莊韶輝 劉建江

摘 要：中心鎮(zhèn)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的主要平臺(tái)，是舟山新區(qū)建設(shè)的重要組成部分。以舟山市中心鎮(zhèn)行政管理體制為研究對(duì)象，在掌握舟山中心鎮(zhèn)建設(shè)基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，著重分析了行政管理體制上存在的問(wèn)題，同時(shí)從整體性政府的視角提出了整合各級(jí)政府職能，統(tǒng)籌派駐機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)社會(huì)資源，創(chuàng)新財(cái)政制度，建立聯(lián)席會(huì)議制度等五項(xiàng)建議。

關(guān)鍵詞：中心市鎮(zhèn) 行政管理 舟山市

中心鎮(zhèn)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，是新型城鎮(zhèn)化的主要平臺(tái)。從當(dāng)前來(lái)看，舟山市中心鎮(zhèn)建設(shè)在推進(jìn)過(guò)程中，面臨不少矛盾和問(wèn)題，其中一個(gè)重要的方面就是管理的體制機(jī)制問(wèn)題。由于行政管理資源缺乏有效的整合，導(dǎo)致中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理出現(xiàn)一系列的低效和無(wú)效行為，極大地遲滯了中心鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。因此，從整體性政府的視角入手，通過(guò)整合現(xiàn)有行政資源，以理順現(xiàn)行管理體制，是中心鎮(zhèn)培育和發(fā)展過(guò)程中的重要內(nèi)容，更是推進(jìn)各項(xiàng)改革的基礎(chǔ)和保障。

一、舟山中心鎮(zhèn)行政管理體制現(xiàn)狀

當(dāng)前，舟山市中心鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)出人口穩(wěn)定集聚、經(jīng)濟(jì)中心效應(yīng)顯現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)特色明顯、社會(huì)服務(wù)不斷完善、投資與居住環(huán)境趨好的特征，說(shuō)明中心鎮(zhèn)建設(shè)符合理論指向和實(shí)踐導(dǎo)向，中心鎮(zhèn)建設(shè)取得較好成績(jī)。從中心鎮(zhèn)的行政管理體制建設(shè)來(lái)看，主要有如下成效：

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置精干高效

按照省委、省政府相關(guān)文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合設(shè)置，一般設(shè)9個(gè)綜合性辦公室和中心，規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)精簡(jiǎn)，較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當(dāng)增加，不超過(guò)11個(gè)。舟山市結(jié)合各中心鎮(zhèn)實(shí)際情況，從加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)角度出發(fā)，按照“優(yōu)化協(xié)同高效”原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重新設(shè)置，均嚴(yán)格控制在省定限額范圍內(nèi)，主要包括黨政、黨建、綜合信息指揮、經(jīng)貿(mào)、社會(huì)事務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)、綜合安全管理等機(jī)構(gòu)，名稱不盡相同，但主要職責(zé)相近。

（二）派駐機(jī)構(gòu)基本完備

各中心鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)根據(jù)實(shí)際需要，或以分所，或建立事業(yè)機(jī)構(gòu)等形式派駐了若干工作機(jī)構(gòu)，包括公安、自然資源和規(guī)劃、建設(shè)、司法、市場(chǎng)監(jiān)管等執(zhí)法部門，文化廣電、衛(wèi)生等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、和郵政、水電、金融等行業(yè)機(jī)構(gòu)。在日常工作中，通過(guò)“基層治理四平臺(tái)”，整合工作力量，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，全面提升了基層社會(huì)治理和服務(wù)群眾的水平，有力促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（三）強(qiáng)權(quán)擴(kuò)鎮(zhèn)有效推動(dòng)

