郭偉

摘要：本文從安徽省大別山連片特困地區(qū)的現(xiàn)狀入手，分析金融扶貧中存在的問題，按照問題從金融機構和政府層面提出對策和建議。

Abstract： This article starts with the current situation of the extremely poor areas in Ta-pieh Mountains， Anhui Province， analyzes the problems in financial poverty alleviation， and proposes countermeasures and suggestions from the level of financial institutions and governments according to the problems.

關鍵詞：金融扶貧;大別山;特困地區(qū)

1? 安徽省大別山連片特困地區(qū)情況介紹

1.1 地區(qū)經濟發(fā)展情況

2012，國務院扶貧辦將大別山連片特困地區(qū)的在安徽省內的范圍規(guī)定為安慶市轄區(qū)的潛山縣、太湖縣、宿松縣、望江縣、岳西縣、阜陽市轄區(qū)的臨泉縣、阜南縣、潁上縣，六安市轄區(qū)的壽縣、霍邱縣、金寨縣，以及亳州市轄區(qū)的利辛縣共計12縣。該地區(qū)占全國國土總面積約為27835平方公里，占安徽省內國土總面積的20%。根據(jù)《安徽統(tǒng)計年鑒2019》和《中國縣域統(tǒng)計年鑒》，作者整理該地區(qū)12縣的經濟發(fā)展情況，包括人口數(shù)量、年度GDP、等經濟指標，詳見表1。

從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出截至2018年底，該地區(qū)12個縣的總人口為1439萬人，占安徽省總人口的20.32%;2018年全年GDP為2138.83億元，占全省GDP的7.13%;2018年度財政收入為133.48億元，僅占全省的2.49%。人均GDP和人均財政收入均大幅低于全省平均水平。

1.2 地區(qū)金融扶貧現(xiàn)狀分析

在安徽省大別山連片特困地區(qū)，金融扶貧工作的主要參與者是農業(yè)發(fā)展銀行、中國農業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行以及安徽農商銀行（信用合作社）等金融機構，其他商業(yè)銀行如工商銀行、交通銀行等在該地區(qū)尤其是該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村地區(qū)幾乎沒有網點和業(yè)務。表2總結了從2012年至2018年安徽省內大別山連片特困地區(qū)12縣的金融機構設置情況信息（金融扶貧工作的主要參與者）。

從2012年至2018年，我國金融市場得到迅速發(fā)展，很多大型國有銀行一直在增設并下沉網點，小型城市商業(yè)銀行、農村商業(yè)銀行等不斷興起，證券業(yè)、保險業(yè)也在發(fā)展迅速。而在該地區(qū)12個縣內金融機構的網點數(shù)卻相對穩(wěn)定，表明該片區(qū)經濟水平得到了一定的提升，但是金融相對于經濟的發(fā)展，其發(fā)展相對緩慢。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面覆蓋的有很多行政村，平均一個網點就要覆蓋多個村，表明片區(qū)金融機構網點的覆蓋面較窄，使得片區(qū)的金融機構壓力很大，金融產品與服務的供給相對缺乏，與貧困人口逐漸增長的金融需求不相匹配。

2? 金融扶貧存在問題分析

目前的金融扶貧效率評價，主要存在的問題在于對于金融扶貧以下三個方面的問題：

2.1 地方的績效評價體系建設不夠完善

目前，我國財政扶貧資金的績效評價指標是分級實施的，但是在實踐中，由于對扶貧工作的認識不足，各級地方政府制定的考核指標差別不大，很少能考慮當?shù)氐膶嶋H情況。其次，部分地方政府的指標體系又過于復雜，部分地方政府會要求在制定資金績效評價體系時面面俱到，導致績效評價體系過于繁雜，不易理解，操作性不強，還增加了基層扶貧人員的工作強度，以至于出現(xiàn)許多“報表”扶貧等現(xiàn)象;此外，指標體系過于細化和復雜也會增加原始數(shù)據(jù)采集的差錯率，面面俱到的指標體系還會降低重點、核心問題的權重，忽視那些應該重點關注的區(qū)域、項目、問題，造成了扶貧資金績效評價不及時、不精準和失真。

