張斌 張俊

摘 要：深入開展全域土地綜合整治試點項目規(guī)劃研究對于優(yōu)化土地資源模式、促進鄉(xiāng)村振興具有積極意義。本文以陜北黃土丘陵溝壑區(qū)綏德縣滿堂川鎮(zhèn)為例，分析全域土地綜合整治規(guī)劃精髓，從村莊發(fā)展思路、建設方案等方面進行規(guī)劃，為村莊的發(fā)展規(guī)劃與振興戰(zhàn)略提供一些借鑒和啟發(fā)。

關鍵詞：全域土地綜合整治;鄉(xiāng)村振興;陜北黃土丘陵溝壑區(qū)

中圖分類號：S2 ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200515017

引言

陜北黃土丘陵區(qū)具有立地條件差、生態(tài)環(huán)境脆弱、可持續(xù)發(fā)展能力不足等特點[1]。由于地形條件的限制，居民點分布較為分散且規(guī)模較小，土地資源嚴重浪費，加之經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后，居民生活貧困，是中國人地矛盾最為突出的地區(qū)之一[2]。為了改善當?shù)亓⒌貤l件，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置與高效利用，優(yōu)化一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展，推動生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展，亟需進行全域土地綜合整治。同時鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實踐，也亟待通過全域土地綜合整治探索實現(xiàn)。

截至2020年3月，在中國知網(wǎng)的學術(shù)文庫中以“全域土地綜合整治”作為關鍵詞進行相關研究，共出現(xiàn)66篇文獻，時間主要集中于中央發(fā)布2018年1號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》之后。在對其進行相關的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)以全域土地綜合整治為研究對象主要集中以下幾個角度：全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究;全域土地綜合整治中生態(tài)修復措施;全域土地綜合整治效益評價;浙江省等各區(qū)市的全域土地綜合整治實踐探索等。明確提出以陜北黃土丘陵溝壑區(qū)為載體，研究全域土地綜合整治總體規(guī)劃的文獻幾乎沒有。本文主要以陜北黃土丘陵溝壑區(qū)全域土地綜合整治項目規(guī)劃和實施可行性為研究對象，總結(jié)規(guī)劃要點，為全域土地綜合整治項目的順利開展提供借鑒。

1 全域土地綜合整治試點項目概念

國家自然資源部2019年194號文件《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》明確，全域土地綜合整治是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，整體開展農(nóng)用地、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復等工作。要解決的是當前鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資料利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等系列問題，通過全域規(guī)劃、整體設計、綜合治理等手段，統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復，促進耕地保護和土地節(jié)約集約化利用，解決一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積原則上不少于原有耕地面積的5%，并做到建設用地總量不增加，生態(tài)保護紅線不突破。[3]

2 全域土地綜合整治試點項目規(guī)劃精髓

按照自然資源部對全域土地綜合整治試點項目要求，在具體項目規(guī)劃中需要把握以下幾點精髓要義。

2.1 要明確工作目標

實施全域土地綜合整治，應以科學合理規(guī)劃為前提。原則上以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分行政村、一條或幾條相鄰流域為單元，在國土空間規(guī)劃的引領下，通過全域土地綜合整治，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復3項具體工作任務，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。

2.2 要統(tǒng)籌推進農(nóng)用地整理、建設用地整理和生態(tài)保護修復 ?農(nóng)用地整理要突出耕地“三位一體”保護，適應發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營的需要，統(tǒng)籌推進低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎設施建設、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造等，傳承傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)田生態(tài)。建設用地整理要統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、基礎設施等各類建設用地，有序開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其它低效閑置建設用地整理，優(yōu)化農(nóng)村建設用地布局結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村建設用地使用效益和集約化水平，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展。生態(tài)保護修復要按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)用地布局，保護和恢復鄉(xiāng)村生態(tài)功能，維護生物多樣性，提高防御自然災害能力，保持鄉(xiāng)村自然景觀。

2.3 要用好“三項政策支持”

按照數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、布局集中連片、總體保持穩(wěn)定的原則，統(tǒng)籌“三線”劃定。同時，盤活鄉(xiāng)村存量建設用地，在保障試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎設施建設、公益事業(yè)等用地的前提下，重點用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3 陜北丘陵溝壑區(qū)全域土地綜合整治試點項目規(guī)劃要點 ?全域土地綜合整治規(guī)劃方案要基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，明確整治實施意義，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略村莊分類規(guī)劃思路，合理編制農(nóng)用地整理、建設用地整治、生態(tài)環(huán)境修復方案，安排重點產(chǎn)業(yè)項目，分析項目預期成效等。結(jié)合陜北丘陵溝壑區(qū)村落特色，以綏德縣滿堂川鎮(zhèn)為例進行試點項目規(guī)劃。

