張志芳

（大理市征地事務(wù)中心，云南大理 671000）

大理市是云南省唯一的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)。全市下轄11 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2019 年度戶籍人口64.57 萬(wàn)人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率49.76%。2015 年3月，大理市被列為全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)縣市之一，承擔(dān)宅基地制度改革試點(diǎn)任務(wù)；2016 年9 月，同步開(kāi)展農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)。2014年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大理市土地總面積1 738.63 平方千米，其中農(nóng)用地1 186.46 平方千米，占68.24%；建設(shè)用地147.24 平方千米，占8.47%；其他土地404.93平方千米，占23.29%。2015年至2018年，大理市本級(jí)共經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)用地3.711 165平方千米，完成征地面積1.787 9平方千米。本文以大理市在全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中探索農(nóng)村土地征收多元保障安置方式的實(shí)踐為研究對(duì)象，以期完善和優(yōu)化失地農(nóng)民安置政策。

一、研究背景

土地征收事關(guān)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，土地征收的安置方式涉及到農(nóng)民的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。積極探索惠民高效的安置方式是農(nóng)村土地征收制度改革的重要任務(wù)，而且在改革實(shí)踐中已經(jīng)在某些方面形成了“可復(fù)制、能推廣、利修法”的改革成果。

（一）探索惠民高效安置方式極其重要

長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村土地征收工作中存在重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)思維，重效率、輕公平的價(jià)值取向，重權(quán)力、輕權(quán)利的觀念指引，致使被征地農(nóng)民沒(méi)有得到妥善安置，影響了農(nóng)民的權(quán)益保障和社會(huì)的和諧穩(wěn)定〔1〕。土地征收工作在“公權(quán)”與“私權(quán)”的配置方面，從程序到實(shí)體均傾向于“公權(quán)”，被征收人的“私權(quán)”沒(méi)有得到全面保障〔2〕。征地補(bǔ)償工作中的程序不規(guī)范、法定補(bǔ)償辦法存在缺陷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且規(guī)定過(guò)死，被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障不足等問(wèn)題，是土地征收制度改革中應(yīng)注重優(yōu)先解決好的重點(diǎn)〔3〕。實(shí)施征地補(bǔ)償方式改革，不僅有利于提高土地利用效率、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，而且能夠提供農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，改善干群關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展〔4〕。尋求惠民有效的安置方式是農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)。根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2015〕35 號(hào)），農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)目標(biāo)是健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的農(nóng)村土地征收制度；主要內(nèi)容是縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立土地征收中兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

（二）試點(diǎn)改革富有成效

在農(nóng)村土地征收制度試點(diǎn)中，大理市制定實(shí)施了《大理市集體土地征收管理辦法（試行）》《大理市集體土地征收程序規(guī)定（試行）》《大理市改革完善被征地人員基本養(yǎng)老保障實(shí)施辦法（試行）》等10個(gè)政策制度，形成了市域土地征收改革的制度框架和實(shí)施指南，并根據(jù)改革實(shí)踐中形成的“可復(fù)制、能推廣、利修法”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，向自然資源部提供了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)建議。2019 年8 月26 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的決定。新修訂的《土地管理法》較為充分地吸納了試點(diǎn)地區(qū)的探索實(shí)踐成果：一是縮小征地范圍，第45 條明確因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等6 種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。二是規(guī)范征收程序，第47 條明確將原來(lái)的征地批后公告改為征地批前公告，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)修改；征地報(bào)批以前，縣級(jí)以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。三是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，第48 條明確以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用。

