熊曉軼 胡建 許月明

摘 要：土地銀行是提供土地利用服務(wù)的金融機構(gòu)。土地擁有者可通過抵押土地獲取貸款并以此投入生產(chǎn)經(jīng)營。現(xiàn)階段國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)頻繁，農(nóng)村金融需求不斷飆升，我國已具備建設(shè)專業(yè)化農(nóng)村土地銀行的條件。因此，分析建立農(nóng)村土地銀行的必要性，研究我國在土地銀行運營方面的不足，提出相應(yīng)的解決措施尤為重要。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地銀行 農(nóng)村金融 土地抵押貸款

2018年，中央政府制定了鄉(xiāng)村振興推進方案，提出應(yīng)完善農(nóng)村金融體系，土地銀行作為農(nóng)村金融體系的重要一環(huán)，亟待發(fā)展。土地銀行最早出現(xiàn)于18世紀中期的歐洲，經(jīng)過多年研究與探索，已取得了顯著效果。通過建立土地銀行制度，西方國家順利完成了城市化改革。當下，我國面臨著同樣的城市化改革問題，可通過建立土地銀行來解決土地問題，以期平穩(wěn)地向城市化過渡。

一、我國建立農(nóng)村土地銀行的必要性

（一）發(fā)揮土地財產(chǎn)功能，破解農(nóng)村融資困局

農(nóng)村地區(qū)之所以長期被融資受限問題困擾，不僅與農(nóng)村融資規(guī)模偏少、融資渠道單一有關(guān)，還與農(nóng)村地區(qū)信息獲取不足有關(guān)。農(nóng)村地區(qū)貸款業(yè)務(wù)普遍風險較高，商業(yè)銀行秉持利益最大化原則因而不愿向農(nóng)村地區(qū)提供貸款服務(wù)。但土地銀行不以營利為經(jīng)營目標，屬于針對土地流轉(zhuǎn)融資業(yè)務(wù)專門設(shè)立的銀行，可有效協(xié)調(diào)農(nóng)村地區(qū)的土地與資金之間的平衡。土地銀行除能夠接受土地抵押并對申請者發(fā)放貸款外，還能夠向農(nóng)村地區(qū)人民發(fā)放債券，在吸收社會資金、推動當?shù)厣a(chǎn)發(fā)展的同時促成農(nóng)地證券化的形成與發(fā)展。土地銀行還能夠拓展融資渠道，豐富市場投資品種，降低農(nóng)村地區(qū)的融資成本。正是由于土地銀行能將地產(chǎn)資源轉(zhuǎn)換為流動資金，才實現(xiàn)了生產(chǎn)者資金周轉(zhuǎn)的目標。

（二）促進農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，優(yōu)化資源配置

為健全農(nóng)村基本經(jīng)營制度，打造現(xiàn)代化復(fù)合型經(jīng)營體系，必須注意適當發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。但現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率長期處于較低水平且無明顯的改善，長此以往將導(dǎo)致農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的熱情逐步消失，使得經(jīng)營者失去擴大生產(chǎn)規(guī)模的積極性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率低極易打破健康的生產(chǎn)模式，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)陷入惡性循環(huán)，最終嚴重影響土地的正常使用及當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。而建設(shè)土地銀行制度既有助于規(guī)范、鞏固土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，避免出現(xiàn)不良流轉(zhuǎn)，同時可鼓勵生產(chǎn)者發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)村地區(qū)的整體發(fā)展。

（三）盤活要素資源，彰顯農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)

滿足融資需求有助于改善農(nóng)民的生存狀態(tài)，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。由于農(nóng)村資源要素匱乏，使得農(nóng)民原本的金融發(fā)展權(quán)得不到滿足，急需借助土地銀行制度下的土地抵押與存貸等業(yè)務(wù)幫助農(nóng)民獲取充足的資金，并投入到農(nóng)村生產(chǎn)中。此外，土地銀行向農(nóng)民發(fā)放土地債券不僅有助于吸收更多的資金，且有利于提升土地使用權(quán)的價值，有助于土地流轉(zhuǎn)的長期發(fā)展。

