楊波 龔銳

摘 要：成渝城市群作為我國五大國家級城市群之一，是西部大開發(fā)的重要平臺、“一帶一路”和“陸海新通道”建設的交匯點與推動長江經濟帶協同發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，但成渝城市群一體化進程較為緩慢，嚴重影響了其功能的發(fā)揮。首先詳細分析了成渝城市群在經濟發(fā)展、交通建設和環(huán)境治理等方面存在的跨界問題，然后說明成渝城市群協同治理的必要性，最后提出構建成渝城市群全方位合作機制、構建成渝城市群一體化利益共享機制、建立完善跨區(qū)域合作的獎懲機制等建議。

關鍵詞：成渝城市群 跨界問題 協同治理

成渝城市群，作為我國五大國家級城市群之一，是西部大開發(fā)的重要平臺，是“一帶一路”和“陸海新通道”建設的交匯點，是推動長江經濟帶協同發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，也是國家推進新型城鎮(zhèn)化建設的重要示范區(qū)，有望成為中國第四增長極，并有逐步成長為世界級城市群的潛力。近幾年在國際環(huán)境錯綜復雜多變、國內經濟增速下降的背景下，成渝城市群內部合作進程逐步加快，一體化發(fā)展日益提速，但是距離其發(fā)展規(guī)劃目標有較大差距，內部仍然面臨一些跨越行政邊界的問題。本文從經濟、交通和環(huán)境三個方面分析成渝城市群發(fā)展面臨的主要跨界問題，并提出成渝城市群各地方政府協同治理的必要性。

一、成渝城市群存在的跨界問題

（一）經濟發(fā)展方面

成渝城市群雖然被視為推動中國經濟發(fā)展的第四極，但在經濟總量上與長三角城市群、珠三角城市群都存在一定的差距。2018年成渝城市群經濟總量為5.75萬億元，而長三角城市群經濟總量高達21萬億元，珠三角城市群經濟總量也高達10萬億元。成渝城市群經濟總量實力不夠強大，其中的原因之一是因為在經濟發(fā)展方面存在一些跨界問題。

1.城市群缺少中間節(jié)點城市支撐，存在“中部塌陷”問題。成渝城市群擁有成都和重慶兩個超大城市，使得其在西部所有城市群中處于引領地位，但成渝城市群經濟尚未形成緊密的聯系，內部缺少重要的節(jié)點城市，長期面臨著“中部塌陷”的問題。如圖1所示，成渝城市群的“中部塌陷”的情況非常明顯：成都和重慶主城九區(qū)的GDP在2018年已經達到了1.5萬億元和8200億元，而城市群內其他眾多城市的GDP規(guī)模則處于1000-2000億元之間，成都和重慶的經濟發(fā)展水平遠遠超過城市群內部其他城市。這里存在一定的歷史原因，西部大開發(fā)的前二十年，成都和重慶為確保自身能處于中國城市競爭的有利地位，都集中精力推動核心城市的經濟發(fā)展，這也導致了兩地的資源擴散效應小于極化效應，更多的資源集中于兩座核心城市，區(qū)域發(fā)展的梯度差越來越明顯。重慶納入成渝城市群的區(qū)縣有27個，四川納入其中有15個市，整體長期處于只有“點”效應，弱在“帶”效應，缺乏“網”效應的發(fā)展困局之中。因此加快培育除成都重慶以外的其他城市，變“中部塌陷”為“中部崛起”是成渝城市群一體化的必經途徑。