（三）多元保障安置方式亟待深入探索完善

新法將2004 年國(guó)務(wù)院28 號(hào)文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的政策要求上升為法律規(guī)定，但對(duì)“多元保障”的具體方式?jīng)]有明確規(guī)定，體現(xiàn)了修法的審慎性。大理市在改革試點(diǎn)中，將國(guó)家土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)與基層首創(chuàng)精神有機(jī)結(jié)合，通過(guò)探索新增代征安置地回購(gòu)、失地農(nóng)民保障提標(biāo)擴(kuò)面等途徑，形成了土地征收安置的多元保障模式〔5〕。全市被征地村組利用政策優(yōu)勢(shì)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，使失地農(nóng)民獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收益，被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活水平得到了保障、提高，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法值得研究和借鑒。從“單一方式”安置向“多種方式組合”安置進(jìn)行改革實(shí)踐的重要經(jīng)驗(yàn)探索，也是構(gòu)建和諧社會(huì)和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必然趨勢(shì)。因此，在具體征地實(shí)踐中，需要進(jìn)一步探索完善“多元保障”方式，以期形成更廣泛的共識(shí)和推廣的政策。

二、土地征收安置方式的探索

安置方式長(zhǎng)期以來(lái)始終是困擾征地工作的難題，也促使各地積極探索創(chuàng)新安置方式，豐富安置途徑，形成了一些成功的安置模式。常見(jiàn)的土地征收補(bǔ)償方式主要有就業(yè)安置、貨幣補(bǔ)償、留地安置、租賃或入股安置等方式，各種安置方式各有利弊〔6〕。但是，征地安置的群眾訴求和群眾滿意度因各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)狀況、征地用途等不同而存在巨大的差異。征地補(bǔ)償和農(nóng)民安置是農(nóng)村土地征收制度改革三要素中最核心的問(wèn)題，在安置途徑上，強(qiáng)調(diào)住房安置、就業(yè)促進(jìn)和培訓(xùn)、納入養(yǎng)老和醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，留地留物業(yè)讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)等多種保障機(jī)制〔7〕。大理市關(guān)注被征地農(nóng)民安置的可持續(xù)性，注重安置方式的多元化，引導(dǎo)被征地農(nóng)民探索致富道路，探索多種安置方式滿足不同的需求，解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問(wèn)題。

（一）貨幣安置

貨幣安置方式是政府向被征地農(nóng)民支付土地補(bǔ)償費(fèi)以及生產(chǎn)生活補(bǔ)償費(fèi)用的安置方式，是目前農(nóng)村土地征收中使用比較普遍的一種方式，具有程序簡(jiǎn)便、計(jì)算精確、公平公正等優(yōu)點(diǎn)。但是貨幣安置方式將不具備必要生存技能的失地農(nóng)民推向勞動(dòng)力市場(chǎng)，具有不可持續(xù)和失地農(nóng)民獲得感和幸福感缺失等問(wèn)題〔8〕。大理市的改革試點(diǎn)主要在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行了突破，并與其他安置方式有機(jī)組合，釋放改革紅利。2017 年3 月發(fā)布的《大理市人民政府關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了園地、集體建設(shè)用地、未利用地、林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)，合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)修訂前的《土地管理法》第47條“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”進(jìn)行了突破。如上關(guān)水廠片區(qū)土地征收補(bǔ)償費(fèi)由83.07 元∕平方米提高至112.5 元∕平方米（詳見(jiàn)表1），比原適用標(biāo)準(zhǔn)每平方米提高29.43 元。同時(shí)，對(duì)青苗補(bǔ)償和墳?zāi)拱徇w補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂和提高，青苗補(bǔ)償費(fèi)為旱地2.25 元∕平方米、水田3.75元∕平方米、菜地4.5 元∕平方米；墳?zāi)拱徇w補(bǔ)助費(fèi)為暗墳 300 元∕冢、土墳 600 元∕冢、磚墳 1 000 元∕冢、石墳 1 200 元∕冢、大石墳 2 000 元∕冢、雙墳按單墳 2 倍價(jià)進(jìn)行補(bǔ)助。

