董超 王曉冬 史田雨 王皓磊

摘 要：政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享開放是我國數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，也是我國全面實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。然而，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放的推進(jìn)過程中，仍然存在異構(gòu)系統(tǒng)林立、部門權(quán)責(zé)不清、體制機(jī)制不完善等諸多問題。針對這些問題，本文結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)的特點，同時考慮我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放的特點和目標(biāo)，構(gòu)建了基于區(qū)塊鏈技術(shù)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放新模式，為我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放工作提供了新思路。

關(guān)鍵詞：區(qū)塊鏈 政務(wù)數(shù)據(jù) 共享開放

一、引言

十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），《決定》進(jìn)一步明確了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和實施步驟，也為我國數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持。政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享開放作為我國數(shù)字政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工程，是新時代提升政府履職職能、全面實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，對我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放現(xiàn)狀及問題

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放現(xiàn)狀

為了推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享開放，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國，更好的服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活改善，近些年來，國務(wù)院及各部門頒布了一系列文件（如圖1所示），各級地方政府也發(fā)布相應(yīng)文件，指導(dǎo)和保障政務(wù)信息系統(tǒng)的整合共享，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”。經(jīng)過各級政務(wù)部門的共同努力，我國已基本建成了國家數(shù)據(jù)交換平臺，初步實現(xiàn)了“網(wǎng)絡(luò)通”、“數(shù)據(jù)通”和“業(yè)務(wù)通”[1]。國家和地方各級政府的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺也陸續(xù)建立和上線，據(jù)筆者統(tǒng)計，國家部委和省市政府部門已累計建立政務(wù)數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站76余個，為我國數(shù)字政府建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

然而，各級政府部門在推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放的過程中，仍然存在著政府及公眾對政務(wù)信息資源共享的需要與共享的不充分、不平衡之間的矛盾[2，3]，其共享開放中突出問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放存在的問題

1.異構(gòu)系統(tǒng)造成煙囪林立。政務(wù)數(shù)據(jù)資源分布于不同政務(wù)系統(tǒng)中，由不同的主體管理和運(yùn)維，異構(gòu)和無法互聯(lián)的數(shù)據(jù)形成現(xiàn)行的“數(shù)據(jù)孤島”。采用數(shù)據(jù)中心的方式對原系統(tǒng)進(jìn)行重構(gòu)、升級和改造，實施過程過于復(fù)雜，即使原建設(shè)企業(yè)配合整合，數(shù)據(jù)共享開放的效果也非常有限。同時，整合后的系統(tǒng)運(yùn)維成本高、收益低等因素，又阻礙了數(shù)據(jù)共享開放建設(shè)的持續(xù)投入。

2.部門眾多造成權(quán)責(zé)不清。政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放涉及多個業(yè)務(wù)部門，共享開放過程中的權(quán)責(zé)不清問題依然嚴(yán)重。數(shù)據(jù)共享開放的管理部門，可能既是建設(shè)者又是管理者，機(jī)構(gòu)部門定位不清晰，各部門對數(shù)據(jù)共享開放后的數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)確權(quán)等權(quán)責(zé)問題的界定依然不夠清晰，影響著政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放工作的推進(jìn)。

3.機(jī)制不成熟造成共享緩慢。政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放的監(jiān)控機(jī)制、溝通機(jī)制、激勵機(jī)制等管理機(jī)制尚不完善，出現(xiàn)種種不協(xié)調(diào)的狀況。監(jiān)控機(jī)制尚不成熟，數(shù)據(jù)共享開放實時情形無法完全實時掌控;溝通機(jī)制尚不及時，下級部門上報面臨問題后較難得到及時的答復(fù);激勵機(jī)制尚不成型，需求部門無法獲取共享開放部門的核心數(shù)據(jù)。