為適應(yīng)中心鎮(zhèn)的快速發(fā)展，近年來(lái)舟山市不斷推動(dòng)擴(kuò)權(quán)改革，通過(guò)直接放權(quán)、委托執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法和加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)辦理等方式，逐步賦予了中心鎮(zhèn)發(fā)展決策、項(xiàng)目審批、社會(huì)管理、綜合執(zhí)法和檢查特許等管理權(quán)限，一定程度上解決了“看得見(jiàn)，管不著”的問(wèn)題。同時(shí)，探索新的擴(kuò)權(quán)方式，逐步賦予了中心鎮(zhèn)與縣（區(qū)）級(jí)政府基本相同的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理服務(wù)權(quán)、社會(huì)事業(yè)管理服務(wù)權(quán)。通過(guò)下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)和增強(qiáng)用地保障等方面的擴(kuò)權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大了中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，理順了縣（區(qū)）和中心鎮(zhèn)兩級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。

二、舟山中心鎮(zhèn)行政管理體制存在的問(wèn)題

從調(diào)查的情況來(lái)看，隨著中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的行政管理體制出現(xiàn)了不匹配、不適應(yīng)的情況，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）權(quán)責(zé)一致性：權(quán)責(zé)不對(duì)稱是普遍現(xiàn)象

中心鎮(zhèn)在法律意義上只是一個(gè)鎮(zhèn)，其權(quán)限與一般鎮(zhèn)政府沒(méi)有較大區(qū)別，但是中心鎮(zhèn)兼有區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和服務(wù)中心的職能，在職能上區(qū)別于一般鎮(zhèn)，因此權(quán)限上的普通性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高要求產(chǎn)生了矛盾，從而使得權(quán)責(zé)不對(duì)稱現(xiàn)象在中心鎮(zhèn)表現(xiàn)得尤為明顯。一方面，當(dāng)前中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，其職能要求持續(xù)增加，責(zé)任越來(lái)越重。另一方面，與不斷增加的職能和日益加重的責(zé)任相比，權(quán)力與資源相對(duì)較為匱乏，如違建拆遷，規(guī)定中心鎮(zhèn)政府必須解決，但是執(zhí)法權(quán)并沒(méi)有下放或者缺乏有效授權(quán)。

（二）權(quán)力運(yùn)用：分散且無(wú)法有效統(tǒng)籌

當(dāng)前行政執(zhí)法的主體是縣級(jí)單位，為了在中心鎮(zhèn)履行管理職能，政府各個(gè)部門通過(guò)派駐機(jī)構(gòu)的方式加以解決，其數(shù)量和職能基本可以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，但由于鎮(zhèn)政府無(wú)法統(tǒng)籌和集中上述權(quán)力，從而出現(xiàn)協(xié)調(diào)難、落實(shí)難等問(wèn)題。近年來(lái)，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之后雖然有所放權(quán)，但是出于不同原因，下放的往往是工作和責(zé)任，權(quán)力尤其是主要權(quán)力依然掌握在部門手中。垂直管理體制削弱了中心鎮(zhèn)政府的管理權(quán)，使政府無(wú)法承擔(dān)起推動(dòng)中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任，權(quán)力缺失導(dǎo)致制度交易成本上升。

（三）工作考核：缺乏整合且有形式化傾向

對(duì)于中心鎮(zhèn)的發(fā)展績(jī)效作適當(dāng)?shù)乜己撕驮u(píng)價(jià)是必要的，有利于中心鎮(zhèn)改進(jìn)工作，有利于其提高區(qū)域治理能力，有利于更好地實(shí)現(xiàn)既定職能。但是，當(dāng)前對(duì)于中心鎮(zhèn)的考核過(guò)多且有形式化傾向，主要表現(xiàn)有：一是考核內(nèi)容較多。各級(jí)各類部門出于自利動(dòng)機(jī)，往往會(huì)想方設(shè)法將其工作納入到中心鎮(zhèn)的考核項(xiàng)目，由此導(dǎo)致考核內(nèi)容較多，當(dāng)前，涉及中心鎮(zhèn)的考核有十多個(gè)大類，近上百項(xiàng)指標(biāo)。二是考核重于形式。有些部門以年終考核代替日常指導(dǎo)，以書(shū)面資料代替工作考核，重形式考核而輕實(shí)效考核比較明顯，沒(méi)有真正起到督促、改進(jìn)、推動(dòng)工作的目的。