二、我國農(nóng)村土地銀行存在的不足

（一）土地價值未能得到合理體現(xiàn)

盡管目前我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟因土地銀行的出現(xiàn)已得到了一定程度的改善，但農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)地區(qū)人群的收入仍存在較大差距，說明土地價值并未真正發(fā)揮最大效用。由于土地“存入貸出”價格不高，無法形成顯著的增收效果，嚴重影響了農(nóng)民對土地銀行的印象，導(dǎo)致農(nóng)民參與熱情不足，土地發(fā)展權(quán)價值被埋沒。而導(dǎo)致該問題的根本原因可概括為以下兩點：第一，目前土地銀行仍處于試點階段，試點地區(qū)并非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高的地區(qū)，且目前試點區(qū)對土地的需求程度明顯不足，極大程度地限制了土地銀行的發(fā)展;第二，試點區(qū)分布極為分散，盡管政府在進行試點時極為謹慎，但仍導(dǎo)致各地在土地銀行制度方面存在較大的差異。同時，試點的主導(dǎo)者主要為縣級政府，由于縣級政府自身權(quán)利不足、層級較低，對生產(chǎn)能力較強的企業(yè)與個體的吸引力有限，無法激發(fā)此類主體的投資經(jīng)營熱情。

（二）試點土地銀行的經(jīng)營機制尚不規(guī)范

我國在進行試點時并未嚴格規(guī)范土地銀行的管理制度，具備明顯的行政強制性特征，大大削弱了市場的權(quán)利，導(dǎo)致資源配置明顯不合理。同時，由于“政企不分”導(dǎo)致官僚主義作風盛行，嚴重侵犯了農(nóng)村地區(qū)人群的選擇權(quán)、話語權(quán)等，加之土地銀行未對外公開其收支狀況，導(dǎo)致政府制定的優(yōu)惠政策未能得以落實。除此之外，目前土地銀行尚不具備健全的風險分擔體系。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)仄髽I(yè)大多為集體開發(fā)，若面臨企業(yè)違約問題，將嚴重影響土地的再生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民遭受巨大的經(jīng)營風險。最后，目前土地銀行開設(shè)的金融業(yè)務(wù)單一，即便試點地區(qū)根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村實際發(fā)展狀況及需求積極豐富金融業(yè)務(wù)，但通過觀察現(xiàn)階段的金融業(yè)務(wù)發(fā)展進程可發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的金融業(yè)務(wù)本質(zhì)上仍多為“存入貸出”業(yè)務(wù)，無法滿足多樣化的金融需求，存在明顯的供需矛盾。

（三）法律定位不明影響試點實效

盡管目前土地銀行已步入試點階段，但相關(guān)法律并未針對所處階段的不同進行相應(yīng)修改，未針對農(nóng)村土地銀行制定《三權(quán)分置意見》，使得法律爭議頻頻出現(xiàn)，越來越多的人開始質(zhì)疑農(nóng)民向土地銀行抵押土地行為的性質(zhì)，對試點工作的推進極為不利。同時，由于法律依據(jù)存在漏洞，大眾并不理解農(nóng)村土地銀行以及相關(guān)類似實體銀行的屬性。我國《銀行法》規(guī)定，若未獲得國家金融監(jiān)管部門的認可，無權(quán)以“銀行”命名。此類機構(gòu)常由于未能獲得國家金融監(jiān)管部門的認可，不屬于完全的金融機構(gòu)，無法向社會公眾提供金融貸款服務(wù)。因此，試點地區(qū)建立的土地銀行并無權(quán)利進入當?shù)氐慕鹑谑袌?，只能依賴于縣級政府生存。此類性質(zhì)模糊、未獲得專業(yè)部門認可、被市場拒絕的機構(gòu)必然引起當?shù)厝罕姷馁|(zhì)疑，大大降低了人們的參與熱情，阻礙了試點工作的推進，嚴重影響了土地銀行制度的建設(shè)進度。

