[摘 要]構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是促進我國基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是公共行政學科中的一項前沿研究課題。借鑒工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系的構(gòu)建思路，圍繞基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容與職能兩個要素，可以構(gòu)建“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。該體系分為中心部分和外圍部分。中心部分包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度，回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”的問題;外圍部分包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測，回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”的問題?；竟卜?wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容與職能之間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，各職能之間是一套相輔相成、依序遞進、循環(huán)往復的有機系統(tǒng)。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù);質(zhì)量管理;“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2020）03-0086-10

一、問題提出

實施基本公共服務(wù)質(zhì)量管理，提高基本公共服務(wù)質(zhì)量，是目前我國切實改善民生的著力點，也是促進國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的努力方向。一方面，黨的十九大報告提出：“決勝全面建成小康社會”“滿足人民日益增長的美好生活需要”“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”[1]，其著力點就是向人民群眾提供高質(zhì)量的基本公共服務(wù)。為保障和提升基本公共服務(wù)質(zhì)量水平，2018年1月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強質(zhì)量認證體系建設(shè)促進全面質(zhì)量管理的意見》，明確要求導入質(zhì)量認證體系，加強政府公共服務(wù)質(zhì)量管理。另一方面，21世紀以來，我國基本公共服務(wù)體系建設(shè)始終把“有沒有”“夠不夠”“全面不全面”“公平不公平”等作為解決的優(yōu)先問題和重心問題，很大程度上忽視了或者說還沒來得及解決“好不好”的問題，導致“質(zhì)量不高”成為我國基本公共服務(wù)供給的突出短板。隨著我國從“十二五”轉(zhuǎn)向“十三五”，基本公共服務(wù)體系建設(shè)既要繼續(xù)處理好普惠性與公平性問題，更要及時將高質(zhì)量發(fā)展確立為工作的中心與重點。這就迫切需要各級政府加快構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，加強開展基本公共服務(wù)質(zhì)量管理，推動基本公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化發(fā)展。由此可見，構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是“十三五”乃至更長一段時期我國需重點開展的一項研究課題，對于服務(wù)政府部門科學決策、助力保障改善民生、推動基本公共服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義。

公共服務(wù)質(zhì)量是當今公共行政學科中方興未艾的一項前沿研究議題。學術(shù)界對該議題的研究呈現(xiàn)三個顯著特征。一是國外研究已取得長足進展，而國內(nèi)研究尚處于起步和興起階段。二是公共服務(wù)質(zhì)量研究與公共部門質(zhì)量、行政服務(wù)質(zhì)量、公共服務(wù)績效、公共服務(wù)滿意度等議題研究緊密交織，直接關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量的研究總體不多。三是公共服務(wù)與基本公共服務(wù)（也稱狹義的公共服務(wù)）二者并未得到確切區(qū)分，直接關(guān)于基本公共服務(wù)質(zhì)量的研究成果很少。由公共服務(wù)質(zhì)量管理的研究文獻可知，學者們對公共服務(wù)質(zhì)量管理中的控制、評價、改進等單一環(huán)節(jié)的研究相對較多，而對公共服務(wù)質(zhì)量管理的整體研究明顯偏少，至于公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的研究則更少。其中，從理論層面構(gòu)建的公共服務(wù)質(zhì)量管理體系框架主要有三個：一是將私人部門中的顧客導向原則引入公共部門構(gòu)建的顧客導向服務(wù)增強系統(tǒng)[2];二是借鑒ISO9000∶2000標準質(zhì)量管理體系構(gòu)建的政府公共服務(wù)ISO質(zhì)量管理體系[3];三是基于西方國家公共服務(wù)質(zhì)量管理與改進實踐構(gòu)建的公共服務(wù)質(zhì)量管理“推動—反饋”框架[4]。這三個理論框架雖然對本文構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系具有重要參考價值，但由于它們在主體上未直接聚焦基本公共服務(wù)、在內(nèi)容上未完整反映公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容與職能體系、在結(jié)構(gòu)上未有效關(guān)聯(lián)公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的內(nèi)在要素，因而還存在改進和完善的空間。

鑒于以上分析，本文擬聚焦基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系構(gòu)建這一命題，不僅實現(xiàn)從廣義公共服務(wù)向狹義公共服務(wù)（即基本公共服務(wù)）的主體轉(zhuǎn)換，而且深入挖掘工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系構(gòu)建的理論知識，最終期望通過構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的理論框架為實務(wù)部門提供決策參考和推進本領(lǐng)域研究進展。