三、基于區(qū)塊鏈技術(shù)的共享開放模式

（一）區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用現(xiàn)狀

目前，政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放困難既有系統(tǒng)煙囪整合難度大等“不會共享”的客觀因素，也有各級政務(wù)部門間缺乏信任的“不愿共享”，和害怕數(shù)據(jù)丟失的“不敢共享”等主觀因素，但在共享開放過程中，后者往往占主導(dǎo)地位，也是最難解決的問題，因此，必須探求一種數(shù)據(jù)能實時共享、部門間能相互信任、數(shù)據(jù)能確保安全的政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放新模式。

區(qū)塊鏈作為一種去中心化、網(wǎng)絡(luò)健壯、安全可信的技術(shù)[4]，通過建立共識機(jī)制來解決參與者間的信任問題，從而幫助參與者在彼此不熟悉的多領(lǐng)域內(nèi)完成協(xié)作[5]。區(qū)塊鏈中每個參與者記錄的共享交換等信息，都可以被共享給整個區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)，每個參與維護(hù)的節(jié)點都有權(quán)獲得一份完整的數(shù)據(jù)庫拷貝，這就構(gòu)成了一個去中心化的分布式結(jié)算網(wǎng)絡(luò)，可以在無須第三方介入的情況下，實現(xiàn)點對點式的信息交換和共享[6]。

正是這些諸多優(yōu)點，國內(nèi)外學(xué)者研究利用區(qū)塊鏈技術(shù)解決政府治理、金融、房地產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域的諸多問題[7-9]。近年來，國際社會對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新技術(shù)的融合日益重視，區(qū)塊鏈技術(shù)作為新技術(shù)的代表，也日益受到國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注，各領(lǐng)域?qū)W者研究將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于我國政務(wù)數(shù)據(jù)的共享開放中，提出了各種基于區(qū)塊鏈技術(shù)的政務(wù)信息資源的共享模型[3，10，11]，然而現(xiàn)有文獻(xiàn)大多從技術(shù)層面探究區(qū)塊鏈技術(shù)在政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放中的應(yīng)用，而對于區(qū)域塊技術(shù)的應(yīng)用效率、考核等問題卻并未涉及，這也限制了區(qū)塊鏈技術(shù)在政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放應(yīng)用中的落地。

（二）基于區(qū)塊鏈技術(shù)的共享開放模式

正是基于此，本文針對國家共享開放中存在的諸多問題，提出了基于區(qū)塊鏈技術(shù)的共享開放新模式，保障國家政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放的順利推進(jìn)，支撐國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

鑒于公有鏈和私有鏈的復(fù)雜性，本文主要研究基于聯(lián)盟鏈方式的國家政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放模式（如圖2所示）。國家各部門構(gòu)成區(qū)塊鏈上的各個節(jié)點，借助已基本建成的國家政務(wù)外網(wǎng)，構(gòu)建不同層級的（圖中只展示國家、省、市三級結(jié)構(gòu)）區(qū)塊鏈結(jié)構(gòu)，每一級結(jié)構(gòu)中可選擇單個或多個節(jié)點作為“盟主”，管理區(qū)塊鏈結(jié)構(gòu)中的數(shù)據(jù)調(diào)用、日志變動等信息，當(dāng)鏈上發(fā)生數(shù)據(jù)調(diào)用、記錄交換時，“盟主”負(fù)責(zé)審核日志，并廣播到整個區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中，層級之間的數(shù)據(jù)調(diào)用、交換由各層級的“盟主”溝通獲得。同時，政企之間可通過構(gòu)建“共享沙箱”實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)與企業(yè)區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)的邏輯連接，達(dá)到“可用不可得”的目標(biāo)，解決政企間的互信機(jī)制。

在新模式中，針對政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放存在的問題，通過設(shè)計合理的塊鏈結(jié)構(gòu)、管理上鏈日志、建立良性競爭機(jī)制等方式完善共享開放模式。