表1 大理市集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)（元∕平方米）

（二）社保安置

社保安置模式是指農(nóng)村土地征收中安排一定比例的土地增值收益用于失地農(nóng)民的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障，并完全納入城市保障體系的安置方式〔9〕。2008 年，大理市在全省率先建立了被征地人員養(yǎng)老保險(xiǎn)，失地農(nóng)民的社會(huì)保障按《大理市被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法（試行）》執(zhí)行，年滿18 周歲的完全失地農(nóng)民按政府與個(gè)人各承擔(dān)50%的方式一次性繳納15 000 元的保險(xiǎn)費(fèi)參加保險(xiǎn)，待年滿60 周歲后每月領(lǐng)取160 元；2015 年將參保年齡放寬至16 歲，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高至65 700 元，待遇標(biāo)準(zhǔn)提高至365 元。文件明確2015 年以前個(gè)人須籌集7 500 元、2015 年后個(gè)人須籌集32 850 元才能辦理參保（詳見(jiàn)表2）。截至2016 年12 月有8 816人按老政策參保，1998 年至 2008 年 5 月 1 日期間被征地且完全失地的1.61萬(wàn)人和2008年5月1日后符合條件的2.62萬(wàn)人沒(méi)有參保。

試點(diǎn)中，大理市推進(jìn)被征地人員養(yǎng)老保障與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，出臺(tái)了《大理市改革完善被征地人員基本養(yǎng)老保障實(shí)施辦法（試行）》，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，降低參保門檻，擴(kuò)大保障覆蓋面。經(jīng)認(rèn)定的完全失地人員可以根據(jù)個(gè)人年齡、自身經(jīng)濟(jì)能力等情況選擇參加大理市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。完全失地人員選擇城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，在參保繳費(fèi)后，政府給予每人每年1 000元的補(bǔ)助，補(bǔ)助期限15年。參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，未年滿60 周歲的，按年享受政府補(bǔ)助，單獨(dú)計(jì)入個(gè)人賬戶；已年滿60 周歲的，一次性享受15年的補(bǔ)助，單獨(dú)計(jì)入個(gè)人賬戶，按城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)辦法核定待遇標(biāo)準(zhǔn)，并與已領(lǐng)取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇疊加享受。參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，未達(dá)到法定退休年齡的，每年按規(guī)定繳費(fèi)并提供繳費(fèi)憑證，可申請(qǐng)享受當(dāng)年政府補(bǔ)助。參保人符合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件時(shí)，補(bǔ)助年限累計(jì)達(dá)不到15 年的，一次性補(bǔ)足至15 年。截至2019 年9 月末已按新辦法參保3.38萬(wàn)人，洱海湖區(qū)外延15米范圍內(nèi)承包土地用于生態(tài)保護(hù)后，不再有其他承包土地的完全失地人員也已納入養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助。

表2 大理市被征地人員養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件及標(biāo)準(zhǔn)變化對(duì)照表

（三）留地安置

留地安置方式最先出現(xiàn)在深圳，然后全國(guó)多地廣泛借鑒采用，是指在土地征收過(guò)程中，安排一定比例的土地留給被征地農(nóng)民用于發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等用途，使失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有持續(xù)性的經(jīng)營(yíng)性收益保障的安置方式〔10〕。2006 年，大理市根據(jù)《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地征用管理工作的通知》精神，下發(fā)了《大理市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市農(nóng)村集體土地征收管理工作的通知》，明確在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，根據(jù)被征地村民的要求，可按征收耕地面積15%以內(nèi)的比例，預(yù)留給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織，并將其劃撥給被征地農(nóng)民使用，作為發(fā)展用地來(lái)解決他們生產(chǎn)、生活的后顧之憂，緩解社會(huì)矛盾。試點(diǎn)前，已累計(jì)安排代征安置地3 130 666.7 平方米，一些村組將土地分配到戶，由被征地村民分散建設(shè)經(jīng)營(yíng)；部分區(qū)位較好的村組將土地統(tǒng)一出租，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，取得了較好的效益。