二、基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系：概念與要素

（一）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的概念與內(nèi)涵

一般認為，基本公共服務(wù)與廣義公共服務(wù)（包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等）相區(qū)別[5]，僅指狹義的“政府主導提供，旨在構(gòu)筑保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的民生基線”[6]一類公共服務(wù)。質(zhì)量管理體系的概念在ISO9000∶2000標準中得到權(quán)威界定，指“在質(zhì)量方面指揮和控制組織的管理體系”[7]。該定義中的“管理體系”和“體系”還被ISO9000∶2000標準具體界定為建立方針和目標并實現(xiàn)這些目標的體系和相互關(guān)聯(lián)或相互作用的一組要素。

綜上，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是指基本公共服務(wù)提供組織為實現(xiàn)基本公共服務(wù)質(zhì)量目標而開展或涉及的一系列相關(guān)活動、過程、資源、制度等要素的總和，其內(nèi)涵包括三個方面。第一，中心任務(wù)是建立基本公共服務(wù)質(zhì)量目標，并圍繞基本公共服務(wù)質(zhì)量目標來安排和確定相關(guān)活動、過程、資源、制度等要素;第二，作用對象與方式是對基本公共服務(wù)提供組織施以指揮和控制;第三，形式特征體現(xiàn)為由基本公共服務(wù)質(zhì)量管理相關(guān)的過程、活動、資源、制度等要素有機聯(lián)系而成的“總和”，而非其中單一或部分要素，也非各要素的簡單相加。

（二）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)成要素

有學者指出，一種活動（或過程、行為）的體系的構(gòu)成要素一般包括該活動（或過程、行為）的環(huán)境、主體、客體、內(nèi)容、動力、目標、手段、結(jié)果等[8]。據(jù)此，作為一種活動（或過程、行為）的體系，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)成要素包括八個方面。第一，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理主體（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的實施組織）;第二，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理目標（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理擬達到的目的與效果）;第三，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理涉及的各種要素，如組織、政策、資金、流程、設(shè)施、信息、關(guān)系等）;第四，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理手段（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的方法與工具）;第五，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能（指開展基本公共服務(wù)質(zhì)量管理所進行的策劃、控制、評價、改進等活動）;第六，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理環(huán)境（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的背景與條件因素）;第七，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理動機（指驅(qū)動基本公共服務(wù)質(zhì)量管理活動發(fā)生與進行的動力）;第八，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理績效（指基本公共服務(wù)質(zhì)量管理活動的效果與影響），等等。

以上基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的要素依次回答了“誰開展質(zhì)量管理”“質(zhì)量管理‘管理什么”“為什么開展質(zhì)量管理”“依靠什么開展質(zhì)量管理”“怎么開展質(zhì)量管理”“在什么環(huán)境下開展質(zhì)量管理”“質(zhì)量管理效果怎么樣”等一系列與基本公共服務(wù)質(zhì)量管理相關(guān)的問題。從問題重要性的角度看，“管理什么”和“怎么管理”是基本公共服務(wù)質(zhì)量管理問題中相對更重要的兩個問題。正是在此意義上，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能可視作基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的兩個核心要素（見圖1）。

三、基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系框架：構(gòu)建依據(jù)與過程

（一）工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)及其借鑒意義

質(zhì)量管理體系在工商領(lǐng)域中得到比較成熟的發(fā)展與應(yīng)用。我們考察工商領(lǐng)域中已經(jīng)形成的質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)，可以為公共領(lǐng)域中基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建提供借鑒。

