金 榮

在國(guó)外國(guó)家公園研究方面，美國(guó)[1]、新西蘭[2]、英國(guó)[3]、澳大利亞[4]等西方國(guó)家往往被作為借鑒對(duì)象，研究?jī)?nèi)容主要包括歷史發(fā)展、體制管理以及建設(shè)理念等方面。日本是亞洲最早建立國(guó)家公園的國(guó)家，1929年設(shè)立國(guó)家公園協(xié)會(huì)，1931年頒布《國(guó)家公園法》，1934年建立了第一批國(guó)家公園，迄今為止(2017年3月31日)已設(shè)立了34個(gè)國(guó)家公園，覆蓋41都道府縣(日本總計(jì)47都道府縣)，總面積約為219萬hm2，占國(guó)土總面積的5.79%。

2013年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)把建立國(guó)家公園體制列入全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)，作為推進(jìn)生態(tài)文明體制改革重要舉措。2015年，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，確定在北京、云南、福建等9個(gè)省市各選取1個(gè)區(qū)域開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作，探索規(guī)范、高效的管理體制和規(guī)劃模式，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)更加明確，形成可復(fù)制、可推廣的保護(hù)管理模式。2017年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。隨著《建立國(guó)家公園體制總體方案》的發(fā)布，中國(guó)國(guó)家公園體制已經(jīng)有了準(zhǔn)確定位和行動(dòng)方向，接下來如何貫徹落實(shí)中央精神，從科學(xué)和專業(yè)的角度推進(jìn)國(guó)家公園體制建立和國(guó)家公園建設(shè)。建設(shè)國(guó)家公園首先要設(shè)定選定標(biāo)準(zhǔn)，秉承“他山之石可以攻玉”的原理認(rèn)真學(xué)習(xí)日本國(guó)家公園建設(shè)先進(jìn)理念與經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)我國(guó)建設(shè)國(guó)家公園有所裨益。

主要運(yùn)用日本文獻(xiàn)研究法，認(rèn)真閱讀日本34個(gè)國(guó)家公園規(guī)劃書[5]，并在此基礎(chǔ)上咨詢相關(guān)專家，首先探究日本國(guó)家公園與IUCN之間的關(guān)系，之后系統(tǒng)梳理日本國(guó)家公園基本特征，如國(guó)家公園面積、分布、平面形態(tài)、保護(hù)和利用規(guī)劃規(guī)模等內(nèi)容，最后揭示日本國(guó)家公園選定有關(guān)特征及實(shí)踐現(xiàn)狀，以啟發(fā)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)思路。

1 日本國(guó)家公園概要

1.1 日本國(guó)家公園與IUCN

世界自然聯(lián)盟(IUCN)1994年全球保護(hù)地劃為6種類型即Ⅰ嚴(yán)格的自然保留區(qū)/原野地區(qū)、II國(guó)家公園、III自然紀(jì)念區(qū)、IV棲息地/物種管理區(qū)、V地景/海景景觀保護(hù)區(qū)和VI資源管理保護(hù)區(qū)[6]。日本34個(gè)國(guó)家公園中17個(gè)歸屬于II國(guó)家公園類，14個(gè)屬于V陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)分類[7]，3個(gè)分類不明(表1)。其中，II類國(guó)家公園定義為：1)為當(dāng)代或子孫后代保護(hù)一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性；2)排除與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開采或占有行為；3)提供在環(huán)境上和文化上相容的、精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂的和游覽的機(jī)會(huì)。V陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)的定義為：長(zhǎng)期人與自然交互作用下創(chuàng)造了具有顯著美學(xué)、生態(tài)以及/或文化價(jià)值等特征的地區(qū)(可以包含海岸及海域)，該區(qū)也常具有高的生物多樣性[6]。

“二戰(zhàn)”后日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展觀光熱潮以及大規(guī)模的開發(fā)帶來了很多自然環(huán)境的破壞。在這種情形下日本1949年設(shè)置了特別保護(hù)地區(qū)制度，用以保護(hù)國(guó)家公園中最核心的景觀資源。同時(shí)國(guó)家公園的選定范圍逐漸擴(kuò)大，將沿海懸崖、溺灣等濱海風(fēng)景資源納入國(guó)家公園保護(hù)范疇，隨之設(shè)立了許多海域國(guó)家公園(表1)。

1.2 日本國(guó)家公園的入選標(biāo)準(zhǔn)

