍^2018年的憲法修改，執(zhí)政黨的地位從人們習以為常的事實變成憲法確認的規(guī)范，變成憲法秩序接納的法治現象。因此，中國共產黨領導生態(tài)安全法治保障體系的建設也符合憲法總綱第1條之規(guī)定的題中之義。

第二，執(zhí)政黨領導下的國家權力運行。黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，是黨領導國家立法權、行政權、司法權運行的最直接表述。從本質上而言，執(zhí)政黨的政策和國家法律具有一致性，都是人民意志的反映，黨的政策對立法、執(zhí)法和司法活動有引導和指引作用?？梢?，國家立法、行政、司法權力的運行都是執(zhí)政黨領導下的結果。此外，“‘法治必然具有鮮明的政治性，沒有政治的引領、支持和保障，法治必將形同虛設、一事無成”。③同樣，“法學是一門政治性和意識形態(tài)性比較強的學科”，④也必須注重政治領導力量對法學發(fā)展產生的影響。事實上，總體國家安全觀的提出和生態(tài)文明入憲，以及生態(tài)安全在總體國家安全體系中重要地位的明示，與執(zhí)政黨的領導密切相關。因此，生態(tài)安全法治保障體系的建構必須注重執(zhí)政黨對國家生態(tài)安全維護的主張以及相關政策的制定與實施，必須重視執(zhí)政黨對國家生態(tài)安全維護的基本立場與根本態(tài)度。

2. 重視生態(tài)安全維護的相關因素

除了理解憲法確認的核心內容，還需要重視生態(tài)安全維護的相關因素。2014年中央國家安全委員會第一次會議提出總體國家安全觀，其中包含了生態(tài)安全;隨之修訂的《國家安全法》第30條之具體規(guī)定實則反映出了生態(tài)安全維護的具體舉措。生態(tài)安全問題表現形式的多樣化、產生原因的多元化、導致結果的復雜化以及治理過程的艱難化決定了必須重視生態(tài)安全的相關因素。因此，其不僅包括法治層面的建設，還包括參與主體、義務履行、安全教育方面的涉及因素。一是，人民對國家生態(tài)安全維護的參與?？傮w國家安全觀中明確提出國家安全工作必須堅持人民安全為宗旨，國家生態(tài)安全的維護需要人民的參與，人民的參與能夠夯實國家生態(tài)安全維護的參與基礎，使國家生態(tài)安全維護的措施得到人民的認可和支持，擴大國家生態(tài)安全維護的參與范圍。二是，公民對維護生態(tài)安全義務的履行?，F行憲法第54條規(guī)定公民負有維護國家安全的義務，其中的國家安全當然包括國家的生態(tài)安全。同時，現行《國家安全法》第77條規(guī)定的公民應當履行的維護國家安全義務包括“任何個人和組織不得有危害國家安全的行為”，因此，禁止的行為也必然包括從事有害國家生態(tài)安全的行為。三是，責任主體對生態(tài)安全教育的強化。現行《國家安全法》第78條規(guī)定了相關責任主體進行國家安全教育的職責，因此加強對生態(tài)安全的宣傳和教育，既包括生態(tài)安全的法治教育也包括生態(tài)安全的通識教育。

（二）生態(tài)安全法治保障體系建構的原則遵循

所謂生態(tài)安全法治保障體系建構的原則遵循是指生態(tài)安全法治保障體系建構的準繩。毫無疑問，生態(tài)安全法治保障體系囊括了“生態(tài)”和“安全”兩個基本要素。同時，我國生態(tài)安全法治保障體系建構原則必須體現生態(tài)安全法治建設的基本規(guī)律，也必須重視生態(tài)安全法治建設的中國因素。