（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置：與客觀需求沒(méi)有完全匹配

中心鎮(zhèn)相較于一般鎮(zhèn)，其發(fā)展規(guī)模要大于后者，發(fā)展速度要快于后者，也就是其承擔(dān)著更多的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)的工作。但是從機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)沒(méi)有明顯的差別。由于中心鎮(zhèn)發(fā)展速度較快，需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)方面的一些新職能，諸如經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)服務(wù)和行政管理等方面職能拓新，受制于現(xiàn)行的中心鎮(zhèn)管理體制，在沒(méi)有充分授權(quán)的情況下，中心鎮(zhèn)無(wú)法有效建立與其發(fā)展規(guī)模相匹配的管理體制，從而出現(xiàn)了與客觀需求不匹配的現(xiàn)象。

（五）經(jīng)費(fèi)保障與責(zé)任履行：財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

分稅制以后，事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收，造成地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府出現(xiàn)了財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的格局，由于財(cái)力資源受到限制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法有效開(kāi)展工作和履行責(zé)任，這在中心鎮(zhèn)表現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)前，中心鎮(zhèn)發(fā)展速度普遍快于一般鎮(zhèn)，其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求也普遍大于一般鎮(zhèn)，盡管上級(jí)政府在財(cái)力上有所傾斜，但由于事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，未能有效解決中心鎮(zhèn)財(cái)力不足的問(wèn)題，一定程度上影響了中心鎮(zhèn)的發(fā)展。

三、基于整體性視角的中心鎮(zhèn)行政管理體制改革建議

（一）整合各級(jí)政府職能理順權(quán)責(zé)關(guān)系

根據(jù)《浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的相關(guān)要求，按照“依法下放、能放則放”的原則，提出如下建議。第一，逐步理順和整合區(qū)縣和中心鎮(zhèn)兩級(jí)政府的職能分工。下放相關(guān)事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)、保障用地權(quán)，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)權(quán)限經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主決策、依法行政和公共服務(wù)能力。第二，整合不同層級(jí)政府職能，在上級(jí)政府依法授權(quán)的前提下，建立包括行政服務(wù)、社會(huì)管理等等在內(nèi)的綜合性服務(wù)平臺(tái)，改進(jìn)直接面向群眾“窗口”機(jī)構(gòu)的服務(wù)和管理，切實(shí)提高中心鎮(zhèn)工作效率和服務(wù)水平。第三，創(chuàng)新現(xiàn)有干部管理制度。主要是提高中心鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)行政級(jí)別，以有效提升中心鎮(zhèn)的行政地位，以有利于其職能的實(shí)現(xiàn)。

（二）統(tǒng)籌城鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)提高行政效率

為約束派駐機(jī)構(gòu)可能形成的對(duì)立和非合作的行為，緩解中心鎮(zhèn)政府無(wú)法有效統(tǒng)籌管理區(qū)域內(nèi)各派駐機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，理順城鎮(zhèn)政府與上級(jí)設(shè)在城鎮(zhèn)的部門的條塊關(guān)系，建議采取如下措施：第一，整合各類派駐機(jī)構(gòu)的相近職能，在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)機(jī)構(gòu)與中心鎮(zhèn)的合并設(shè)置，接受中心鎮(zhèn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二，確實(shí)不能整合的，如國(guó)稅、公安等部門所設(shè)站所，維持其原來(lái)管理關(guān)系，但是其工作人員的考核任用應(yīng)以所在中心鎮(zhèn)黨委的意見(jiàn)為主，對(duì)部門駐鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)的任免，須征求鎮(zhèn)黨委意見(jiàn)。第三，考慮到高亭鎮(zhèn)、菜園鎮(zhèn)為縣政府所在地，從整合資源、提高行政效率的角度看，可不必設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，在工作開(kāi)展上由鎮(zhèn)政府和相關(guān)部門進(jìn)行直接對(duì)接和協(xié)調(diào)。

