吳勝鋒

摘要：加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一件利國(guó)利民的好事。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中普遍存在政策宣傳不夠，流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng);流轉(zhuǎn)期限短，后續(xù)資金投入不足;流轉(zhuǎn)不規(guī)范，存在矛盾糾紛隱患;服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，市場(chǎng)機(jī)制有待完善;現(xiàn)行法規(guī)政策制約，流轉(zhuǎn)運(yùn)行不暢等方面的問題。必須通過加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新、強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障措施、加大資金籌措整合力度等措施推動(dòng)農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè);農(nóng)村;農(nóng)民;土地流轉(zhuǎn)

加快農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要舉措，同時(shí)也是提高農(nóng)村土地使用效率，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的客觀要求。如何積極、穩(wěn)妥、高效地推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，已成為進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切問題，也是各級(jí)黨委、政府必須高度重視和亟待解決的重大課題。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)勢(shì)

近年來，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村青壯年勞力選擇外出務(wù)工或經(jīng)商，由此帶來大量的農(nóng)村土地處于閑置或半閑置狀態(tài)。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料。農(nóng)村土地資源的閑置，一方面浪費(fèi)了寶貴的資源，同時(shí)也威脅國(guó)家的糧食安全。正因?yàn)槿绱?，近年來，?guó)家大力提倡農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，并且采取了一系列的鼓勵(lì)性的政策和措施，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，為有效遏制土地拋荒，確保國(guó)家糧食安全作出了積極的貢獻(xiàn)，同時(shí)也讓更多的農(nóng)民從土地的束縛中解放出來，逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從事第二、三產(chǎn)業(yè)方面的工作，既增加了農(nóng)民的就業(yè)收入，又增加了地租收入，還為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供了條件，確實(shí)是一件一舉多得，多方共贏的好事、實(shí)事。

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形勢(shì)向好，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是流轉(zhuǎn)方式越來越活。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式已由過去農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)包，轉(zhuǎn)變?yōu)榛Q、代耕、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式并存。二是流轉(zhuǎn)主體越來越多。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和效益的增加，越來越多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)龍頭企業(yè)、外地客商、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中。三是典型越來越突出。通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，催生了一批農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶，這些企業(yè)和合作社按照“公司（協(xié)會(huì)）+基地+農(nóng)戶”等經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，極大地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、機(jī)械化程度，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

目前，各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了可喜的成績(jī)，但在實(shí)踐中也還存在不少困難與問題。

1、政策宣傳不夠，流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng)

對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)、政策宣傳不夠到位。表現(xiàn)在：部分農(nóng)民不知道國(guó)家法規(guī)政策允許以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn);部分農(nóng)民受傳統(tǒng)思想影響，戀土情結(jié)嚴(yán)重，不愿將土地流轉(zhuǎn)出去;部分農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)政策及經(jīng)營(yíng)者心存顧慮，擔(dān)心難以拿到流轉(zhuǎn)費(fèi)，時(shí)間長(zhǎng)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收不回;少數(shù)農(nóng)民存在小農(nóng)意識(shí)，認(rèn)為目前狀況足以維持溫飽，得過且過，不愿進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。

2、流轉(zhuǎn)期限短，后續(xù)投入不足

當(dāng)前廣大農(nóng)村的第二、第三產(chǎn)業(yè)還不夠發(fā)達(dá)，大部分農(nóng)民在外務(wù)工、經(jīng)商的收入還很不穩(wěn)定，他們?nèi)园淹恋?、生產(chǎn)用房等資產(chǎn)作為務(wù)工失業(yè)和經(jīng)商失敗后的唯一退路。且外出務(wù)工的農(nóng)民大多屬季節(jié)性、臨時(shí)性打工，隨時(shí)都有返回農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的可能。因此在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，流轉(zhuǎn)期限普遍較短，由于流轉(zhuǎn)期限過短，承包者沒有長(zhǎng)期使用權(quán)益保障，從而不愿對(duì)土地、生產(chǎn)用房等進(jìn)行更多地投入，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)也停留在“得過且過”的狀態(tài)，造成掠奪性經(jīng)營(yíng)，影響農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。

3、流轉(zhuǎn)不規(guī)范，矛盾糾紛隱患大

一是確權(quán)發(fā)證工作難度大。農(nóng)村確權(quán)發(fā)證工作涉及到農(nóng)民切身利益，牽涉到方方面面，情況十分復(fù)雜。并且很多農(nóng)民都外出務(wù)工，人員無法集中，確權(quán)發(fā)證工作進(jìn)度慢。二是流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。私下流轉(zhuǎn)的多，委托中介機(jī)構(gòu)服務(wù)流轉(zhuǎn)的少;口頭協(xié)商多，書面協(xié)議少;合同文本不規(guī)范，內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務(wù)及違約責(zé)任缺乏明確規(guī)定。三是矛盾隱患凸現(xiàn)。由于流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，又未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等有關(guān)部門登記備案，農(nóng)民權(quán)益得不到法律保護(hù)，矛盾糾紛逐年增多。