1957年日本頒布《自然公園法》[7]中關(guān)于日本國(guó)家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)定為主要如下幾項(xiàng)：1)規(guī)模：面積在30 000hm2以上，或海域國(guó)家公園面積在10 000hm2以上；2)景觀：具代表性的日本風(fēng)景地域，自然風(fēng)光秀麗，生態(tài)系統(tǒng)完整；3)自然性：核心保護(hù)區(qū)面積在2 000hm2以上，或海域公園核心區(qū)1 000hm2以上，各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展越少越好；4)利用：交通便利，以吸引游客，并具多元化利用之目的；5)關(guān)于原住社區(qū)：與原住民共同保護(hù)利用國(guó)家公園；6)不考慮全國(guó)分布狀況等內(nèi)容。

2 日本國(guó)家公園面積與分布特征

圖1 日本國(guó)家公園分布情況

國(guó)家公園面積一般都非常大，美國(guó)58個(gè)國(guó)家公園平均面積達(dá)到3 600km2，但日本國(guó)土小，人口多與美國(guó)大系統(tǒng)國(guó)家公園差異較大。目前34個(gè)國(guó)家公園中面積最小的3 520hm2(慶良間諸島國(guó)家公園)，最大的226 764hm2(大雪山國(guó)家公園)，平均為64 406hm2。其中海域國(guó)家公園15個(gè)，陸域國(guó)家公園19個(gè)；海域國(guó)家公園平均面積為36 095hm2，最小面積為3 520hm2(慶良間諸島國(guó)家公園)；陸域國(guó)家公園平均面積為86 757hm2，最小面積為 13 622hm2(YANBARU國(guó)家公園)。陸域國(guó)家公園平均面積大于海域國(guó)家公園面積。

日本《自然公園法》中國(guó)家公園規(guī)模規(guī)定為：面積在30 000hm2以上(包括海域面積)，或海域國(guó)家公園面積在10 000hm2以上。目前34個(gè)國(guó)家公園中，有6個(gè)國(guó)家公園面積不足《自然公園法》選定標(biāo)準(zhǔn)，分別是3個(gè)海域國(guó)家公園(慶良間諸島、山陰海岸、小笠原)和3個(gè)陸域國(guó)家公園(釧路濕原、利尻禮文、YANBARU)。國(guó)家公園面積達(dá)到國(guó)家公園規(guī)模入選標(biāo)準(zhǔn)的比例為82.4%。

國(guó)家公園與當(dāng)?shù)匦姓赜騼?nèi)空間分布關(guān)系而論，可以分為縣內(nèi)型和跨界型國(guó)家公園。

2.1 縣內(nèi)型國(guó)家公園

縣內(nèi)型國(guó)家公園是指國(guó)家公園布局在某一個(gè)縣(或都、道、府)級(jí)行政轄區(qū)之內(nèi)。分類后數(shù)據(jù)顯示，34個(gè)國(guó)家公園中14個(gè)國(guó)家公園屬于這一類型，占比41.2%。其中6個(gè)海域國(guó)家公園(42.9%)，8個(gè)陸域國(guó)家公園(57.1%)。公園面積最小的3 520hm2(慶良間諸島國(guó)家公園)，最大的226 764hm2(大雪山國(guó)家公園)，平均為51 404.9hm2。分析表1可得出14個(gè)屬于此類國(guó)家公園中11個(gè)國(guó)家公園面積值均小于總平均值(64 406hm2)，多半國(guó)家公園面積均小于50 000hm2，縣內(nèi)型國(guó)家公園面積屬于中小型的比例偏多?？h內(nèi)型國(guó)家公園分布最多最集中地區(qū)為北海道，島嶼行政區(qū)域內(nèi)有6個(gè)國(guó)家公園：利尻禮文、知床、阿寒、釧路濕原、大雪山、支芴洞爺均同一分布在北海道島嶼境內(nèi)；其次沖繩行政區(qū)域內(nèi)YANBARU、西表石垣、慶良間諸島3個(gè)國(guó)家公園同一分布；屋久島、奄美群島2個(gè)國(guó)家公園同一分布在鹿兒島；小笠原、伊勢(shì)志摩、西海國(guó)家公園分別分布在東京、三重、長(zhǎng)崎3個(gè)地域。