1. 堅持中國共產黨的全面領導

“堅持黨的領導是我國憲法所確立的政治體制的核心”，①也是我國憲法秩序所認可的法治建設的核心。習近平總書記指出，全面依法治國必須堅持加強黨的領導。②本質上，我國立法機關、行政機關、司法機關乃至監(jiān)察機關權力的行使都離不開執(zhí)政黨的影響。執(zhí)政黨的領導對總體國家安全觀的提出以及生態(tài)文明入憲有著絕對的影響力，更不用說對生態(tài)安全法治建設的領導。因此，必須堅持中國共產黨的全面領導，健全生態(tài)安全體系，強化生態(tài)安全法治保障，推進國家生態(tài)安全的法治化治理，并實質化提高生態(tài)安全的防范和抵御能力，建構具有中國特色的生態(tài)安全法治保障體系。

2. 堅持生態(tài)安全法治與人民安全的緊密結合

總體國家安全觀以人民安全為宗旨，闡明了生態(tài)安全所應當確立的發(fā)展宗旨。堅持生態(tài)安全法治與人民安全的緊密結合就是確立生態(tài)安全法治的發(fā)展是為了人民、依靠人民、造福人民和保護人民的根本利益，確保生態(tài)安全法治的發(fā)展不偏離人民為中心的立場，以人民安全作為生態(tài)安全法治保障體系建構的出發(fā)點和落腳點。

3. 堅持生態(tài)安全法治與全面依法治國的同步推進

黨的十八屆四中全會提出全面依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。生態(tài)安全法治是中國特色社會主義法治的組成部分，必須與全面依法治國共同推進。法治作為生態(tài)安全問題解決的優(yōu)先適用方式，其與全面依法治國的內涵一致。此外，全面依法治國的“全面性”當然包括生態(tài)安全領域的法治建設，也必然將生態(tài)安全法治保障體系作為社會主義法治體系的一部分。因此，堅持生態(tài)安全法治與全面依法治國的同步推進不僅體現了生態(tài)安全法治是全面依法治國的組成部分，也體現了生態(tài)安全法治是全面依法治國的階段性、領域性反映。尤其對于生態(tài)安全法治保障體系建設而言，堅持與全面依法治國的同步推進是確保其建構方向、目標符合全面依法治國總目標的前提。

4. 堅持生態(tài)安全法治與憲法實施的高度融合

憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。③“憲法的實施既是憲法的生命，也是整個法律體系的生命?！雹芸梢哉f，生態(tài)安全法治保障體系的建構是憲法在生態(tài)安全維護領域的具體實踐，也是生態(tài)安全法治建設對憲法中蘊含的生態(tài)安全價值和精神的貫徹落實，包括了對憲法序言中的生態(tài)文明條款、第9條、第26條、第28條在國家生態(tài)安全維護領域的具體化。因此，生態(tài)安全法治保障體系建構必須與新時代語境下的憲法實施相融合，一方面將蘊含生態(tài)安全的憲法精神、原則、規(guī)范在生態(tài)安全法治中實現，另一方面也應當突出生態(tài)安全法治保障體系對于國家生態(tài)安全維護的特殊價值。堅持體系建構與憲法實施的融合在于促進生態(tài)安全法治的順利實施，將憲法條文內容轉化為合憲行為，①確保憲法生態(tài)安全精神、原則、規(guī)范得到正確的實施，符合憲法確立的價值標準。

5. 堅持生態(tài)安全法治與其他部門法治的理性借鑒

生態(tài)安全法治必須具備開放性和發(fā)展性，其不僅是立足于本領域資源的單一發(fā)展，也應當立足于其他領域法治的交叉與融合，并不斷推進生態(tài)安全法治與其他部門法治之間的理性對話、優(yōu)勢互補、資源共享。②尤其是隨著總體國家安全觀的提出和生態(tài)文明入憲，以及國家生態(tài)安全面對的緊迫形勢，生態(tài)安全法治建設必須沖破原有的束縛枷鎖，在全面依法治國的戰(zhàn)略背景下，面對國家生態(tài)安全的新問題、其他領域法治的新發(fā)展、生態(tài)安全法治的新機遇，積極對話、理性借鑒，不斷完善生態(tài)安全法治，促進生態(tài)安全法治保障體系的建構。