2.2 以政府為主體的績效評價缺乏獨立性

2017年出臺的《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，主要目標是突出脫貧成效，突出使用精準。但是，各省自己為績效評價主體的方式，缺乏一定的獨立性。財政扶貧資金的績效評價通常由各省的扶貧辦主導，扶貧辦即當運動員又當裁判員，很少有第三方專業(yè)評估機構、社會組織和具有相關專業(yè)背景的專家團體參與。即便委托外部機構進行評價，而這些機構也大多具有官方背景，所以在評級的過程中難以保持獨立。此外，財政扶貧資金的使用部門和監(jiān)督部門同屬于政府內部部門，與其他部門也關系密切，尤其是包括監(jiān)督管理部門在內的所有部門經費支出都由財政部門掌握，監(jiān)督管理部門在扶貧資金績效監(jiān)督和評價的過程中很難不受影響，監(jiān)督的獨立性、有效性必然大打折扣。最后，在扶貧資金績效評估過程中，主要是由政府部門主導，公眾參與度較小，且只是處于從屬地位，公眾易受到政府影響，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。。

2.3 缺乏較為全面的評價指標體系

雖然2017年出臺的《財政專項扶貧資金績效評價辦法》引入了扶貧資金投入與運行問題指標，但是指標體系還是不夠全面，缺少了社會績效和環(huán)境問題的指標。目前分級實施的評價方式，地方政府傾向于將扶貧效率評價指標掛鉤自身政績考核，在選擇項目上也就傾向于選擇短期內能夠快速產生經濟效率的粗放型項目，忽視這些項目可能帶來的環(huán)境污染和資源的過度消耗。這些項目即使短期內能提高貧困人口的收入水平，但是不能考慮到貧困地區(qū)的實際情況，造成各地扶貧項目雷同，資金項目“扎堆化”，不利于貧困地區(qū)經濟的可持續(xù)發(fā)展和長效脫貧機制的形成。貧困人口自我發(fā)展能力和環(huán)境治理是實現(xiàn)長效脫貧機制的兩個重要方面，這與我國政府扶貧目標本質的一樣的，只有重視貧困地區(qū)環(huán)境保護和治理、貧困人口自我發(fā)展能力的等指標，才能引導貧困地區(qū)轉變經濟發(fā)展方式，實現(xiàn)貧困地區(qū)可持續(xù)的脫貧發(fā)展的財政扶貧資金績效評價體系建設。

3? 提高金融扶貧效率的政策建議

3.1 金融機構層面

3.1.1 加大貧困地區(qū)投入

本文研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)模效率不足是12個縣金融扶貧綜合效率較低的部分原因，這說明農村金融服務體系仍不夠完善，金融服務的供給仍相對不足。連片特困地區(qū)屬于山區(qū)，部分貧困地區(qū)位置偏遠，人口密度小，經濟落后，居民收入少，金融需求較少，金融機構在此設立分支機構的成本大于收入，不愿在此布設服務網點，是農村金融扶貧體系不完善的重要原因。各金融機構可以適當加大在農村特別是貧困地區(qū)的資源投入，增設農村服務渠道，盡可能覆蓋所有貧困地區(qū)和人口，讓貧困群體獲得金融支持，享受到金融服務。除傳統(tǒng)物理渠道之外，還可以大力推廣網上銀行、手機銀行、電話銀行等的使用和普及，通過電子渠道以及電子渠道創(chuàng)新產品更好的、低成本覆蓋和服務貧困人群。

3.1.2 重視產業(yè)扶貧，積極發(fā)揮產業(yè)“造血”功能

金融扶貧不僅包括對貧困人群的直接扶貧，還包括產業(yè)扶貧。產業(yè)扶貧通過帶動當?shù)禺a業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)和貧困人口的收入，扶貧的效果是比較顯著和穩(wěn)定的。同時，金融業(yè)通過給產業(yè)融資，可以充分發(fā)揮資本的作用，一定程度降低扶貧貸款風險，提高金融扶貧的效率。相比一般的產業(yè)，地方特色產業(yè)有著當?shù)靥厣蛢?yōu)勢資源作為支撐，具有一定的市場空間，同時競爭相對較小，盈利前景較好;新型農業(yè)經營主體作為一種創(chuàng)新的農業(yè)經營方式，與貧困戶關系密切，在帶動其發(fā)展上也擁有著獨特的優(yōu)勢。將兩者結合起來，既可以吸收貧困人口就業(yè)，也可通過貧困戶入股的方式構建“企業(yè)+貧困戶”的利益共同體，從而充分發(fā)揮當?shù)刭Y源優(yōu)勢和貧困戶工作的積極性，提高貧困人口的收入。金融機構通過對特色產業(yè)進行貸款，也能有效降低貸款風險，提金融扶貧的效率和效果。