2.兩大核心城市產業(yè)結構雷同，競爭非常激烈。成渝城市群主要城市之間沒有形成分工協作的關系，產業(yè)結構雷同、同質競爭等問題依然存在。成都和重慶均大力發(fā)展電子信息產業(yè)，兩地政府各自出臺優(yōu)惠政策去吸引IT大企業(yè)。四川目標是成為中國IT第四極，國家在成都布局了多個電子科研院所，諸如電子科大等這類高校也為成都培養(yǎng)了大量的信息技術人才，成都也因此能夠成為中國電子信息行業(yè)的重鎮(zhèn)。重慶也規(guī)劃要成為世界筆記本電腦生產基地，為此政府提供各種優(yōu)惠政策，吸引了惠普、富士康等IT企業(yè)在本地設立生產基地，從而推動重慶的IT產業(yè)迅猛發(fā)展。四川方面見狀則出臺針對性措施作為應對之策，直至現在，川渝兩地電子信息產業(yè)之爭仍在繼續(xù)。同為中西部的汽車產業(yè)中心，成都與重慶的龍頭之爭愈演愈烈。成都在汽車配套采購、產業(yè)鏈方面較完整，建立了很多汽車企業(yè)的生產基地，如豐田、大眾、吉利、東風等品牌;德國博世、美國江森等國際零部件巨頭都已經在成都建廠投產。重慶也在大力發(fā)展汽車產業(yè)，在其“十三五”規(guī)劃中，汽車產業(yè)被列入十大戰(zhàn)略性新興產業(yè)。重慶已形成以長安為核心，以福特、現代、上汽通用五菱等車廠為基礎的汽車工業(yè)格局，成為了全國第一大汽車生產基地。川渝汽車城之爭可謂是互不相讓，未形成錯位發(fā)展格局。

（二）交通建設方面

交通互聯互通基礎設施是打破傳統(tǒng)地域邊境的重要設施，是在全國范圍內獲得更大競爭力的重要條件，但是目前成渝城市群仍未建成真正意義上的溝通西南西北、連接國內國外的重要節(jié)點。概括起來，現階段成渝城市群在交通方面主要還存在以下跨界問題。

1.城市群外聯內暢交通體系建設進展緩慢。成渝城市群對內對外各大交通連線推進力度不夠，很多工程長期處于停滯狀態(tài)。鐵路方面還處于建設中的有鄭渝高鐵、成蘭鐵路、重慶鐵路樞紐東環(huán)線、成昆鐵路擴能改造工程、渝湘高速鐵路重慶至黔江段、綿遂內宜鐵路內江-自貢-宜賓段、川南城際鐵路、渝合城際鐵路、重慶都市快軌等。仍處于規(guī)劃狀態(tài)的有渝西高鐵、達渝城際鐵路、成格鐵路、成渝鐵路擴能改造工程等。公路方面有很多干道仍處于未完工狀態(tài)：黔石高速公路、城開高速公路、G8513綿陽至九寨溝段、G4216仁壽至攀枝花段、G0511德陽至都江堰段、G42成都至南充公路擴容改造工程，G0512成都至樂山公路擴容改造工程等都還處于建設中。水路方面未完工的有宜賓至重慶段航道重點淺灘項目、九龍坡至朝天門航道、岷江犍為航電樞紐，嘉陵江利澤航運樞紐工程等。如此之多的交通基礎設施重點工程還未建設完成，距離構建成渝城市群綜合交通運輸網路仍有一定的差距。

2.重復建設和惡性競爭問題突出。成渝城市群內部城市之間存在利益沖突的問題，這可能會導致交通建設擱置或者處于惡性競爭的狀態(tài)。比如達州和萬州就渝西高鐵過境之爭直到現在仍未下定論，兩地各有說辭，各不相讓;渝新歐和蓉歐快鐵為主要線路的市場競爭一直存在，兩地各自為營，爭做中歐班列第一。獨立運營，避免不了重復建設和惡性競爭等矛盾的出現，雖然兩個班列開行取得了良好的成效，但在高速發(fā)展過程中，也暴露出了班列貨源不足、回程空載率高等問題。

（三）環(huán)境治理方面

四川重慶兩地山水相連，生態(tài)環(huán)境息息相關，同時又處于重要地理節(jié)點，共同擔負著建設長江上游生態(tài)屏障的重任。近幾年，四川、重慶在經濟增長的同時，也在推進生態(tài)環(huán)境治理，但是環(huán)境協同治理方面還處于初級階段。目前成渝城市群生態(tài)環(huán)境處于滯后型，主要存在以下跨界問題。