6. 堅持“生態(tài)”建設與“安全”維護的雙軌驅動

在生態(tài)安全法治保障體系中“生態(tài)”與“安全”是兩個相互依存的概念。生態(tài)安全法治保障體系建構的要素之一是“生態(tài)”，③是體系建構時必須重視的因素?，F行憲法、環(huán)境保護法、國家安全法中均體現了“生態(tài)”的表達，可見“生態(tài)”已成為我國法律所保護的對象。同時，“安全”④作為生態(tài)安全法治保障體系建構的目標追求，必須予以重視。“安全這個問題所對應的是風險和危險”，⑤從生態(tài)安全法治保障體系建構的目標追求而言，安全不僅是對國家生態(tài)安全有沒有風險的評價標準，也是對國家生態(tài)安全處于何種狀態(tài)的判斷依據。堅持“生態(tài)”和“安全”的雙軌驅動，是對現有法律規(guī)范中“生態(tài)”“安全”價值的整合，不僅明確體系建構的基本保護要素和凸顯體系建構的目標追求，同時也著重體現生態(tài)安全的整體價值。

（三）生態(tài)安全法治保障體系建構的制度實施

所謂生態(tài)安全法治保障體系建構的制度實施涵蓋制度結構、制度內容、規(guī)范運行三個層面，其中制度結構是指生態(tài)安全法治所有制度安排的總和，具體包括生態(tài)安全法治的立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察制度;制度內容是指生態(tài)安全法治在立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察制度領域中的集中表達;規(guī)范運行是指生態(tài)安全法治的具體實踐，既包括憲法的內部規(guī)制也包括《國家安全法》的外部回應，既包括《國家安全法》的具體實施也包括其他部門法的貫通實施。

1. 生態(tài)安全法治的制度結構

結構是指各個組成部分的搭配和排列。⑥同時，結構主義強調整體性。⑦總體而言，生態(tài)安全法治的制度結構包括立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察制度四個方面。因此，生態(tài)安全法治保障體系四個方面的制度構成了制度結構的表征，推進制度的完善是制度結構實現整體性、結構性的必然。其一，生態(tài)安全法治立法制度的科學運轉是確保生態(tài)安全得到保障的前提，也是生態(tài)安全法治建設過程中準確進行“立、改、廢、釋”的基礎。其二，生態(tài)安全法治執(zhí)法制度的高效運行是生態(tài)安全通過執(zhí)法權力的實施得到維護的體現，也是對生態(tài)安全實現過程監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。其三，生態(tài)安全法治司法制度是發(fā)揮兜底作用的制度結構組成，既確保權利救濟也注重公平正義實現。其四，生態(tài)安全法治監(jiān)察制度是體現國家監(jiān)察對生態(tài)安全立法、執(zhí)法、司法權力行使的監(jiān)督，確保國家權力行使的合法性與合規(guī)性。

2. 生態(tài)安全法治的制度內容

首先，完善生態(tài)安全立法制度，筑牢源頭防治。2015年修訂的《國家安全法》第30條規(guī)定了維護國家生態(tài)安全的具體措施包括完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系、加大生態(tài)建設和環(huán)境保護制度、劃定生態(tài)保護紅線、強化生態(tài)風險的預警和防控、處置突發(fā)環(huán)境事件等。筆者認為，其作為生態(tài)安全維護的基礎規(guī)范，應當對其所涉及內容予以具體化。完善生態(tài)安全立法制度具體包括三個層面：第一，細化制度建設，前述提及的制度作為生態(tài)安全維護的基本制度，應當避免該條虛化的措施;第二，評估實施效果，生態(tài)安全制度的實施必須及時評估生態(tài)安全維護的價值與功能，認識具體運用中的不足和弊端;第三，及時修訂完善，針對2018年憲法修正案，生態(tài)文明入憲以后，憲法第28條內涵范圍擴大，需要對《國家安全法》中的與憲法生態(tài)文價值不相匹配的制度進行適應性“立、改、廢、釋”。