3.1.3 加大金融產品創(chuàng)新力度

貧困地區(qū)企業(yè)和貧困人口固定資產少，很少有信用記錄，很難滿足傳統(tǒng)抵質押貸款金融產品的門檻。金融機構要開發(fā)更多更貼合貧困人口、企業(yè)的新型金融產品以及金融服務方式，既滿足貧困地區(qū)小微企業(yè)和貧困人口的金融需求，同時有效控制自身風險。安徽省大別山連片特困地區(qū)也面臨著金融服務供給不足，特別是信貸資金供給不足的問題，此地區(qū)的金融機構特別是農村金融機構，要適當加大在貧困地區(qū)的金融服務供給，創(chuàng)新金融產品和服務方式，滿足貧困人群的金融需求。在創(chuàng)新金融產品上，由于貧困人群大都沒有征信記錄，也缺乏有價值的擔?；虻盅浩罚仨氁鶕?jù)當?shù)貙嶋H，推出針對貧困人群的小額扶貧信貸產品，或者與政府合作，由政府參與的擔保機構進行擔保來降低風險等。銀行還可以運用人工智能，大數(shù)據(jù)等技術，充分挖掘自己積累的數(shù)據(jù)，并適當引入外部數(shù)據(jù)，自助和與第三方合作開發(fā)純線上信用貸款產品，更高效的滿足農村和貧困人群的信貸需求。在創(chuàng)新金融服務方面，在當前的數(shù)字化的時代，銀行要將盡量將產品和服務線上化，通過手機銀行等互聯(lián)網金融平臺提供金融服務，并大力推廣手機銀行，從而以更低的成本讓金融服務覆蓋更多的貧困人群。還可以增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級金融服務點，提供更高效、低成本的金融服務方式。

3.2 政府層面

3.2.1 政策支持與資源傾斜

政府層面對參與金融扶貧的機構給予相應的政策支持，引導各金融機構參與扶貧開發(fā)，并給予有效激勵以緩解其參與扶貧的壓力。一是加大政策支持力度。適度減免或降低扶貧貸款的所得稅等的稅率，對于扶貧貸款占所有貸款達到一定比例的金融機構給予獎勵。在貨幣政策上也可給予適當?shù)膬?yōu)惠，如降低存款準備金率和再貼現(xiàn)利率，釋放更多扶貧資金，提高金融機構參與金融扶貧的積極性，提高金融市場扶貧的可持續(xù)性。二是完善精準扶貧融資擔保體系。政府應適當加大擔保市場參與力度，出資參與或設立扶貧貸款融資擔保企業(yè)，推動縣、村級擔?；鹇涞兀瑸樨毨У貐^(qū)扶貧性質貸款提供擔保。三是加大精準扶貧貼息力度。堅持和落實扶貧創(chuàng)業(yè)貸款、生源地助學貸款、小額農貸等貸款財政貼息政策，對于部分涉及農業(yè)的貸款，應靈活調整貼息的期限與農業(yè)收入產生周期相匹配，并切實保障補貼資金及時發(fā)放。。

3.2.2 完善金融扶貧服務體系

金融機構包括政策性金融機構、商業(yè)性金融機構和合作性金融機構，要完善金融扶貧服務體系，充分發(fā)揮三者的作用。首先要發(fā)揮政策性銀行，其中主要是中國農業(yè)發(fā)展銀行在農村和貧困地區(qū)的作用，將流出的資金回流和投入到貧困地區(qū)。在具體的資金投向上，可以和當?shù)氐纳虡I(yè)銀行投向進行互補，重點將資金投向風險相對較大、回收周期相對較長，商業(yè)銀行涉及相對較少的領域，如農田水利項目等，提高資金的使用效率。其次，結合實際降低中小型金融機構的市場進入門檻，營造良好的經營環(huán)境，吸引民間資本進入金融市場，設立村鎮(zhèn)銀行、中小擔保機構等，充分發(fā)揮商業(yè)性和合作性的功能。通過建立政策性金融機構、商業(yè)性金融機構和合作性金融機構相互補充、適度競爭的金融服務體系，可以激發(fā)市場活力，使金融服務最大限度覆蓋和服務貧困人群

3.2.3 建設和完善扶貧有關基礎體系

金融扶貧工作的開展和效率的提高，必須要完善有關基礎支撐體系。一是建設和完善扶貧基礎信息系統(tǒng)。通過扶貧系統(tǒng)，及時錄入和更新建檔立卡貧困戶信息，加強對貧困戶的管理，提高扶貧包括金融扶貧工作的效率。二是加強信息共享，完善信用體系建設。要加強政府各個部門之間的數(shù)據(jù)共享，破除數(shù)據(jù)孤島的問題。同時要支持金融機構接入政府部門有關數(shù)據(jù)，與金融機構數(shù)據(jù)一起，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，完善對個人信用的評價體系，覆蓋貧困地區(qū)沒有征信的人群，為金融機構提供金融服務進行金融扶貧提供支撐。

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