2.2 跨界型國(guó)家公園

跨界型國(guó)家公園是指國(guó)家公園布局跨越2個(gè)或2個(gè)以上都、道、府、縣級(jí)行政轄區(qū)的國(guó)家公園。在34個(gè)國(guó)家公園中20個(gè)屬于跨界型國(guó)家公園，占比58.8%?？缃缧蛧?guó)家公園比例數(shù)明顯高于縣內(nèi)型國(guó)家公園。其中海域國(guó)家公園9個(gè)(45%)，陸域國(guó)家公園11個(gè)(55%)?？缭阶疃酁?1處，平均為3.45處；面積最小為8 783hm2(山陰海岸國(guó)家公園)，最大為174 323hm2(中部山岳國(guó)家公園)，平均為73 506.8hm2(表1)。分析表1可得出此類多半國(guó)家公園面積值大于80 000hm2，中大型國(guó)家公園比例偏多。

跨越行政區(qū)域最多跨越11個(gè)都、道、府、縣的國(guó)家公園有1個(gè)，瀨湖內(nèi)海國(guó)家公園，總面積為67 242hm2；跨越4個(gè)行政區(qū)域的國(guó)家公園有5個(gè)：尾瀨、秩父多摩甲斐、富士箱根伊豆、中部山岳和白山，平均面積為10 185.4hm2；跨越3個(gè)行政區(qū)域的國(guó)家公園有10個(gè)，平均面積為73 313.5hm2；跨越2個(gè)行政區(qū)域的國(guó)家公園有4個(gè)，平均面積為40 095.3hm2。以上分析得出，國(guó)家公園跨越行政轄區(qū)越多不一定面積越大，跨越行政區(qū)域數(shù)與國(guó)家公園面積之間沒有簡(jiǎn)單的正相關(guān)關(guān)系。

表1 日本國(guó)家公園基本概要

2.3 國(guó)家公園分布

日本34個(gè)國(guó)家公園中，北海道分布最多為6個(gè)國(guó)家公園，新湯和長(zhǎng)野縣有5個(gè)國(guó)家公園分布；另外，茨城、千葉、愛知、滋賀、大阪和佐賀6個(gè)地區(qū)沒有國(guó)家公園分布(圖1)。原因是，日本風(fēng)景資源的保護(hù)運(yùn)動(dòng)開始于北海道，國(guó)會(huì)于 1913年頒布《北海道原生天然保護(hù)林制度》，1915年頒布《國(guó)有保護(hù)林制度》，通過立法保護(hù)北海道的原始森林和風(fēng)景林地資源[8]。

日本各個(gè)行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家公園空間分布不均勻，與日本《自然公園法》中入選國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)不考慮全國(guó)分布狀況思想一致。

3 日本國(guó)家公園區(qū)域平面形態(tài)

34個(gè)國(guó)家公園平面形態(tài)大致分為完整凝聚類和零散組合類2種。完整凝聚類是規(guī)劃師和管理機(jī)構(gòu)追求的理想平面形態(tài)，有利于日后的管理、保護(hù)和可持續(xù)利用；零散組合類在理論上景觀資源分散，空間布局難以自成一體，規(guī)劃邊界包含2種以上獨(dú)立的閉合曲線，在整體上形成松散組合拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)[9]。分類分析后發(fā)現(xiàn)，34個(gè)國(guó)家公園中12個(gè)可歸為完整凝聚類，22個(gè)屬于零散組合類，占比分別為35.3%和64.7%。

3.1 完整凝聚類平面形態(tài)國(guó)家公園

完整凝聚類這種理想的模型，在隨后的類型細(xì)分中也可以進(jìn)一步細(xì)分為團(tuán)狀內(nèi)聚型、團(tuán)帶內(nèi)聚型和帶狀內(nèi)聚型。團(tuán)狀內(nèi)聚型指那些邊界外觀近似橢圓形狀，具有代表性的完整團(tuán)狀內(nèi)聚型如阿寒國(guó)家公園(圖2)；東西南北跨度距離比例差大，邊界線在整體上形成閉合曲線結(jié)構(gòu)，具有代表性的帶狀內(nèi)聚型如山陰海岸國(guó)家公園(圖3)。完整凝聚類12個(gè)國(guó)家公園中2個(gè)海域和10個(gè)陸域國(guó)家公園，占比分別16.7%、83.3%；跨越行政區(qū)共30處，平均跨越2.5處。表1數(shù)據(jù)可計(jì)算出此類國(guó)家公園面積為90 000hm2以上占比40%，其余60%的面積為50 000hm2以下。完整凝聚類國(guó)家公園83.3%屬于陸域，規(guī)模大小型為偏多。