1.聯防大氣污染力度不夠。成渝城市群大氣污染來源主要是燃煤、工業(yè)廢氣、機動車尾氣、揚塵等，大氣污染防治工作雖取得了一定成效，但存在力度不夠大與落實不到位等問題，成渝兩地的大氣污染防治還有很長一段路要走。2018年四川、重慶空氣質量主要是以良好為主，兩地污染天數都達到50天左右;四川、重慶酸雨頻率不降反增，四川酸雨頻率接近10%，反觀重慶酸雨頻率高達14%。為督促兩地開展大氣聯控聯防，自國務院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》以來，環(huán)保部西南環(huán)保督查中心先后對重慶、成都、綿陽等18個重點地區(qū)開展了系列大氣污染防治工作督查，發(fā)現成渝城市群在開展污染聯防的工作中，某些政府部門存在履職不到位，重點項目推進力度不夠等問題。成渝城市群整體尚未形成聯合屏障，大氣污染防治力度未達到國家要求，改善環(huán)境空氣質量的成效與群眾期望還存在差距。

2.聯治水域污染推進不足。在眾多的川渝跨界河流中，不乏存在未協同治理的污染問題，上下游治污責任互相推諉等跨界問題?？缃缥廴臼浅捎宄鞘腥好媾R的一大難題，例如受到污染的河流瓊江，發(fā)源于四川省樂至縣，流經四川省遂寧市、資陽市及重慶市潼南區(qū)、銅梁區(qū)，全長約240公里，其中四川段長120公里，重慶段長120公里。近年來，由于沿江兩岸工廠的污染物排放及生活污水的直接排放，瓊江流域出現高錳酸鉀、磷化物等化學污染物質嚴重超標的現象。成渝城市群也還存在類似于瓊江的其它跨界污染河流，河流的污染治理并不能只依靠一方政府來解決，需要上下游城市共同合作處理污染問題。

二、成渝城市群協同治理的必要性

（一）必須協同治理經濟結構，增強城市群集聚帶動能力

黨的十九大提出，成渝城市群作為西部大開發(fā)的“主陣地”和“前沿窗口”，應當在國家大力實施區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略中當好“排頭兵”。成渝城市群目前雖說是西部經濟基礎最好、經濟實力最強的區(qū)域之一，但距離規(guī)劃目標還是有一定的差距。成渝城市群仍然面臨著內部的一體化發(fā)展不足，利益沖突機制尚未健全等問題。首先，“中部塌陷”是成渝城市群一體化發(fā)展的典型問題，要化“中部塌陷”為“中部崛起“，成渝城市群內部各個城市必須明確自身定位與布局，協調發(fā)展，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。其次，成渝城市群產業(yè)結構問題由來已久，內部城市未能形成優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的格局，在一定程度上形成了產業(yè)壁壘，不利于成渝城市群壯大現代產業(yè)體系，夯實城市群產業(yè)基礎。為此，內部各大小城市必須協調解決在產業(yè)上存在的利益沖突問題，必須在各地比較優(yōu)勢的基礎之上，建立健全利益沖突解決機制，促進產業(yè)分工協作，增強成渝城市群整體集聚帶動能力。

（二）必須協同完善交通基礎設施，提升城市群公共服務水平

建設城際交通網絡，優(yōu)化和完善各大線路，提高交通基礎設施服務水平是構建成渝城市群一體化發(fā)展的必要基礎支撐，同時也是其成為連接國內外重要通道的必要基礎條件。2017年1月，國務院批復《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》，規(guī)劃強調，發(fā)展壯大成渝城市群，發(fā)揮其溝通西南西北、連接國內國外的獨特優(yōu)勢，實現跨區(qū)域協同治理，將有力推動“一帶一路”和長江經濟帶戰(zhàn)略契合互動，打造西部地區(qū)經濟增長重要引擎。協同開展互通道路項目建設是加快兩地互通進程的有利因素，是兩地向國家匯報爭取將成渝城市群列入國家第四個區(qū)域交通規(guī)劃的必要條件;協同建設將解決如“達萬高鐵”之爭的問題，將推進兩地加快重大鐵路項目建設的進程;協同建設將有力推進兩地公路網的完善與擴張，進一步消除省際間的“斷頭路”與“瓶頸路”，從而達到提高成渝城市群整個區(qū)域普通干線公路互聯互通的水平;雙方協同建設水路，是暢通長江上游航道的有力支撐，共同依托長江黃金水道打造成渝城市群整體對外的經濟通道;協同建設新道路，將避免基礎設施重復建設，從而有效降低資源浪費程度。此外，協同建設基礎設施也是解決兩地利益爭端問題的一種途徑，在保持以成渝城市群整體有較高利益的基礎下，四川重慶可建立利益共享機制，既能提升成渝城市群公共服務水平，又能實現雙方利益共贏。