1.設(shè)計合理塊鏈結(jié)構(gòu)提高網(wǎng)絡(luò)效率?；趨^(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)共享開放結(jié)構(gòu)，由于不存在明確的服務(wù)中心，每個部門都能平等地發(fā)布信息、獲取信息，政務(wù)數(shù)據(jù)能夠直接交換傳輸，并被自動配置到每個完全節(jié)點而非特定的服務(wù)中心，規(guī)避了信息系統(tǒng)煙囪林立的狀況。同時，根據(jù)各級政務(wù)部門的特點，在各項技術(shù)發(fā)展尚處瓶頸期時，設(shè)計合理的區(qū)塊鏈結(jié)構(gòu)，選擇合適數(shù)量的“盟主”，能有效的緩解現(xiàn)階段區(qū)塊鏈技術(shù)低傳輸效率、低存儲容量等當(dāng)前技術(shù)瓶頸。

2.管理上鏈日志解決權(quán)責(zé)不明難題?；趨^(qū)塊鏈的結(jié)構(gòu)模式將原先政務(wù)數(shù)據(jù)的共享開放模式轉(zhuǎn)化為以信用為基礎(chǔ)的傳導(dǎo)追溯模式，極大地規(guī)避了部門間權(quán)責(zé)問題可能引發(fā)的風(fēng)險，提高了政務(wù)數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)效率。技術(shù)或安全問題導(dǎo)致的業(yè)務(wù)流程變更，也避免了新建應(yīng)急系統(tǒng)而產(chǎn)生的成本。區(qū)塊鏈作為信任連通器，不需要部門將數(shù)據(jù)真正共享出來，只要將數(shù)據(jù)請求、數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)評價等日志信息記錄在區(qū)塊鏈上，共享的數(shù)據(jù)即可邏輯連接到區(qū)塊鏈上。

3.建立良性競爭機(jī)制破除機(jī)制障礙。在基于區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)共享開放結(jié)構(gòu)模式中，可探索借助端到端的直接交換或虛擬貨幣（數(shù)字貨幣），實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放以及共享開放過程中的直接價值傳遞，通過設(shè)計諸多博弈場景來建立部門間的良性競爭機(jī)制：即遵守規(guī)則的“參與者”將獲得利益，而破壞規(guī)則將會受到制裁和懲罰，破除相應(yīng)的機(jī)制障礙，保障區(qū)塊鏈上各參與部門的積極性和區(qū)塊鏈結(jié)構(gòu)模式的平穩(wěn)運(yùn)行。

四、結(jié)語

政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享開放對推進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要意義，也為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷的動力。然而，跨域安全、信任孤島等問題嚴(yán)重阻礙了政務(wù)部門間、政府企業(yè)間數(shù)據(jù)的共享、開放和開發(fā)利用。為此，本文運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建了基于信任體系的國家政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放新模式，不僅規(guī)避了數(shù)據(jù)確權(quán)等問題，也為我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放提供了新思路。

然而，當(dāng)前區(qū)塊鏈技術(shù)的低傳輸效率、高資源消耗等問題會制約政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放的效率和推進(jìn)，隨著區(qū)塊鏈上信息調(diào)用交換的倍數(shù)增加，這些問題會越來越嚴(yán)重。同時，如何選擇合適的聯(lián)盟鏈中的“盟主”和“盟主”數(shù)量，如何建立合理的獎懲機(jī)制，如何對基于區(qū)塊鏈技術(shù)的新模式進(jìn)行監(jiān)管，如何將區(qū)塊鏈技術(shù)與人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等科技手段結(jié)合等一系列問題，都亟待我們運(yùn)用新思維、新理念、新方法去探索創(chuàng)新。

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（董超，國家信息中心公共技術(shù)服務(wù)部發(fā)展規(guī)劃處。王曉冬，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，國家信息中心公共技術(shù)服務(wù)部發(fā)展規(guī)劃處。史田雨，浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。王皓磊，國家信息中心公共技術(shù)服務(wù)部發(fā)展規(guī)劃處）