3.1 項目區(qū)概況

滿堂川鎮(zhèn)位于綏德縣域中心，距縣城17km，滿紅河水自北向南穿鎮(zhèn)而過，經(jīng)薛家峁注入無定河，全鎮(zhèn)流域面積15583hm2，總耕地面積6731hm2。近年來，滿堂川鎮(zhèn)按照“五園三游一驛站”田園綜合總體規(guī)劃，已建成汝冀現(xiàn)代休閑采摘農(nóng)業(yè)示范園、寺坪中心村萬畝核桃示范園、靈寶村山地有機蘋果示范園;郭家溝影視拍攝和寫生基地、三十里鋪民歌小鎮(zhèn)等，使得全鎮(zhèn)經(jīng)濟、政治、文化等社會事業(yè)得到全面發(fā)展。

3.2 項目實施必要性

滿堂川鎮(zhèn)在大力推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，部分問題和困境逐漸顯現(xiàn)?，F(xiàn)有土地碎片化，集約利用不足，部分耕地中夾雜有未利用地、低效林草地等;滿紅河上游水土流失嚴重，堵塞河岸，存在洪汛風險;滿紅河沿岸用地結(jié)構(gòu)散亂、土地利用率低，生活垃圾、畜禽糞便污染河道，生態(tài)景觀質(zhì)量不佳;隨著郭家溝、常家溝等旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及東風村搬遷撤并規(guī)劃要求，建設用地需求增多，耕地補充壓力逐年增大;各村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，區(qū)域分散，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展需要進一步提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地需要解決。由于以上幾方面原因，滿堂川鎮(zhèn)政府及武平村、東風村、郭家溝村、常家溝村、滿堂川村等滿紅河流域村莊對全域土地綜合整治具有強烈的需求，亟待解決土地整理、耕地質(zhì)量提升、建設用地整理、生態(tài)環(huán)境保護和河道治理等問題。

3.3 全域土地綜合整治項目規(guī)劃思路

規(guī)劃引領是全域土地綜合整治的前提保障[4]。在開展全域土地綜合整治項目之前，需要結(jié)合當?shù)匾延挟a(chǎn)業(yè)和文化風情，進行村莊整體規(guī)劃。根據(jù)滿堂川鎮(zhèn)已初具規(guī)模的“五園三游一驛站”發(fā)展現(xiàn)狀，謀劃“兩區(qū)一帶”全域土地綜合整治規(guī)劃思路，以滿紅河小流域整治為紐帶，打造武平村、東風村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)和郭家溝、常家溝、滿堂川文旅休閑區(qū)。為順應村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、特色保護、搬遷撤并的思路將以上5個村莊進行分類，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村振興。

3.3.1 聚集提升類村莊

武平村、滿堂川村分別處于滿堂川鎮(zhèn)北部和南部的中心位置，可以依托現(xiàn)有的汝冀現(xiàn)代休閑觀光農(nóng)業(yè)示范園、滿堂川古驛站等，發(fā)揮中心村帶動作用，打造成集聚提升類示范村。武平村圍繞種植、養(yǎng)殖現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設肉類加工和農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，帶動周邊村莊產(chǎn)業(yè)整合和規(guī)?；l(fā)展，形成集聚特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)。滿堂川村依托周邊郭家溝、常家溝影視體驗基地，深挖黃土風情古村落、古驛站文化內(nèi)涵，提升滿堂川鎮(zhèn)文化旅游知名度，形成集聚特色旅游優(yōu)勢的文旅體驗區(qū)。

3.3.2 特色保護類村莊

郭家溝村、常家溝村自然風光秀美、文化底蘊深厚，2014年兩村同時入選中國傳統(tǒng)村落名錄。郭家溝不僅是享譽全國的著名美術(shù)寫生基地，更是知名的黃土文化影視拍攝基地，熱播劇《平凡的世界》拍攝于此。在已有資源的基礎上，要深度挖掘滿堂川鎮(zhèn)歷史文化元素，高起點規(guī)劃、高質(zhì)量打造“文化旅游名鎮(zhèn)”。同時，大力提升基礎設施，加強生態(tài)文明建設，加強鄉(xiāng)村道路日常維護，加快推進主要災害設施的建設，做好環(huán)境整治工作，有效保障水域安全，提高農(nóng)村生態(tài)文明水平。

3.3.3 搬遷撤并類村莊

東風村屬于典型的黃土高原丘陵溝壑區(qū)，村民居住分散，生存條件惡劣，且部分居住區(qū)存在安全隱患。規(guī)劃東風村300戶村民進行搬遷，集中建設生態(tài)宜居安置區(qū)，鼓勵農(nóng)民騰退宅基地，嚴格落實“一戶一宅”政策，穩(wěn)步推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設，保護自然人文景觀及生態(tài)環(huán)境。