4、服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，市場(chǎng)機(jī)制有待完善

一是流轉(zhuǎn)中介組織不健全。盡管大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、雖然這些機(jī)構(gòu)成立已經(jīng)有幾年時(shí)間了，但服務(wù)人員普遍偏少，且人員素質(zhì)不高，其職能作用沒有得到有效發(fā)揮。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和配套服務(wù)體系不健全。土地價(jià)值評(píng)估缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺少專業(yè)評(píng)估技術(shù)人員，在實(shí)際操作中往往無章可循， 流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)難以到位。三是沒有形成規(guī)范的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)。交易平臺(tái)建設(shè)相對(duì)滯后，流轉(zhuǎn)供求信息不暢，難以實(shí)現(xiàn)更大范圍、更高層次的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

5、現(xiàn)行法規(guī)政策制約，流轉(zhuǎn)運(yùn)行不暢

一是農(nóng)村社會(huì)保障制約。由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)心存顧慮。二是現(xiàn)行法律規(guī)范制約。目前，我國(guó)《物權(quán)法》、《房屋產(chǎn)權(quán)登記辦法》等法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等產(chǎn)權(quán)規(guī)定不完整、不明晰，流轉(zhuǎn)也沒有放開。這不僅不利于交易市場(chǎng)的形成，而且難以提高農(nóng)村土地利用率，引發(fā)撂荒、“空心村”等現(xiàn)象的發(fā)生。

三、進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，要針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，采取相應(yīng)的措施各個(gè)擊破，以此來推動(dòng)農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)。

1、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

一要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委、政府要高度重視農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，建立聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)研究解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的困難與問題。二要完善工作方案。各地要盡快出臺(tái)與完善《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易改革實(shí)施方案》，進(jìn)一步明確改革的指導(dǎo)思想和原則、目標(biāo)任務(wù)、工作要求和保障措施。并先分類進(jìn)行工作試點(diǎn)，經(jīng)驗(yàn)成熟后推廣，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化。三要加大宣傳力度。要充分利用廣播、電視、報(bào)刊等各種傳媒，多渠道、全方位宣傳土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)及政策，宣傳土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的典型，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本制度、原則、程序家喻戶曉，消除農(nóng)民思想顧慮，提高參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性、主動(dòng)性。

2、要加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新

一要?jiǎng)?chuàng)新流轉(zhuǎn)模式。既要培育種養(yǎng)大戶、發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社，實(shí)行示范帶動(dòng);又要積極招商引資，引進(jìn)龍頭企業(yè)興辦特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，引進(jìn)科研單位建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地和科研基地;還要鼓勵(lì)種養(yǎng)大戶、合作社掛牌成立家庭農(nóng)場(chǎng)和合作農(nóng)場(chǎng)，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)。二要優(yōu)化流轉(zhuǎn)服務(wù)。建立市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管，及時(shí)防范、化解矛盾糾紛，推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)。建立市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)產(chǎn)權(quán)交易中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和信息網(wǎng)絡(luò)，配備專職人員，搭建服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布土地經(jīng)營(yíng)權(quán)供求信息，免費(fèi)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3、要強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障措施

一要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。完善以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障為主要內(nèi)容的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度，對(duì)進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民實(shí)行優(yōu)先保障。二要加快戶籍制度改革。積極探索推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，優(yōu)先支持解決住房、就業(yè)、子女就學(xué)等問題。對(duì)放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后在城鎮(zhèn)自主創(chuàng)業(yè)的，優(yōu)先享受信貸扶持和稅收優(yōu)惠政策。三要擴(kuò)大農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)。建立縣級(jí)農(nóng)民工再就業(yè)培訓(xùn)基地，對(duì)立志當(dāng)好農(nóng)民的進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)，使之成為新型職業(yè)農(nóng)民;對(duì)進(jìn)城務(wù)工的開展勞動(dòng)技能培訓(xùn)，拓寬農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)渠道。

4、要加大資金籌措整合力度

一是整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金，逐組逐村逐鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和修復(fù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套工程，資金安排向種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社傾斜。二是積極向上爭(zhēng)取資金，圍繞產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)重點(diǎn)區(qū)域，定點(diǎn)連片推進(jìn)小農(nóng)水工程建設(shè)，加快水利基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)改造，以單位土地面積的生產(chǎn)效益的增加帶動(dòng)土地租金的提高，以此提高農(nóng)民出讓流轉(zhuǎn)土地的積極性。三是加大金融支持。積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)把推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，適度降低支農(nóng)信貸利率，主動(dòng)為流轉(zhuǎn)大戶、龍頭企業(yè)和合作組織服務(wù)，探索建立“公司+銀信+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款模式，幫助解決資金運(yùn)轉(zhuǎn)問題。