以質(zhì)量管理體系的構(gòu)成要素為標準，工商領(lǐng)域中的質(zhì)量管理體系可分為三類。第一類是以質(zhì)量管理內(nèi)容為構(gòu)建依據(jù)，可稱為“質(zhì)量管理內(nèi)容型”質(zhì)量管理體系。其依據(jù)質(zhì)量管理內(nèi)容（體現(xiàn)為質(zhì)量形成的過程、環(huán)節(jié)、要素或因素）構(gòu)建，回答質(zhì)量管理“管理什么”的問題。如質(zhì)量螺旋曲線、服務(wù)質(zhì)量差距模型等。第二類是以質(zhì)量管理職能為構(gòu)建依據(jù)，可稱為“質(zhì)量管理職能型”質(zhì)量管理體系。其依據(jù)質(zhì)量管理職能（體現(xiàn)為相關(guān)質(zhì)量管理職能的有機組合）構(gòu)建，回答質(zhì)量管理“怎么管理”的問題。如質(zhì)量管理三部曲、PDCA循環(huán)等。第三類是以質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復合為構(gòu)建依據(jù)，可稱為“復合型”質(zhì)量管理體系。其依據(jù)質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能（體現(xiàn)為質(zhì)量形成的過程、環(huán)節(jié)、要素或因素與相關(guān)質(zhì)量管理職能的復合）構(gòu)建，回答質(zhì)量管理“管理什么”和“怎么管理”兩個問題。如服務(wù)質(zhì)量環(huán)、ISO以過程為基礎(chǔ)的質(zhì)量管理體系模式等（見表1）[9]。

工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)為構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系提供了重要借鑒。第一，選擇質(zhì)量管理體系的核心要素作為構(gòu)建依據(jù)。同工商領(lǐng)域中的質(zhì)量管理體系一樣，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)可選擇質(zhì)量管理內(nèi)容、質(zhì)量管理職能或質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復合。具體選擇何種，取決于擬構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系所回答的問題。第二，通過解析質(zhì)量形成和確定質(zhì)量管理職能來呈現(xiàn)構(gòu)建依據(jù)?；竟卜?wù)質(zhì)量管理體系在選擇質(zhì)量管理體系的核心要素——質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能作為構(gòu)建依據(jù)后，呈現(xiàn)方式可為解析基本公共服務(wù)質(zhì)量形成和確定基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能。

（二）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)選擇

本文選擇質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復合作為基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)，原因有兩點。第一，以質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復合為構(gòu)建依據(jù)，可兼顧基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的兩個核心要素（即基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能）。單獨以質(zhì)量管理內(nèi)容作為依據(jù)構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，僅能回應(yīng)基本公共服務(wù)質(zhì)量內(nèi)容單一核心要素。同樣，單獨以質(zhì)量管理職能作為依據(jù)構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，也僅能回應(yīng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能單一核心要素。第二，以質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復合為構(gòu)建依據(jù)，可同時回答基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的兩個核心問題（即基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”和“怎么管理”）。單獨以質(zhì)量管理內(nèi)容作為依據(jù)構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，僅能回答基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”單一核心問題。同樣，單獨以質(zhì)量質(zhì)量職能作為依據(jù)構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，也僅能回答基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”單一核心問題。綜上，選擇質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復合作為構(gòu)建依據(jù)，所構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系才更為完整和更具解釋力。

（三）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建過程

在選擇以質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復合作為構(gòu)建依據(jù)后，需分別確定基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能，并將二者進行復合，從而完成基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建。

首先，確定基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容?；竟卜?wù)質(zhì)量管理以基本公共服務(wù)質(zhì)量為對象和內(nèi)容。按照“質(zhì)量要求——質(zhì)量特性——滿足要求程度”的“質(zhì)量”內(nèi)在框架，基本公共服務(wù)質(zhì)量分為基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度[10]。由此，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容可確定為基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性、質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度。

其次，確定基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能。根據(jù)質(zhì)量管理的基礎(chǔ)理論知識，質(zhì)量管理包括質(zhì)量策劃與組織、質(zhì)量領(lǐng)導與協(xié)調(diào)、質(zhì)量控制與保證、質(zhì)量評價與質(zhì)量改進等職能類型[11]。據(jù)此，可將基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能確定為質(zhì)量要求獲取、質(zhì)量政策制定、質(zhì)量目標策劃、質(zhì)量標準制定、質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計、質(zhì)量特性生成、質(zhì)量評價、質(zhì)量獎勵與問責、質(zhì)量改進等。為有效整合基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能的多種類型，有必要將基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能類型劃分為整體職能和細分職能。整體職能包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測。各整體職能包含的細分職能具體為：基本公共服務(wù)質(zhì)量決策，包括質(zhì)量要求獲取、質(zhì)量政策制定和質(zhì)量目標策劃;基本公共服務(wù)質(zhì)量控制，包括質(zhì)量標準制定、質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計、質(zhì)量特性生成;基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測，包括質(zhì)量評價、質(zhì)量獎勵、質(zhì)量問責與質(zhì)量改進。