三、我國農(nóng)村土地銀行的發(fā)展路徑

（一）建立統(tǒng)一的管理與估價機構(gòu)，確保公平公正

在市場機制下，土地價格必須由專業(yè)的第三方機構(gòu)進行測評，而測評機構(gòu)必須為獨立的主體單位，避免出現(xiàn)不公正、不全面等問題。土地價格測評難度較高，影響因素眾多，同時因區(qū)域間自然環(huán)境、資源分布的差異，不同地區(qū)的土地價格不盡相同。因此，要求測評機構(gòu)擁有極強的專業(yè)測評能力與知識，盡可能準確地測評出土地的價值。測評機構(gòu)可通過與政府相關(guān)部門建立合作關(guān)系，包括國家土地資源部、國家農(nóng)業(yè)部門等，向政府機關(guān)尋求技術(shù)幫助，以制定出完善、健全、可復(fù)制的土地價格測評機制。與此同時，測評機構(gòu)提供的結(jié)果應(yīng)可為土地流轉(zhuǎn)雙方提供參考，盡可能滿足流轉(zhuǎn)雙方的意愿，只有獲得使流轉(zhuǎn)雙方滿意的測評結(jié)果方可真正為土地流轉(zhuǎn)活動的成功開展作出貢獻。

（二）完善土地銀行的運營管理，建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)標準

土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村金融服務(wù)的融合有助于土地資源發(fā)揮更大的效用，結(jié)合我國土地銀行發(fā)展狀況，為促成上述模式，必須先精準定位自身性質(zhì)，始終堅守其作為政策性金融機構(gòu)的身份，以推動農(nóng)村地區(qū)金融進步為自身使命，并制定出科學、合理的管理制度。由于農(nóng)村地區(qū)地處偏僻，農(nóng)民獲取信息的能力不足，因此縣級政府在對土地銀行定性時應(yīng)結(jié)合實際情況，充分借助農(nóng)業(yè)經(jīng)濟法的幫助，對土地流轉(zhuǎn)市場作出正確指導(dǎo)，以提升土地銀行應(yīng)對風險的能力。

農(nóng)村土地銀行的設(shè)立應(yīng)明確規(guī)定其設(shè)立主體。一方面，通過分析土地銀行的性質(zhì)與功能可發(fā)現(xiàn)，土地銀行應(yīng)尊重農(nóng)民自身的土地所有權(quán)、積極向農(nóng)民開設(shè)各項金融服務(wù);另一方面，應(yīng)努力建設(shè)自身資本體系，不斷提升其工作效率，擴大資金投入規(guī)模，尤其應(yīng)積極推進土地銀行市場化經(jīng)營，積極為資本制度建設(shè)作出貢獻，不斷豐富融資渠道。土地銀行除開設(shè)土地抵押貸款業(yè)務(wù)外，可向社會公眾發(fā)放土地債券，通過債券吸收農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。還可將上市作為自身發(fā)展目標，利用股權(quán)轉(zhuǎn)讓等手段吸收市場資本、民間資本等，從而豐富資金來源渠道，保障土地銀行長期擁有充足的經(jīng)營資本，促進其可持續(xù)發(fā)展。

土地銀行的健康發(fā)展需依賴于科學、規(guī)范的運營，因而必須健全運營體系、規(guī)范流轉(zhuǎn)門檻。土地銀行必須注重以下幾點：第一，明確自身性質(zhì)，并根據(jù)經(jīng)營性質(zhì)安排管理級層、制定管理制度，要求每一級層明確自身的權(quán)利與義務(wù)。第二，明確發(fā)展需求，根據(jù)需求找尋正確的發(fā)展方向、集中管理，以實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)范圍的延伸。第三，向社會發(fā)布人才招聘計劃，吸收高素質(zhì)、專業(yè)化、有經(jīng)驗的人才，以此提升自身服務(wù)質(zhì)量，研發(fā)出更優(yōu)質(zhì)的、多樣化的金融產(chǎn)品。