以鳳儀鎮(zhèn)石龍村委會(huì)千戶營(yíng)自然村為例，該村地處交通要道交匯點(diǎn)，距下關(guān)主城區(qū)6千米，在大理創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)鳳儀片區(qū)范圍內(nèi)。全村農(nóng)戶327 戶，農(nóng)業(yè)人口1 250 人。2009 年鳳儀工業(yè)園區(qū)實(shí)施建設(shè)以來(lái)，全村累計(jì)被征收土地453 333.3 平方米，現(xiàn)有耕地面積不足33 333.3 平方米，人均耕地不足66.7平方米，是典型的失地村。千戶營(yíng)村土地資源緊張，但地理位置十分優(yōu)越，是鳳儀開(kāi)發(fā)建設(shè)的核心區(qū)域，周邊汽車、倉(cāng)儲(chǔ)、物流業(yè)發(fā)展迅速。2011 年，該村將76 666.7平方米暫無(wú)條件開(kāi)發(fā)的代征安置用地整體對(duì)外招租建設(shè)汽車城項(xiàng)目，租期為20 年，每年租金200 多萬(wàn)元，要求租賃期滿后企業(yè)所搭建的地上建筑物無(wú)償歸村集體所有。目前該項(xiàng)目已經(jīng)投資建成上海通用五菱、奔馳等十余個(gè)知名汽車品牌4S 店，2016 年項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各4S 店實(shí)現(xiàn)銷售及服務(wù)年收入9.2億元，上繳稅收達(dá)3 000萬(wàn)元。

（四）商鋪安置

大理市山地多、平壩少，蒼山洱海自然保護(hù)區(qū)生態(tài)管控嚴(yán)格，安置留用地的用途與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度越來(lái)越大，出現(xiàn)了開(kāi)發(fā)利用程度低、土地閑置等問(wèn)題。針對(duì)代征安置地低效利用的實(shí)際情況，2007 年大理市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理暫行規(guī)定》，規(guī)定村、組代征安置用地因無(wú)投資項(xiàng)目或無(wú)資金投入建設(shè)，經(jīng)2∕3 以上村民或村民代表表決同意要求處置代征安置用地的，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，移交大理市土地收購(gòu)儲(chǔ)備交易中心統(tǒng)一公開(kāi)處置，處置收益的70%返回村、組，30%上繳市財(cái)政；2017 年又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)代征安置用地及中心城區(qū)建設(shè)用地管理工作的若干意見(jiàn)》，規(guī)定禁止將代征安置用地分配到個(gè)人或用于違規(guī)建房，因歷史原因?qū)⒋靼仓糜玫胤峙涞酱迕袷种校形磳?shí)施建設(shè)的代征安置用地，連片的由集體經(jīng)濟(jì)組織采取股權(quán)量化等方式收回，進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)。在此期間，大理市探索了商鋪安置方式。

以下關(guān)鎮(zhèn)大關(guān)邑村委會(huì)大關(guān)邑自然村為例，該村總?cè)丝? 000 多人，地處下關(guān)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活躍區(qū)域，歷年來(lái)經(jīng)過(guò)多次土地征收，村民已完全失地。2009 年，大關(guān)邑自然村召開(kāi)黨員和村民代表會(huì)議，表決同意用原4 400 平方米代征安置用地置換附近擬建商業(yè)項(xiàng)目3 000 平方米商鋪，政府在國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓過(guò)程中明確了該項(xiàng)條件。2013 年項(xiàng)目建成，村集體取得了約定的一層臨街商鋪并對(duì)外出租，年租金收入300 余萬(wàn)元，村集體每年固定將租金中的240 萬(wàn)元分配到各農(nóng)戶用于生產(chǎn)生活，村民人均受益分紅約1 000元∕年，其余收益用于集體清潔費(fèi)等支出。按目前市場(chǎng)價(jià)估算該區(qū)片3 000平方米商鋪資產(chǎn)價(jià)已達(dá)1.2億元左右。