（三）協(xié)調(diào)社會(huì)資源服務(wù)中心鎮(zhèn)發(fā)展

在中心鎮(zhèn)政府資源有限的情況下，為了更好地推動(dòng)中心鎮(zhèn)社會(huì)管理和服務(wù)工作，必須要充分整合社會(huì)資源，具體建議如下：一是整合社區(qū)管理服務(wù)組織機(jī)構(gòu)。把政府、社區(qū)和志愿者等組織整合起來(lái)。建立以社區(qū)黨組織為核心，以網(wǎng)格化社區(qū)服務(wù)平臺(tái)和其他重要社會(huì)組織為依托的社區(qū)管理服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)管理和服務(wù)功能。二是通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式，積極發(fā)揮社會(huì)組織作用，以減輕政府的社會(huì)服務(wù)和管理職能。通過(guò)市場(chǎng)化的方式提供社會(huì)服務(wù)，能以最少的資源投入實(shí)現(xiàn)最多的社會(huì)服務(wù)。三是政府積極引導(dǎo)、幫助、扶持成立各類社會(huì)組織，為中心鎮(zhèn)群眾提供廣泛的公益服務(wù)，能有效分擔(dān)政府承擔(dān)的部分社會(huì)服務(wù)職能，又能滿足部分群眾的服務(wù)需求，是中心鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

（四）創(chuàng)新財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)資金合理配置

中心鎮(zhèn)要實(shí)現(xiàn)其既定職能，履行相關(guān)責(zé)任，必須保證其有充足的財(cái)力資源，這就必須按照建設(shè)一級(jí)政府的思路進(jìn)行財(cái)政體制創(chuàng)新。為此，建議如下：一是按照財(cái)政與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，改革現(xiàn)有財(cái)政體制，規(guī)范區(qū)財(cái)政分配關(guān)系，尤其是區(qū)縣與中心鎮(zhèn)的關(guān)系。地方財(cái)政收入、土地出讓金、專項(xiàng)資金等分配和安排應(yīng)向中心鎮(zhèn)傾斜。二是建立中心鎮(zhèn)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制。市政府每年安排一定的資金，獎(jiǎng)勵(lì)各方面發(fā)展較好的中心鎮(zhèn)，縣（區(qū)）政府要按同金額配套。三是中心鎮(zhèn)急需基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)需求，應(yīng)優(yōu)先列入上級(jí)財(cái)政預(yù)算，也可以專項(xiàng)資金形式給予支持。支持中心鎮(zhèn)加速推進(jìn)投資體制改革，拓寬中心鎮(zhèn)投融資渠道，允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心鎮(zhèn)依法組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司等。

（五）建立市縣鎮(zhèn)聯(lián)席制度全力推進(jìn)改革

中心鎮(zhèn)行政管理體制改革工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，為了使改革取得實(shí)效，有效推進(jìn)中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建議建立市縣鎮(zhèn)三級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。一是由市縣編辦發(fā)揮牽頭作用，協(xié)調(diào)相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，協(xié)同推動(dòng)中心鎮(zhèn)行政管理體制改革工作順利開(kāi)展;二是市縣編辦在跟蹤調(diào)度改革情況、總結(jié)推廣好的做法、協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)問(wèn)題中要起到主要作用;三是市編辦為制定量化考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中心鎮(zhèn)和有關(guān)部門進(jìn)行定期考核，以有效促進(jìn)中心鎮(zhèn)行政管理體制改革，以此推動(dòng)中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，助力城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和海洋經(jīng)濟(jì)集聚平臺(tái)打造。

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（莊韶輝，中共舟山市委黨校。劉建江，中共舟山市委編辦）