（三）必須協同治理生態(tài)環(huán)境，推動城市群生態(tài)示范建設

推進大氣污染聯防，深化跨界水域污染聯治等措施是成渝城市群推進環(huán)境共治和生態(tài)共建的必要途徑。成渝城市群位于長江上游地區(qū)，成渝城市群不僅是一個有著巨大發(fā)展?jié)摿Φ慕洕郝?，更是關系子孫福祉的生態(tài)屏障，也是長江經濟帶戰(zhàn)略發(fā)展驅動的重要組成部分。習近平總書記說過：“推動長江經濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)?！背捎宄鞘腥旱目缃绛h(huán)境問題，影響的不僅僅是川渝兩地的發(fā)展，更是事關長江經濟帶的發(fā)展格局。成渝城市群在高速發(fā)展經濟的當今，生態(tài)環(huán)境相比而言較為脆弱。空氣無邊界，共飲一江水。兩地能夠共同享受優(yōu)質環(huán)境帶來的舒適，也會一起遭受污染的影響，因此在面對環(huán)境問題時，任何一方都不可以逃脫責任。川渝兩地必須協同治理面臨的跨界生態(tài)環(huán)境問題，堅定不移“把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”，毗鄰之間應加強聯防聯治力度，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，從而有助于擴大綠色生態(tài)規(guī)模，有助于筑牢長江上游生態(tài)屏障，有助于成渝城市群的長遠協同發(fā)展。

三、對策與建議

為解決成渝城市群在發(fā)展中面臨的問題，川渝兩地必須協調發(fā)展，共同制定長遠規(guī)劃與協調機制，以強有力的立法保障措施推動實施，突破現有利益格局，充分釋放雙核橢圓的張力。

（一）構建成渝城市群全方位合作機制

要把成渝城市群建設成為世界級城市群，須借鑒長三角、英國倫敦等國際城市群的合作協調機制，建立健全屬于成渝區(qū)域的一體化發(fā)展體制機制。積極構建成渝城市群在經濟、產業(yè)、交通、環(huán)境等領域的合作機制，充分發(fā)揮核心城市的帶動作用，統(tǒng)籌產業(yè)、交通基礎設施建設、環(huán)境保護等方面“多規(guī)合一”，實現統(tǒng)一規(guī)劃、互建共享。

（二）構建成渝城市群一體化利益共享機制

實現成渝城市群跨界治理的成本共擔、利益共享，是解決成渝跨界問題的重要途徑，是推進成渝城市群一體化發(fā)展，增強綜合競爭力的關鍵。構建高效協同、利益相關的成渝產業(yè)體系，促進兩地差異化布局主導產業(yè)，形成城市間分工協作和錯位發(fā)展的產業(yè)布局。建立生態(tài)補償機制，實現跨界水質與大氣監(jiān)測等環(huán)境數據共享，推進跨界水域污染和大氣污染問題的聯防聯治。

（三）建立完善跨區(qū)域合作的獎懲機制

成渝城市群的發(fā)展離不開強有力的保障措施。建立有效的跨區(qū)域合作獎懲機制，實現聯合懲戒，是成渝城市群合作共贏的必要保障。要保障加快成渝產業(yè)、交通、環(huán)境等突出跨界問題的完善與治理，要保障推動成渝城市群重點工作的進程，要保障維持成渝合作的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢。

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〔楊波（通訊作者）、龔銳，重慶郵電大學經濟管理學院〕