3.2 零散組合類平面形態(tài)國(guó)家公園

34個(gè)國(guó)家公園中22個(gè)屬于此類型。其中海域國(guó)家公園13個(gè)，陸域國(guó)家公園9個(gè)，占比分別為59.1%和40.9%。有2種獨(dú)立閉合曲線組成的雙月型組合如十和田八幡平國(guó)家公園(圖4)；2種以上獨(dú)立閉合帶狀線組成的帶狀群組合如三陸復(fù)興國(guó)家公園(圖5)；幾種以上各種形狀組成的零散復(fù)雜組合如磐梯朝日、奄美群島、足摺宇和海國(guó)家公園等(圖6～8)。表1分析可得出，55%的國(guó)家公園面積小于50 000hm2，國(guó)家公園規(guī)模小型稍偏多。跨越行政區(qū)域共計(jì)53處，平均值2.4處，跨越行政區(qū)域數(shù)對(duì)平面形態(tài)(完整凝聚、零散組合)的影響不明顯。

以上分析得知，陸域國(guó)家公園大部分屬于完整凝聚類國(guó)家公園，海域國(guó)家公園大部分屬于零散組合類國(guó)家公園；完整凝聚類國(guó)家公園規(guī)模大小型為主，零散組合類國(guó)家公園規(guī)模為小型稍偏多。國(guó)家公園跨越行政區(qū)域數(shù)對(duì)其平面形態(tài)的影響不明顯。

圖2 完整凝聚(阿寒)

圖3 完整凝聚(山陰海岸)

4 保護(hù)與利用區(qū)域規(guī)模

日本國(guó)家公園規(guī)劃由保護(hù)規(guī)劃和利用規(guī)劃兩部分組成，國(guó)家公園被保護(hù)的同時(shí)也尋求多元化利用發(fā)展。保護(hù)規(guī)劃是針對(duì)國(guó)家公園內(nèi)如何進(jìn)行資源的保護(hù)管理來擬定，保護(hù)計(jì)劃又分為保護(hù)規(guī)定和保護(hù)設(shè)施計(jì)劃。

圖5 帶狀型零散組合(三陸復(fù)興)

4.1 保護(hù)區(qū)域面積

日本國(guó)家公園的選定標(biāo)準(zhǔn)：自然性，核心保護(hù)區(qū)面積在2 000hm2以上，或海域國(guó)家公園核心區(qū)1 000hm2以上。根據(jù)國(guó)家公園風(fēng)景的品質(zhì)，陸地部分分為特別地域、普通區(qū)域兩大類；海域部分分為海中公園地區(qū)和普通區(qū)域2類。特別地域再劃分為特別保護(hù)地區(qū)和特別地區(qū)2類，特別保護(hù)地區(qū)大多是原始林、瀑布、山峰、濕地原、草原、沼澤、火山熔巖、歷史古跡或寺廟等國(guó)家公園中最核心的保護(hù)區(qū)，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)控制措施。

目前15個(gè)海域國(guó)家公園特別保護(hù)地區(qū)面積最小的80hm2(占總面積比0.3%)，最大的7 669hm2(31.2%)，平均為3 116hm2(8.6%)，其特別保護(hù)地區(qū)面積不足1 000hm2的有7個(gè)，占比46.7%；具體為慶良間諸島、瀨戶內(nèi)海、雲(yún)仙天草、西海、三陸復(fù)興、山陰海岸、足摺宇和海(表1)。19個(gè)陸域國(guó)家公園的特別保護(hù)區(qū)最小面積為789hm2(5.8%)，最大面積為64 129hm2(36.8%)，平均為12 695hm2(14.6%)，其中特別保護(hù)地區(qū)面積不足2 000hm2的陸域國(guó)家公園有4個(gè)，分別為日光、伊勢(shì)志摩、阿蘇和YANBARU國(guó)家公園。

日本很多國(guó)家公園內(nèi)居民居住，國(guó)家公園土地所有權(quán)屬比較復(fù)雜，即使已經(jīng)設(shè)立國(guó)家公園的區(qū)域，也受到傳統(tǒng)使用方式如漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等影響，大面積的不被人干擾的原始自然生態(tài)不多[10]。在34個(gè)國(guó)家公園中有11個(gè)國(guó)家公園核心區(qū)面積不足國(guó)家公園選定標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到自然性選定標(biāo)準(zhǔn)的占比為67.6%，其余32.4%的國(guó)家公園朝這個(gè)目標(biāo)發(fā)展。最近日本大力推進(jìn)自然再生項(xiàng)目，其目的是恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，已實(shí)施的有釧路濕原的濕地再生、阿蘇的草原再生、吉野熊野的大臺(tái)原森林系統(tǒng)恢復(fù)、小笠原的自然再生、足摺宇和海的珊瑚礁再生等。