最后，將基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能進行復合。筆者深入分析發(fā)現(xiàn)，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容與職能之間具有緊密內(nèi)在關(guān)系：基本公共服務(wù)質(zhì)量決策整體職能及其細分職能，是以基本公共服務(wù)質(zhì)量要求為中心展開的;基本公共服務(wù)質(zhì)量控制整體職能及其細分職能，是以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性為中心展開的;基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測整體職能及其細分職能，是以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度為中心展開的。

至此，筆者構(gòu)建出基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，由于其構(gòu)建依據(jù)為質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復合，本文稱之為“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系（見圖2），圖中“BPS”是“基本公共服務(wù)”的英文首字母縮寫，“BPS滿足程度”指基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度。

四、“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系：構(gòu)成與價值

（一）“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的內(nèi)在構(gòu)成

“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系由兩部分構(gòu)成。一是中心部分，包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度。這三者作為基本公共服務(wù)質(zhì)量內(nèi)在分解的結(jié)果，形成了互相依存、缺一不可的關(guān)系，對應(yīng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容這一要素，回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”的問題。二是外圍部分，包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測三大整體職能及其細分職能，對應(yīng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能這一要素，回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”的問題。

基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測是“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們有必要進一步深入分析。

首先，基本公共服務(wù)質(zhì)量決策是指根據(jù)基本公共服務(wù)質(zhì)量要求并通過公共政策的方式來決定提供基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的過程。以基本公共服務(wù)質(zhì)量要求為中心，基本公共服務(wù)質(zhì)量決策包括質(zhì)量要求獲取、質(zhì)量政策制定和質(zhì)量目標策劃三個環(huán)節(jié)。其中，質(zhì)量要求獲取環(huán)節(jié)旨在盡可能準確和全面地獲取社會公眾的基本公共服務(wù)質(zhì)量要求，從而為公共政策制定提供依據(jù);質(zhì)量政策制定環(huán)節(jié)旨在通過公共政策的方式?jīng)Q定提供哪些以及何種水平的基本公共服務(wù)質(zhì)量特性，以回應(yīng)社會公眾表達和提出的基本公共服務(wù)質(zhì)量要求;質(zhì)量目標策劃環(huán)節(jié)旨在確定基本公共服務(wù)質(zhì)量目標及實現(xiàn)該目標的具體過程與資源。

其次，基本公共服務(wù)質(zhì)量控制是指依據(jù)相關(guān)規(guī)定要求對基本公共服務(wù)質(zhì)量特性生成過程進行控制的過程?；竟卜?wù)質(zhì)量控制以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性為中心，依據(jù)的相關(guān)規(guī)定要求包括政策法規(guī)、制度規(guī)范、技術(shù)標準等，目標是使基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的水平達到質(zhì)量要求，內(nèi)容要素包括公共政策、服務(wù)標準、服務(wù)流程、服務(wù)需求、服務(wù)人員、組織文化等[12]，實施環(huán)節(jié)包括制定質(zhì)量控制操作規(guī)程、編制質(zhì)量控制計劃、開展質(zhì)量巡視與評審、分析質(zhì)量問題、提出質(zhì)量問題和解決方案、存檔質(zhì)量控制信息等。

最后，基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測是指運用一定的方法、工具和技術(shù)手段對基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度進行多次、持續(xù)性和長期性的測評，進而加以監(jiān)視的過程。基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度為中心，其功能定位為測評基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度，掌控基本公共服務(wù)質(zhì)量的變化情況與趨勢，為基本公共服務(wù)質(zhì)量獎勵、問責、分析與改進提供可靠依據(jù)。

（二）“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的創(chuàng)新價值

“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系實現(xiàn)了質(zhì)量管理一般理論與基本公共服務(wù)的有機結(jié)合，主要具有三方面的創(chuàng)新價值。

首先，較為系統(tǒng)、完整地回答了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”和“怎么管理”兩個核心問題?！皬秃闲汀被竟卜?wù)質(zhì)量管理體系表明，對于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”的問題，主要是圍繞基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度三個方面進行管理。對于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”的問題，主要是通過基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測三大整體職能及其各自包含的細分職能來實現(xiàn)。