（三）明確農(nóng)村土地銀行的法律性質(zhì)，規(guī)范管理體系

農(nóng)村土地銀行并非傳統(tǒng)的以營利為目的的商業(yè)銀行，而是典型的政策性金融機構(gòu)。因而土地銀行可以被看作建立在集體所有制環(huán)境中的金融組織，無論何種類型的土地銀行金融業(yè)務(wù)均不可出現(xiàn)農(nóng)民土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。不僅如此，土地銀行應(yīng)遵循自身性質(zhì)，充分發(fā)揮自身功能，不斷豐富有關(guān)土地抵押、土地債券的金融服務(wù)。土地銀行應(yīng)努力健全土地準入體系，規(guī)范化管理土地，以促進土地銀行的健康發(fā)展。同時，為消除大眾對農(nóng)村土地銀行的疑慮，明確農(nóng)村土地銀行的法律性質(zhì)，可通過立法層面建立相應(yīng)的政策法規(guī)，增加大眾對土地銀行的信任。通過研究德、美等國的土地銀行制度發(fā)現(xiàn)，在土地銀行的發(fā)展過程中，政府始終扮演著重要的角色，尤其對農(nóng)村土地銀行的法律定位具有重要影響。首先，政府財政部門應(yīng)通過制定針對性的土地銀行法律條文明確其合法地位;其次，政府應(yīng)建立針對性的財政優(yōu)惠政策，以扶持土地銀行的發(fā)展，并通過政策的制定彰顯國家對土地銀行的肯定態(tài)度，進而增強大眾的認可度。此外，為健全土地銀行的管理體系，應(yīng)格外注重完善其監(jiān)管體系，建立針對農(nóng)村土地銀行的內(nèi)部監(jiān)管制度及投訴制度，并自覺接受全社會的監(jiān)督。

（四）統(tǒng)籌市場機制下的城鄉(xiāng)土地政策，培養(yǎng)資本農(nóng)民

上述建議均立足于土地銀行本身及政府政策角度，但作為土地銀行制度中的參與主體，農(nóng)民在其中同樣具有重要作用。因此，應(yīng)同時立足于有利于廣大人民群眾的角度發(fā)展農(nóng)村土地銀行。為幫助土地實現(xiàn)其應(yīng)有的價值，滿足農(nóng)民的發(fā)展需求，應(yīng)建立完備的基于市場規(guī)劃、市場價格、市場組織、市場平臺四個角度的土地流轉(zhuǎn)機制，使土地銀行中關(guān)于土地的流轉(zhuǎn)機制與農(nóng)民的經(jīng)濟發(fā)展需求相適應(yīng)。同時，應(yīng)從根本上幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想。例如，通過開辦免費的宣講會等形式向農(nóng)民普及農(nóng)村銀行的相關(guān)知識，并鼓勵農(nóng)民積極參與農(nóng)村土地銀行的交易及融資活動中，以提升農(nóng)民的參與感與主體意識，培養(yǎng)資本農(nóng)民。

四、結(jié)論

土地銀行的出現(xiàn)有助于推動現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)、為徹底解決“三農(nóng)問題”作出巨大貢獻。此外，土地銀行除有助于加快土地流轉(zhuǎn)、促進土地資源的合理分配外，還可促進土地開發(fā)、土地金融業(yè)務(wù)的進步。因而，為實現(xiàn)土地銀行的長期可持續(xù)發(fā)展，土地銀行應(yīng)不斷探索多樣化的業(yè)務(wù)活動，將土地銀行深入到農(nóng)村發(fā)展的各個領(lǐng)域中。但由于我國自2009年起才開始在成都地區(qū)試點土地銀行，因而在理論基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗方面均與國外存在較大差距，尚未針對土地銀行建成專業(yè)的管理體系。為明確今后土地銀行的整體發(fā)展方向，后續(xù)可借鑒國外的成功經(jīng)驗，優(yōu)先集中精力建立完善的土地銀行運行管理機制，并通過試點總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷改進適用于我國國情的土地銀行管理制度及運行體系，以加快“三農(nóng)”問題的解決，促進城鄉(xiāng)間的統(tǒng)籌發(fā)展。

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（熊曉軼，河北農(nóng)業(yè)大學經(jīng)管學院，河北金融學院國際教育學院。胡建、許月明，河北農(nóng)業(yè)大學經(jīng)管學院）