其次，優(yōu)化生態(tài)安全執(zhí)法體系，強化過程監(jiān)管。生態(tài)安全執(zhí)法體系優(yōu)化的目的在于強化對危害國家生態(tài)安全事件的過程監(jiān)管，不僅突出生態(tài)安全保護措施建設，也注重生態(tài)安全事件處置能力提升，不斷完善生態(tài)安全執(zhí)法的綜合制度機制，提高生態(tài)安全執(zhí)法的監(jiān)管效能。因而，必須明確執(zhí)法主體的特定性，確保主體適格;提高執(zhí)法行為的主動性，積極履行法定職責;保障執(zhí)法權力行使的優(yōu)益性，確保執(zhí)法權高效行使;突出權力行使的目的性，實質性維護生態(tài)安全。

再次，改進生態(tài)安全司法審判，確保結果正義。生態(tài)安全司法審判的專屬權力只能由國家司法機關及其工作人員行使，同時審理生態(tài)安全案件必須遵循既定的司法程序，確保程序運轉的正當性。除此以外，還必須明確生態(tài)安全事件審判人員的專業(yè)性，充分引入熟悉生態(tài)安全事件和精通專業(yè)法律知識的專業(yè)人員參與司法審判，確保審判結果的正義性，維護司法裁判結果的權威性。

最后，突出生態(tài)安全監(jiān)察功效，實現違法嚴懲。國家監(jiān)察權力作為憲法秩序認可的新型國家權力，由專門履行國家監(jiān)察職能的部門行使。突出生態(tài)安全的監(jiān)察功效在于規(guī)制有關生態(tài)安全立法、執(zhí)法、司法權力的監(jiān)督，避免國家權力的異化，悖離法治化運行軌道。因此，監(jiān)察權的引入是對前述國家權力的監(jiān)督，確保國家權力行使的合法性與合規(guī)性。

3. 生態(tài)安全法治的規(guī)范運行

其一，憲法內部規(guī)制與《國家安全法》外部回應的協同。

憲法的內部規(guī)制與部門法外部回應的協同表現形式多樣。從內容上看，憲法的內部規(guī)制是原則化的，而部門法的外部回應是具體化的;從結構上看，憲法的內部規(guī)制是集中化的，而部門法的外部回應是分散化的。

內容上的協同。前文提及《國家安全法》作為國家安全維護的“基本法”，相對于憲法中構成的生態(tài)安全規(guī)范而言，內容上具有更強的具體化特征。因此，內容上的協同表現為，憲法中原則化的生態(tài)安全法理被具體細化到《國家安全法》的生態(tài)安全條款之中，實現憲法原則化的規(guī)定向《國家安全法》具體化規(guī)定的轉化。如前文所提，立足于對憲法序言中生態(tài)文明條款、第9條、第26條以及第28條的整體性詮釋，它們構成了憲法層面的生態(tài)安全法理。同時，它們也表現為《國家安全法》第30條之規(guī)定的合憲性解釋基礎。

結構上的協同。從憲法第9條、第26條、第28條的規(guī)定來看，“國家”是各項規(guī)定的責任主體、義務主體，是保護自然資源、保護生態(tài)環(huán)境乃至維護國家安全的“第一責任人”，也是基于生態(tài)文明條款整體性詮釋，對生態(tài)安全法治建設的推進者和主導者的集中表達。所以，這三條規(guī)定實質上明確了國家在生態(tài)安全法治建設中的主導作用，明確了國家應該履行的職責。但是從《國家安全法》的規(guī)定來看，該法中規(guī)定的內容較之于憲法序言生態(tài)文明條款和第9條、第26條、第28條的規(guī)定更分散?！秶野踩ā返?0條是有關生態(tài)安全維護的首要規(guī)定，同時，該法也更為體系化地規(guī)定了“維護國家安全職責、國家安全制度、國家安全保障”的內容，這些制度和內容對于生態(tài)安全乃至其他領域的國家安全也具有普遍適用性?！秶野踩ā分蟹稚⒒闹贫纫?guī)定構成了對集中化的憲法生態(tài)安全規(guī)范的結構化回應。