其次，創(chuàng)造性地建立起基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能與基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容之間的橫向邏輯對應(yīng)關(guān)聯(lián)。基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的三大整體職能（基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測）與基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的三方面內(nèi)容（基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度）形成了一一對應(yīng)的關(guān)系，即基本公共服務(wù)質(zhì)量決策與基本公共服務(wù)質(zhì)量要求對應(yīng)，基本公共服務(wù)質(zhì)量控制與基本公共服務(wù)質(zhì)量特性對應(yīng)，基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測與基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度對應(yīng)。這就有利于明確基本公共服務(wù)質(zhì)量管理內(nèi)容在整個基本公共服務(wù)質(zhì)量管理中所處的位置與環(huán)節(jié)，也有利于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能聚焦作用對象、定位功能目標和提升執(zhí)行效果。

最后，比較清晰地顯現(xiàn)出基本公共服務(wù)質(zhì)量管理職能及職能構(gòu)成環(huán)節(jié)之間的縱向遞進及動態(tài)運作過程。“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系不僅直觀呈現(xiàn)了基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的若干整體職能與細分職能，而且表明基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的若干整體職能與細分職能之間存在一種內(nèi)在的依序遞進關(guān)系，并從總體上呈現(xiàn)出各整體職能與細分職能之間的動態(tài)運作過程。具體講，對于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的整體職能，基本公共服務(wù)質(zhì)量決策為基本公共服務(wù)質(zhì)量控制提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量控制為基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測為基本公共服務(wù)質(zhì)量決策提供基礎(chǔ)。對于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理整體職能中的細分職能，在基本公共服務(wù)質(zhì)量決策中，基本公共服務(wù)質(zhì)量要求獲取為基本公共服務(wù)質(zhì)量政策制定提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量政策制定為基本公共服務(wù)質(zhì)量目標策劃提供基礎(chǔ);在基本公共服務(wù)質(zhì)量控制中，基本公共服務(wù)質(zhì)量標準制定為基本公共服務(wù)質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計為基本公共服務(wù)質(zhì)量特性生成提供基礎(chǔ);在基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測中，基本公共服務(wù)質(zhì)量評價為基本公共服務(wù)質(zhì)量獎勵與問責提供基礎(chǔ)，基本公共服務(wù)質(zhì)量獎勵與問責為基本公共服務(wù)質(zhì)量改進提供基礎(chǔ)。

五、基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的實證：以成都市為例

成都市是2007年國家發(fā)改委批準設(shè)立的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，近十余年來圍繞城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均等化作出了大量實踐探索。其中，作為成都市農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”之一的村級公共服務(wù)和社會管理改革[13]，探索構(gòu)建了頗具創(chuàng)新價值和鮮明特色的村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，在全國范圍內(nèi)均具有典型性。為此，本文選取成都市村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系作為個案，對“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系進行敘事性解釋和說明。

（一）成都市構(gòu)建村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的背景與過程

作為我國西部的特大城市，成都市具有典型的大城市帶大農(nóng)村的城鄉(xiāng)格局。從2003年起，成都市開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均等化的改革探索實踐進程，先后開展了以“三個集中”“六個一體化”“四大基礎(chǔ)工程”為主要內(nèi)容的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革工作。成都市構(gòu)建村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系正是在這一改革背景之下推進的。

成都市實施村級公共服務(wù)改革，構(gòu)建村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的過程大致分三個階段。一是奠定基礎(chǔ)階段。成都市根據(jù)相關(guān)政策安排，對每個行政村（涉農(nóng)社區(qū)）的村級公共服務(wù)和社會管理專項資金在2009年和2010年兩年均按20萬元標準實施，2011年上調(diào)至25萬元以上，目前已提高至40萬元。通過“財政下鄉(xiāng)”的方式設(shè)立村級公共服務(wù)和社會管理專項資金，成都市得以在較短時間加強了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的力度。二是鞏固保障階段。成都市將村級公共服務(wù)改革與農(nóng)村基層治理機制相結(jié)合，做到村級公共服務(wù)項目由村級自治組織自主實施，村民（代表）會議依據(jù)民主決策、自主建設(shè)、嚴格監(jiān)督的原則決定公共服務(wù)專項資金的使用、管理和監(jiān)督，創(chuàng)新性地提出村級公共服務(wù)項目的民主化運作模式。三是長效運行階段。成都市沿著民生與民主相結(jié)合的思路，一方面，不斷完善村級公共服務(wù)和社會管理的相關(guān)政策和制度體系，確保村級公共服務(wù)和社會管理專項資金足額、及時投入到每一個村（涉農(nóng)社區(qū)），同時使村級公共服務(wù)和社會管理專項資金的使用和村級公共服務(wù)項目的運作按照民意進行。另一方面，依托新型村級治理機制，不斷健全村級公共服務(wù)項目民主化運作機制，確保村級公共服務(wù)項目運作的過程充分彰顯村民的主體性和自主性，運作的結(jié)果最大化滿足農(nóng)村居民的實際需求。