（五）投資入股安置

采取投資入股的安置模式是將農(nóng)民集體在土地征收中要求的對(duì)價(jià)轉(zhuǎn)為股份的方式進(jìn)行安置，不僅可以降低投資方的資金成本，而且能夠讓失地農(nóng)民得到股息，有利于將被征地農(nóng)民融入土地開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)保障〔11〕。大理市支持被征地村集體以土地入股、村民以土地征收補(bǔ)償金入股來(lái)創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，參與征地后的建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，失地農(nóng)民由“村民”變“股東”，獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的分紅，培育了穩(wěn)定的收入來(lái)源。

以下關(guān)鎮(zhèn)荷花村為例，該村地處大理市西北郊，下轄5個(gè)自然村10個(gè)村民小組，轄區(qū)面積8平方千米，共有1 266 戶4 615 人，其中白族人口占96%。2003 年至今全村被征收耕地2 000 000 平方米，現(xiàn)人均耕地面積僅為133.3 平方米。荷花村大部分集體土地被征收后，根據(jù)被征收土地?cái)M建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，確立了“服務(wù)城市發(fā)展”和“一組一項(xiàng)目、一村一品牌”的思路，利用“合作股份”和“紅色信貸”等惠民利民政策，荷花村三組投資組建了主要從事大理大學(xué)學(xué)生公寓和高校后勤服務(wù)的公司，實(shí)現(xiàn)年?duì)I業(yè)收入260萬(wàn)元，130戶入股村民年均獲利1.2萬(wàn)元；荷花村四組組建了云師大附中—大理新世紀(jì)中學(xué)后勤服務(wù)公司，實(shí)現(xiàn)年?duì)I業(yè)收入240 多萬(wàn)元，140 戶入股村民每戶年均獲利1萬(wàn)多元；村委會(huì)對(duì)閑置的集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)整理，投資建成幼兒園、綜合市場(chǎng)、加油站等村集體項(xiàng)目，帶動(dòng)了建筑、餐飲、運(yùn)輸、養(yǎng)殖、服務(wù)、旅游等個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，較好地解決了農(nóng)民就業(yè)、增收等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展由單一型向多元化經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，廣大村民紛紛走上了致富奔小康之路。

（六）就業(yè)安置

大理市在征地的同時(shí)充分考慮失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，堅(jiān)持“市場(chǎng)引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”，加大對(duì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)方面的培訓(xùn)。鼓勵(lì)用地單位盡可能把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民。對(duì)從事個(gè)體經(jīng)濟(jì)的村民，舉辦各類創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)班等系統(tǒng)培訓(xùn)，幫助選準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，提高生產(chǎn)技能和就業(yè)能力，不斷拓寬發(fā)展就業(yè)渠道。鼓勵(lì)被征地集體經(jīng)濟(jì)組織將代征安置地用于興辦第三產(chǎn)業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)等，以安置農(nóng)村富余勞動(dòng)力；村集體的綜合市場(chǎng)、建材市場(chǎng)等項(xiàng)目堅(jiān)持優(yōu)先安排失地農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)攤位和工作崗位，為失地村民提供較多的就業(yè)崗位。2005 年至2016 年8 月，大理市共安排失地農(nóng)民就業(yè)27 000 多人，其中：海東鎮(zhèn) 3 200 人，鳳儀鎮(zhèn) 11 600 人，大理鎮(zhèn) 3 600 人，市本級(jí)8 600人。

三、多元保障安置的績(jī)效分析

大理市土地征收以貨幣和社保安置為主，被征地農(nóng)民均可以選擇貨幣安置和享受失地農(nóng)民的社保政策，并根據(jù)不同村組及項(xiàng)目實(shí)際情況采取“貨幣+社保+留地”“貨幣+社保+鋪面”“貨幣+社保+入股”等不同組合方式，在土地征收安置中進(jìn)行多元保障模式的探索。這種多元保障模式不僅在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和保障失地農(nóng)民收入平穩(wěn)增長(zhǎng)方面發(fā)揮了重要作用，而且在保障城市建設(shè)和保護(hù)農(nóng)民利益之間尋找到了平衡點(diǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化。大理市的試點(diǎn)改革探索取得了顯著的成效和豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（一）探索了征地安置新經(jīng)驗(yàn)