4.2 利用區(qū)域面積

日本國(guó)家公園的選定標(biāo)準(zhǔn)中明確指出：利用性，具體指的是到達(dá)性好、交通便利、能吸引很多人，并達(dá)到多元化利用之目的。利用設(shè)施計(jì)劃是在管理和利用設(shè)施集中的區(qū)域，為促進(jìn)公園合理的利用而進(jìn)行的利用設(shè)施規(guī)劃。管理利用設(shè)施有：1)道路、橋；2)廣場(chǎng)園地；3)宿舍避難小屋；4)休息設(shè)施、展望設(shè)施、游覽路線標(biāo)牌；5)野營(yíng)場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、滑雪場(chǎng)等；6)運(yùn)輸設(shè)施；7)車庫、停車場(chǎng)、加油站；8)飲水設(shè)施、排水設(shè)施、緊急醫(yī)療設(shè)施、公共浴場(chǎng)、公共廁所；9)植物園、動(dòng)物園、水族館、博物展示設(shè)施[11]。

利用設(shè)施集中區(qū)域是為促進(jìn)公園合理利用而進(jìn)行的利用設(shè)施，又叫集團(tuán)利用設(shè)施地區(qū)，包括公共設(shè)施區(qū)、園地區(qū)、露營(yíng)區(qū)、旅館區(qū)、商店區(qū)、溫泉區(qū)、保存區(qū)等給游客提供觀光、住宿、娛樂、餐飲等一系列的服務(wù)設(shè)施。目前34個(gè)國(guó)家公園中，有29個(gè)國(guó)家公園設(shè)立集團(tuán)利用設(shè)施區(qū)，共計(jì)122處，120處(南阿爾畀斯國(guó)家公園有2處，面積不明)的總面積為11 564hm2，另利尻禮文、小笠原、YANBARU、慶良間諸島、西表石桓5個(gè)國(guó)家公園在國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)還沒有設(shè)立利用設(shè)施集中區(qū)域(表1)。每年平均接待游客5 605萬人[7]。

圖6 零散組合(磐梯朝日)

圖7 零散組合(奄美群島)

圖8 零散組合(足摺宇和海)

5 結(jié)論

日本國(guó)家公園百年的發(fā)展歷史，已形成了成熟的本土化建設(shè)特征。本文系統(tǒng)分析了日本國(guó)家公園的基本特征并揭示國(guó)家公園入選標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐現(xiàn)狀，得出以下結(jié)論。1)日本在處理本國(guó)的國(guó)家公園與IUCN(自然保護(hù)區(qū)管理分類)關(guān)系方面，沒有刻意強(qiáng)調(diào)IUCN中國(guó)家公園的概念，而是將IUCN中的第Ⅱ類國(guó)家公園和第Ⅴ類地景/海景保護(hù)區(qū)納入為日本國(guó)家公園的范疇。2)日本國(guó)家公園建設(shè)分為陸域與海域2種類型，并分別制定選定標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家公園面積要求方面：82.4%的國(guó)家公園面積已達(dá)到國(guó)家公園選定標(biāo)準(zhǔn)，其中陸域國(guó)家公園84.2%，海域國(guó)家公園80%；在特別保護(hù)區(qū)規(guī)模要求方面：67.6%國(guó)家公園達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求(陸域國(guó)家公園78.9%，海域國(guó)家公園53.3%)，其余32.4%的國(guó)家公園朝標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。3)日本國(guó)家公園中跨界型國(guó)家公園占比約60%，縣內(nèi)型國(guó)家公園占比約40%，跨界行政區(qū)域總平均值2.44處；縣內(nèi)型國(guó)家公園中小型規(guī)模偏多，跨越型國(guó)家公園大中型規(guī)模偏多；但跨越數(shù)與國(guó)家公園面積之間沒有簡(jiǎn)單的相關(guān)關(guān)系。4)日本國(guó)家公園的平面形態(tài)64.7%都屬于零散組合類，海域國(guó)家公園內(nèi)86.7%屬于零散組合類，完整凝聚類內(nèi)陸域國(guó)家公園比例較多占比85.7%。5)日本國(guó)家公園的設(shè)立不僅是保護(hù)優(yōu)美的風(fēng)景，同時(shí)也增進(jìn)利用價(jià)值，用以國(guó)民娛樂，現(xiàn)已85%的國(guó)家公園已設(shè)立休閑度假區(qū)，每年平均接待游客5 085萬人次。

注：文中圖片均由作者繪制。