（二）成都市“復合型”村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

成都市村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系涉及農(nóng)村居民公共服務(wù)需求、農(nóng)村公共服務(wù)供給內(nèi)容、農(nóng)村公共服務(wù)項目滿足規(guī)定要求和村民需求的程度，以及農(nóng)村公共服務(wù)供給決策、農(nóng)村公共服務(wù)過程監(jiān)督、農(nóng)村公共服務(wù)結(jié)果評價等，不僅回答了農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“管理什么”的問題，而且回答了農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量管理“怎么管理”的問題，因而總體上是一種“復合型”村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。

首先，村級基本公共服務(wù)質(zhì)量決策，主要體現(xiàn)為村級基本公共服務(wù)質(zhì)量要求獲取和村級基本公共服務(wù)質(zhì)量民主決策。在政策層面，《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見（試行）》要求，為農(nóng)民提供的公共服務(wù)要充分征求農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民充分參與和決策?！洞寮壒卜?wù)和社會管理改革工作手冊》《村級公共服務(wù)和社會管理專項資金管理辦法（修訂）》提出了“六步工作法”，其中宣傳動員、收集民意、梳理討論、議決公示這四步均是圍繞村級基本公共服務(wù)質(zhì)量要求獲取和村級基本公共服務(wù)質(zhì)量民主決策展開的。在實踐層面，村級基本公共服務(wù)質(zhì)量要求獲取一般由村民議事會成員或村“兩委”干部通過問卷調(diào)查、入戶走訪的方式調(diào)查、收集和獲取村民對基本公共服務(wù)的質(zhì)量需求和意見。比如，成都市大邑縣晉原鎮(zhèn)按照如下流程收集居民公共服務(wù)需求和意見：首先，召開村、社區(qū)“兩委”及議事會成員會議，提出年度擬實施公共服務(wù)項目建議;其次，編制民意調(diào)查表，一戶一表，采取實名制填表方式收集民意;再次，由議事會成員負責走訪聯(lián)系農(nóng)戶，將民意調(diào)查表發(fā)放到每一戶，進行民意調(diào)查，充分征求群眾意見;最后，組織召開以社區(qū)為單位的群眾會、林盤會等，在充分宣傳動員基礎(chǔ)上，廣泛聽取群眾意見，收回一戶一表的民意調(diào)查表[14]。在收集居民公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，成都市構(gòu)建的基本公共服務(wù)質(zhì)量民主決策機制要求通過召開村民議事會或村民代表大會的方式，按照一定的規(guī)則對各村民小組上報的項目進行逐項討論、商議，最終形成表決意見。比如，成都市溫江區(qū)探索建立了村級公共服務(wù)和社會管理項目“四程序法”民主決策機制：第一步，深入全村調(diào)查和全面了解村民需求，確定公共服務(wù)和社會管理項目;第二步，組織各方代表開展民主議事，提出項目初步方案;第三步，將項目初步方案提交村民代表大會討論表決;第四步，公示確認并實施項目方案[15]。通過以上村級基本公共服務(wù)質(zhì)量民主決策機制，成都市農(nóng)村居民能夠在表達自身對基本公共服務(wù)質(zhì)量的需求、意見和期望的基礎(chǔ)上，進一步切實參與到村級基本公共服務(wù)質(zhì)量決策過程中，從而保證了村級基本公共服務(wù)質(zhì)量供給范圍、供給標準、供給方式等事項的民主決定。