2016年9月大理市承擔(dān)土地征收制度改革試點(diǎn)工作以來(lái)，按照試點(diǎn)要求邊試點(diǎn)、邊探索、邊總結(jié)，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，不斷探索完善土地征收多元保障機(jī)制。推進(jìn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障全覆蓋，按照“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的要求，堅(jiān)持“新人新辦法、老人老辦法”的原則，出臺(tái)《大理市改革完善被征地人員基本養(yǎng)老保障實(shí)施辦法（試行）》，推行被征地人員養(yǎng)老保障與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌；將提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為被征地農(nóng)民分享增值收益的主要方式，在全面綜合分析土地區(qū)位、地類、產(chǎn)值、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)一征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)；探索提高留用地利用效率。針對(duì)大理市歷年來(lái)留用地利用效率低下、與城市總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)、形成新的“城中村”等問(wèn)題，出臺(tái)進(jìn)一步加強(qiáng)代征安置用地及中心城區(qū)建設(shè)用地管理工作的若干意見(jiàn)，轉(zhuǎn)變留用地安置方式，改為按同等面積開(kāi)發(fā)利用的純收益（原則上按征地統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)的10倍）給予集體貨幣補(bǔ)償，專項(xiàng)用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)存量的留用地，由集體統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)或采取入股、合作經(jīng)營(yíng)等方式開(kāi)發(fā)利用，有效提高土地利用效率。

（二）促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程

農(nóng)村土地征收促進(jìn)了城市化的發(fā)展，例如試點(diǎn)鳳儀鎮(zhèn)豐瀛汽車城、下關(guān)鎮(zhèn)荷花村大理新世紀(jì)中學(xué)后勤服務(wù)公司、大理市第三幼兒園、藝墅花鄉(xiāng)一層商鋪等約120 000 平方米土地征收多元保障實(shí)施項(xiàng)目具有明晰、合法的產(chǎn)權(quán)，依托于城市化發(fā)展，周邊設(shè)施配套不斷完善，許多代征安置用地項(xiàng)目已處于區(qū)域內(nèi)的“黃金地段”，帶動(dòng)了農(nóng)村周邊基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，改進(jìn)了村內(nèi)水、電、路及公共活動(dòng)場(chǎng)所等設(shè)施，促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。村集體圍繞征地項(xiàng)目確定本村組產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和路徑，使失地農(nóng)民能夠在原生產(chǎn)生活區(qū)域集體投資實(shí)施的項(xiàng)目中優(yōu)先就近就業(yè)，通過(guò)就業(yè)技能培訓(xùn)和提供適宜崗位，妥善安置了大部分勞動(dòng)年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民。其中豐瀛汽車城安排本村就業(yè)人員150 人，大理新世紀(jì)中學(xué)后勤服務(wù)公司安排70 位村民就業(yè)。多個(gè)村組以傳統(tǒng)耕種為主的就業(yè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐嗌桃噢r(nóng)的多種就業(yè)方式，切實(shí)增加了被征地農(nóng)民收入，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。

（三）促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

結(jié)合農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，積極引導(dǎo)村組通過(guò)村民入股、合作開(kāi)發(fā)等形式，整合土地補(bǔ)償資金、村組留用土地等資源，建立適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資金保值增值，使失地農(nóng)民有了穩(wěn)定的收入來(lái)源。僅下關(guān)鎮(zhèn)荷花村2016 年已實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)1 400 多萬(wàn)元，村集體資產(chǎn)總值達(dá)3 億多元，股金分紅600多萬(wàn)元，全村人均年收入從過(guò)去的數(shù)百元增至現(xiàn)在的14 325元，村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。