其二，《國家安全法》的具體實施與其他部門法的貫通實施。

《國家安全法》的具體實施是國家安全維護價值的體現，尤其是第30條之規(guī)定與相關國家安全制度的結合實施，能彰顯其對國家生態(tài)安全維護的功能。同時，《國家安全法》的貫通實施是指與其他部門法功能發(fā)揮的配合實現國家生態(tài)安全維護。如前文提及，《國家安全法》作為國家安全領域的基本法，其對生態(tài)安全的原則性①規(guī)定并非能夠有針對性地完全解決國家面對的生態(tài)安全問題?！秶野踩ā分嚓P規(guī)定的直接適用可能存在不足。因此，需要對相關涉及生態(tài)安全規(guī)范的部門法配合實施。此外，對違反《國家安全法》生態(tài)安全條款的制裁也離不開刑法制裁、行政處罰、民事責任的方式。因此，需要明確的是當《國家安全法》與我國刑法、環(huán)境保護法、民法等發(fā)生交叉或重合時應當堅持的治理規(guī)則和治理邏輯。首先，突出《國家安全法》的功能發(fā)揮。作為回應國家安全問題的法律，應當發(fā)揮其應用價值;同時其作為生態(tài)安全問題治理的依據，應當避免陷入只發(fā)揮生態(tài)安全事件事實認定的怪圈，而不能發(fā)揮實際的法律規(guī)制功能。其次，也應該重視其他部門法的理性借鑒，與刑事、行政、民事領域有交集時，有針對性地結合部門法的規(guī)定，彌補自身規(guī)范存在的不足。

三、生態(tài)安全法治保障體系建構可能存在的問題

生態(tài)安全法治保障體系的建構并非一蹴而就。事實上，體系建構面對著實踐層面的應對短板和理論層面的現實難題。

（一）實踐層面的應對短板

1. 生態(tài)安全事件的識別與處置的制度性欠缺

其一，生態(tài)安全事件識別制度的缺位。生態(tài)安全不同于一般的環(huán)境侵權、環(huán)境公益訴訟案件，其既包含了普遍性涉生態(tài)環(huán)境污染案件的一般表現形式，也蘊含著危害國家生態(tài)安全的特別之處。因而，完善生態(tài)安全事件識別制度，是生態(tài)安全事件處理的前提，也是生態(tài)安全問題得到有針對性后續(xù)處理的保證。因此，識別制度的突出功能在于分類，對一般性生態(tài)環(huán)境問題與國家生態(tài)安全問題進行區(qū)別，揭開一般性生態(tài)環(huán)境問題的面紗，揭示國家生態(tài)安全事件的本質。雖然現行《國家安全法》第49條、第50條、第51條、第52條等規(guī)定了國家安全的協同聯動機制、決策咨詢機制、信息研判機制、情報信息機制等系列機制。但是筆者認為，這些機制是對國家安全事件處理機制的籠統(tǒng)性規(guī)定，必須得到整合或者細化，形成特定的識別制度。

其二，生態(tài)安全事件處置制度的不足。處置制度建立在識別制度的基礎之上，將生態(tài)安全事件的應對分流到具體的處置流程或者部門法治理的領域內。當然，生態(tài)安全事件的潛在性、復雜性、社會性等特征，決定了處置制度的系統(tǒng)性。在識別制度基礎上補齊生態(tài)安全事件的處置制度是應對生態(tài)安全事件的必然。一方面，必須提高處置制度的效率性，確保其能夠在具體的生態(tài)安全事件應對中發(fā)揮實際功效;另一方面，也必須確保處置制度的運用符合憲法和法律的規(guī)定。雖然，現行《國家安全法》第63條規(guī)定“依法啟動應急預案，采取管控處置措施”，第66條規(guī)定“依法采取處置國家安全危機的管控措施，應當與國家安全危機可能造成的危害的性質、程度和范圍相適應”，但是這些關于生態(tài)安全事件的處置制度作為《國家安全法》的原則性規(guī)定，仍需在實踐中進一步完善，才能避免與其他相關法律規(guī)范之間的沖突。