其次，村級基本公共服務(wù)質(zhì)量控制，主要體現(xiàn)為村級基本公共服務(wù)質(zhì)量標準的建立、村級基本公共服務(wù)資源的統(tǒng)籌配置和村級基本公共服務(wù)體制機制的改革創(chuàng)新。在村級基本公共服務(wù)質(zhì)量標準建立方面，成都市重視開展村級基本公共服務(wù)質(zhì)量標準建立實踐，制定了一系列村級基本公共服務(wù)質(zhì)量標準政策文件。比如，《關(guān)于重點鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會管理配置標準的指導意見（試行）》和《關(guān)于村（社區(qū)）及新居工程公共服務(wù)和社會管理配置標準的指導意見（試行）》確定了重點鎮(zhèn)“1+17”、村（社區(qū)）“1+13”、新居工程“1+11”的配置標準。又如，《成都市農(nóng)村中小學標準化建設(shè)標準（試行）》《成都市公共文化服務(wù)機構(gòu)服務(wù)標準》和《關(guān)于構(gòu)建基層公益性醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的意見（試行）》等設(shè)定了公共教育、公共文化、基本醫(yī)療等領(lǐng)域的相關(guān)質(zhì)量標準。通過村級基本公共服務(wù)質(zhì)量標準建設(shè)，成都市村級基本公共服務(wù)質(zhì)量控制工作變得有據(jù)可依，基本公共服務(wù)客觀質(zhì)量水平的保障也有了基本遵循。在村級基本公共服務(wù)資源統(tǒng)籌配置方面，成都市把統(tǒng)籌資源配置作為村級基本公共服務(wù)管理和改革的重點。從村級公共服務(wù)和社會管理改革來看，至少包括組織機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共財政、人員隊伍、管理制度、體制機制等在內(nèi)的基本公共服務(wù)資源得到統(tǒng)籌配置。以公共財政資源統(tǒng)籌配置為例。2009年以來成都市村級公共服務(wù)和社會管理專項資金計劃撥付總額呈逐年增長趨勢，從2009年的69094.9萬元增加至2014年的124334萬元[16]。具體到各個領(lǐng)域，2009年～2012年成都市向各村（涉農(nóng)社區(qū)）投入的1.2820億元專項資金的分布情況為：基礎(chǔ)設(shè)施占59.3%，環(huán)境建設(shè)類占9.8%，社會管理類占16%，文體類占8.2%[17]。通過統(tǒng)籌配置村級基本公共服務(wù)資源，成都市村級基本公共服務(wù)質(zhì)量系統(tǒng)設(shè)計得到強化，進而為基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的生成奠定了堅實基礎(chǔ)。在村級基本公共服務(wù)體制機制改革創(chuàng)新方面，成都市從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制改革的角度出發(fā)，主要開展了建立城鄉(xiāng)一體的行政管理體制、創(chuàng)新公共服務(wù)管理體制、改革基層行政管理體制、改革公共財政體制等工作。同時，成都市圍繞村級基本公共服務(wù)供給機制，創(chuàng)造性地提出了分類供給機制、經(jīng)費保障機制、統(tǒng)籌建設(shè)機制、民主管理機制和人才隊伍建設(shè)機制五類機制，并在相關(guān)政策文件中加以確立。通過上述基本公共服務(wù)體制機制改革與創(chuàng)新活動，成都市不僅促進了基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的生成，同時保障了基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的水平。

最后，村級基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測，主要體現(xiàn)為村級基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、考核和評價的制度設(shè)計和工作開展。在制度設(shè)計層面，成都市制定了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見（試行）》《關(guān)于深化社會體制改革加快推進城鄉(xiāng)社會建設(shè)的意見》等政策文件，建立了適應(yīng)村級公共服務(wù)和社會管理改革的民主評議制度、民主管理制度和民主監(jiān)督制度，確保村級公共服務(wù)和社會管理項目處于受監(jiān)控狀態(tài)。在具體實踐過程中，成都市各區(qū)縣積極探索出基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和評價的多種模式。按照監(jiān)測內(nèi)容的不同，我們可把成都市村級基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測劃分為村級公共服務(wù)專項資金監(jiān)督和村級公共服務(wù)項目評價兩類。其中，村級公共服務(wù)專項資金監(jiān)督的實踐模式主要包括邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村“五人監(jiān)督章”模式、崇州市紀委全程參與模式、邛崍市臺賬監(jiān)督模式和青白江區(qū)“四維”舉措;村級基本公共服務(wù)項目監(jiān)督與評價的實踐模式主要包括雙流縣“服務(wù)效果‘由群眾說了算”模式、浦江縣民主監(jiān)督的“三上三下”模式、大邑縣項目評議驗收辦法和青白江區(qū)紅陽街道紅峰村聯(lián)動式督查管理模式。這些模式在實現(xiàn)村級公共服務(wù)的監(jiān)督與評價上各具特色（見表2）。通過開展村級基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督與評價，成都市村級基本公共服務(wù)質(zhì)量的實際情況及其發(fā)展趨勢得以把握，從而為下一階段村級基本公共服務(wù)質(zhì)量的改進提供了依據(jù)。