（四）保障了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益

通過(guò)積極探索嘗試土地征收多元保障安置方式，促進(jìn)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了多元化的收益。貨幣安置讓農(nóng)戶獲得了財(cái)產(chǎn)性收益；社保安置讓農(nóng)戶獲得了保障性收益；留地安置讓農(nóng)戶獲得了地租收益；商鋪安置讓農(nóng)戶獲得了租賃收益；投資入股安置讓農(nóng)戶獲得了紅利性收益；就業(yè)安置讓農(nóng)戶獲得了工資性收益。村集體也利用代征安置用地、留物業(yè)等政策機(jī)遇創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)實(shí)體，保障村民生產(chǎn)生活水平不斷發(fā)展提高，使人財(cái)物有機(jī)統(tǒng)一，保障了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶失地不失利。

四、存在的主要問(wèn)題及建議

土地征收安置問(wèn)題，既要堅(jiān)持國(guó)家的改革方向，也要立足于地方試點(diǎn)進(jìn)行探索。大理市多元保障安置方式的做法還存在以下幾方面的主要問(wèn)題：一是農(nóng)民集體主體地位虛化。通過(guò)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善社會(huì)保障等多種形式，對(duì)被征地農(nóng)民的權(quán)益保障力度不斷加大，但是集體作為土地所有者的主體地位被不斷弱化，管理集體事務(wù)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)能力不足的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。二是土地補(bǔ)償費(fèi)分配矛盾多。征地補(bǔ)償安置補(bǔ)助費(fèi)的分配在村級(jí)是通過(guò)村民自治方式進(jìn)行的，各村分配方式差異較大，在分配比例上有全額到戶、按比例到戶，在發(fā)放方式上有按人頭發(fā)放、按戶發(fā)放，在發(fā)放對(duì)象常住人口方面涉及遷出、遷入、農(nóng)嫁女等較為復(fù)雜的問(wèn)題，也容易引發(fā)村民之間的矛盾。三是實(shí)物安置周期長(zhǎng)。征地項(xiàng)目從實(shí)施征地到項(xiàng)目建成間隔時(shí)間長(zhǎng)，項(xiàng)目性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模等土地使用條件需到供地環(huán)節(jié)才能確認(rèn)，導(dǎo)致土地征收協(xié)議中約定的留商鋪、留物業(yè)等保障措施落實(shí)難度大、耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)。四是土地征收保障機(jī)制不健全。在農(nóng)民的土地被征用后，從安置保障方面采取了積極措施，失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活有了一定保障，同時(shí)也存在一系列生活、就業(yè)和社會(huì)問(wèn)題，失地農(nóng)民的社會(huì)保障還缺少法制化的規(guī)范和保障。針對(duì)上述問(wèn)題，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）增強(qiáng)農(nóng)民集體的主體地位

堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有，有利于保證廣大農(nóng)民群眾平等享有基本生產(chǎn)資料，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的一個(gè)重要基礎(chǔ)。在建立多元保障體系過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)更加充分體現(xiàn)和保證農(nóng)民集體對(duì)集體土地的所有權(quán)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)民股份合作，通過(guò)進(jìn)一步明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w，強(qiáng)化農(nóng)民集體的主體地位。增強(qiáng)基層組織服務(wù)功能和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的能力，保障失地農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)收益的分配權(quán)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有穩(wěn)定的生活來(lái)源，進(jìn)而建立農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）完善農(nóng)村基層治理機(jī)制

集體農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配等問(wèn)題是基層社會(huì)管理的具體事務(wù)，既有傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣遺留的慣性思維問(wèn)題，也有政策不明晰產(chǎn)生的觀點(diǎn)爭(zhēng)議問(wèn)題，更有農(nóng)村基層缺乏高效的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制的社會(huì)治理問(wèn)題。因此，要運(yùn)用好村民自治的政策，將國(guó)家的法律法規(guī)與基層的具體社會(huì)事務(wù)實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)制定村規(guī)民約等途徑，構(gòu)建相關(guān)利益全體村民參與的利益訴求表達(dá)渠道和高效的利益矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。切實(shí)推進(jìn)基層社會(huì)事務(wù)治理的民主協(xié)商，落實(shí)村民民主權(quán)利，健全村民議事制度，通過(guò)共建共治實(shí)現(xiàn)共享，提升基層治理能力。