綜上，規(guī)劃確定武平村、滿堂川村為集聚提升類村莊;郭家溝村、常家溝村為特色保護類村莊，東風村為搬遷撤并類村莊。通過本次規(guī)劃，致力將滿堂川鎮(zhèn)打造成綏德縣與陜西省的集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村旅游觀光體驗為一體的新型城鎮(zhèn)。

3.4 全域土地綜合整治項目規(guī)劃建設內(nèi)容

3.4.1 農(nóng)用地綜合整治工程

對耕地間存在的部分未利用地、低效林草地、園地，通過局部土地開發(fā)，將現(xiàn)有耕地連片，便于農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。對產(chǎn)能化低、產(chǎn)出率不高土地，通過工程措施提升耕地質(zhì)量，對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設施用地進行整治。

3.4.2 建設用地整治工程

推進建設用地復墾和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，依據(jù)村莊規(guī)劃，對零星、散亂的農(nóng)村建設用地進行復墾。對村民居住分散，交通、飲水不便的村莊搬遷撤并。

3.4.3 生態(tài)環(huán)境整治修復工程

按照山水林田湖草系統(tǒng)治理要求，綜合整治滿紅河河道、河堤，布設生態(tài)護坡，栽植景觀林帶，提升流域生態(tài)環(huán)境，提高防洪防災能力。

3.4.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃項目

根據(jù)“兩區(qū)一帶”全域土地綜合整治規(guī)劃思路，結(jié)合郭家溝影視拍攝和寫生基地、滿堂村古驛站、汝冀現(xiàn)代休閑采摘農(nóng)業(yè)示范園等“五園三游一驛站”田園綜合體產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，深挖文化旅游影視潛力，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

項目建設總規(guī)模218hm2，預計實現(xiàn)新增耕地82.6hm2，建成高標準農(nóng)田49.2hm2，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地整理18.67hm2，建設用地復墾30hm2，生態(tài)宜居區(qū)用地整理13.33hm2，河道治理6km，土地流轉(zhuǎn)32hm2（主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地和生態(tài)宜居區(qū)建設用地），建設用地復墾節(jié)余面積12.67hm2。在全域土地整治基礎上，新建文旅體驗園、養(yǎng)殖場、肉類加工廠、采摘園、果園。5個村莊現(xiàn)有耕地面積1631.33hm2，新增耕地面積是治理區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有耕地面積的5.07%，規(guī)劃區(qū)內(nèi)不涉及基本農(nóng)田調(diào)整，滿足“兩個5%”底線要求。項目建設資金主要來源于新增耕地占補平衡指標交易、高標準農(nóng)田建設以及建設用地增減掛鉤節(jié)余指標交易等，項目投資有保障。

3.5 全域土地綜合整治項目效益分析

3.5.1 社會效益

項目實施后，有效增加了耕地面積，提升了土地質(zhì)量，緩解了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民搬遷用地壓力。同時，有利于促進勞動力、資金、技術(shù)的合理流動。而且，促進了農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，鞏固脫貧質(zhì)量，提高脫貧成效。

3.5.2 經(jīng)濟效益

經(jīng)估算，整體項目實施運營后，村民平均每年增收5000元左右，為當?shù)剞r(nóng)民拓寬致富路，并輻射拉動周邊村組及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，助推當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的飛速發(fā)展。

3.5.3 生態(tài)效益

項目實施后，新增生態(tài)防護設施，增強水土保持能力，可改善項目區(qū)的生態(tài)環(huán)境。修建河堤，布設生態(tài)護坡，營造沿岸景觀林帶，美化鄉(xiāng)村自然景觀，提高農(nóng)村生態(tài)文明水平。

4 結(jié)論

本文通過深入分析全域土地綜合整治試點項目規(guī)劃精髓，闡明了全域土地綜合整治在鄉(xiāng)村振興和“三產(chǎn)”結(jié)構(gòu)優(yōu)化、“三生”融合發(fā)展中的重要作用。以綏德縣滿堂川鎮(zhèn)為規(guī)劃對象，將全域土地綜合整治作為切入點，對規(guī)劃區(qū)村莊進行綜合分析與定位，確定其發(fā)展目標;以問題和需求為導向，從農(nóng)用地整治、建設用地整治、生態(tài)環(huán)境整治以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等4方面進行全地類、全要素規(guī)劃，并對項目預期效益進行分析。以期通過本規(guī)劃，指導滿堂川鎮(zhèn)未來發(fā)展，促使其實現(xiàn)振興，也為陜北黃土丘陵區(qū)村莊的發(fā)展與振興提供一些借鑒和啟發(fā)。

參考文獻

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（責任編輯 常陽陽）