六、結(jié)論與討論

改進和提升基本公共服務(wù)質(zhì)量是公共行政學科中的前沿研究課題，也是當前我國政府改革與創(chuàng)新的目標任務(wù)。本研究將質(zhì)量管理理論與基本公共服務(wù)相結(jié)合，借鑒工商領(lǐng)域中的質(zhì)量管理體系構(gòu)建依據(jù)，從質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能兩個維度出發(fā)，構(gòu)建了“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，并運用成都市村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系個案予以實證。第一，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是指在基本公共服務(wù)質(zhì)量方面指揮和控制基本公共服務(wù)提供組織的，旨在實現(xiàn)基本公共服務(wù)質(zhì)量目標的一系列相關(guān)過程、活動、資源、制度等要素的總和。第二，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)成要素包括基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的主體、目標、內(nèi)容、手段、職能、環(huán)境、動機、績效等。其中，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)容和職能是基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的兩大核心要素。第三，借鑒工商領(lǐng)域中質(zhì)量管理體系的構(gòu)建依據(jù)——質(zhì)量管理內(nèi)容和質(zhì)量管理職能的復合，并結(jié)合基本公共服務(wù)的特質(zhì)屬性，可構(gòu)建“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。第四，“復合型”基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系由中心部分和外圍部分構(gòu)成。中心部分包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求、質(zhì)量特性和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度，外圍部分包括基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第五，基本公共服務(wù)質(zhì)量決策以基本公共服務(wù)質(zhì)量要求為中心，旨在根據(jù)基本公共服務(wù)質(zhì)量要求，通過公共政策的方式來決定提供哪些及何種水平的基本公共服務(wù)質(zhì)量特性。第六，基本公共服務(wù)質(zhì)量控制以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性為中心，旨在根據(jù)基本公共服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)規(guī)定要求，通過控制基本公共服務(wù)質(zhì)量特性的生成過程，以使實際生成的基本公共服務(wù)質(zhì)量特性水平符合質(zhì)量要求。第七，基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測以基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度為中心，旨在對基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度加以測評和監(jiān)視，從而為基本公共服務(wù)質(zhì)量的獎勵、問責與改進提供依據(jù)。

本研究尚存在一定的局限與不足。一方面，由于基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系涉及的內(nèi)容龐雜繁多，這在很大程度上制約了本研究的深度。另一方面，本研究選取成都市村級基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系作為實證個案，由于案例數(shù)據(jù)收集難度較大，一定程度影響了本研究的實證效果。就未來研究而言，基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系這一議題可從四個方面深化和拓展。一是基本公共服務(wù)的質(zhì)量特性管理、質(zhì)量要求管理和質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度管理;二是基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的主體、目標、手段、環(huán)境、動機、績效等基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的一般要素及其關(guān)系;三是基本公共服務(wù)的質(zhì)量決策、質(zhì)量控制和質(zhì)量監(jiān)測三大整體職能及其細分職能的落地;四是基本公共服務(wù)各領(lǐng)域（如公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、公共文化、基本醫(yī)療）的質(zhì)量管理體系問題。

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責任編輯：王 篆

The Construction and Empirical Research on Quality Management System of Basic Public Service

Chen Chaobing

Abstract：

The construction of basic public service quality management system is not only the practical need to promote the high-quality development of basic public service in China， but also a frontier research topic in the discipline of public administration. Referring to the idea of building quality management system in the field of industry and commerce， and focusing on the content and function of basic public service quality management， we can build a “compound” basic public service quality management system， which includes the central part and the peripheral part. The central part includes the quality requirements， quality characteristics and the degree to which the quality characteristics meet the quality requirements of basic public service， answering the question of “what to manage” in the basic public service quality management; the peripheral part includes the quality decision-making， quality control and quality monitoring of basic public service， answering the question of “how to manage” in the quality management of basic public services. The “compound” basic public service quality management system shows that not only the contents and functions of basic public service quality management have close internal relations， but also the basic public service quality management functions are a set of complementary， progressive and cyclic organic system.

Key words：

basic public service， quality management， “compound” basic public service quality management system

收稿日期：2019-12-19

作者簡介：

陳朝兵（1990-），男，四川瀘州人，西南財經(jīng)大學公共管理學院副教授，博士，四川成都 611130

本文為國家社會科學基金青年項目“我國基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系構(gòu)建研究”（批準號18CZZ034）的階段性研究成果。