（三）幫助農(nóng)民提升市民化能力

失地農(nóng)民就業(yè)困難，既有國(guó)家勞動(dòng)就業(yè)體制、地區(qū)就業(yè)市場(chǎng)、失地農(nóng)民自身技能素質(zhì)等客觀原因，也有土地征收項(xiàng)目的價(jià)值取向和地方政府施政理念等主觀因素，因此很有必要有計(jì)劃、有針對(duì)性地組織開(kāi)展就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)工作。一是政府安排專項(xiàng)的保障基金用于被征地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)，運(yùn)用行政職能把勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、教育、社會(huì)團(tuán)體等有關(guān)部門現(xiàn)有的培訓(xùn)基地以及本地院校確定為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，落實(shí)培訓(xùn)職責(zé)和任務(wù)，讓被征地農(nóng)民學(xué)會(huì)一項(xiàng)甚至多項(xiàng)職業(yè)技能。二是積極探索創(chuàng)立政府和農(nóng)民攜手合作、利益共享的機(jī)制，定期開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容廣泛的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，從而提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)。三是鼓勵(lì)被征地農(nóng)民通過(guò)靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，支持暫時(shí)性失業(yè)的部分被征地農(nóng)民發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)園區(qū)、種養(yǎng)殖業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈條。政府在金融、工商、稅務(wù)等方面出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民興辦城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，針對(duì)耗時(shí)長(zhǎng)的項(xiàng)目，考慮進(jìn)行安置過(guò)渡期的潛在損失補(bǔ)償。

（四）建立以土地供應(yīng)市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償機(jī)制

完善征地安置保障模式，應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格形成和調(diào)節(jié)機(jī)制，平等對(duì)待土地等各種生產(chǎn)要素，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)〔12〕。隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定性和不確定性增加，傳統(tǒng)的安置方式應(yīng)該順應(yīng)市場(chǎng)化的潮流，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)行改革創(chuàng)新，推動(dòng)征地安置走上制度化、法制化、多元化“組合拳”的軌道。一是在確定區(qū)片綜合地價(jià)過(guò)程中，應(yīng)考慮農(nóng)民在若干年內(nèi)土地正常收益權(quán)損失、土地潛在收益損失、土地增值的價(jià)格損失以及農(nóng)民失去土地的各項(xiàng)間接損失等，充分體現(xiàn)“效益、公平”原則。二是實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償方式多樣化。采用以貨幣為主、多種保障形式為輔的保障模式，為被征地農(nóng)民提供完備的養(yǎng)老保障、再就業(yè)的機(jī)會(huì)等多種征地補(bǔ)償方式，以此解決被征地農(nóng)民在失去土地后的生活保障問(wèn)題。三是合理分配征地補(bǔ)償費(fèi)用，明晰集體與個(gè)人的份額，有效保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益的同時(shí)，防止集體財(cái)產(chǎn)流失，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的能力。

綜上所述，土地征收補(bǔ)償制度和安置方式的完善不能孤立看待自身問(wèn)題，必須納入土地制度的整體框架，進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，協(xié)同推進(jìn)改革。各種安置方式各有利弊，單一的安置方式不能一勞永逸地解決被征地農(nóng)民的當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，必須尋找“組合拳式”的多元化安置優(yōu)勢(shì)。完善安置方式要著眼于推動(dòng)征地補(bǔ)償安置走上制度化和法制化軌道的目標(biāo)，以為被征地農(nóng)民提供長(zhǎng)期可靠的基本生活保障為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，因地制宜地探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的安置途徑，逐步建立起“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)安置”為一體的多元保障體系。