王曉楓

在過去三個(gè)多月時(shí)間里，新冠病毒在全球范圍內(nèi)造成370多萬人感染，超過25萬人死亡。這種前所未有的破壞力說明各種已知和未知病毒仍在深刻影響著地球，正如世界衛(wèi)生組織（WHO）所言，21世紀(jì)的流行病將更廣泛、更迅速傳播，影響到更多人，更具毀滅性地影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)乃至全球經(jīng)濟(jì)，擾亂世界旅行、貿(mào)易和生計(jì)。

國(guó)際貨幣基金組織預(yù)測(cè)今年全球經(jīng)濟(jì)總量將萎縮3%，這是上世紀(jì)30年代大蕭條以來最大經(jīng)濟(jì)衰退，相比之下，2009年金融危機(jī)時(shí)全球經(jīng)濟(jì)總量只萎縮0.7%。今明兩年，全球經(jīng)濟(jì)損失將達(dá)到9萬億美元，規(guī)模相當(dāng)于日本加德國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量。新冠病毒不僅重創(chuàng)經(jīng)濟(jì)，大流行還促使70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)行旅行限制和封鎖政策，全球多數(shù)國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)。

史無前例的沖擊讓我們意識(shí)到絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)傳染病準(zhǔn)備不足。美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)發(fā)布的2019年全球衛(wèi)生安全指數(shù)報(bào)告指出，沒有一個(gè)國(guó)家完全做好應(yīng)對(duì)流行病或大流行的準(zhǔn)備，都表現(xiàn)出某種形式的脆弱。該報(bào)告對(duì)簽署WHO《國(guó)際衛(wèi)生條例》的195個(gè)簽署國(guó)進(jìn)行評(píng)估，各國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)平均分為40.2分（滿分100分），高收入國(guó)家的平均得分也僅達(dá)到51.9分，115個(gè)高收入和中等收入國(guó)家不滿50分。即使在評(píng)級(jí)較高的國(guó)家組別中數(shù)據(jù)也不理想，只有7%國(guó)家有較高能力防止病原體出現(xiàn)或擴(kuò)散。

新冠肺炎疫情造成很多國(guó)家醫(yī)療系統(tǒng)半崩潰就是因?yàn)轭A(yù)防和準(zhǔn)備工作嚴(yán)重缺乏，缺少設(shè)備和重癥監(jiān)護(hù)床位，多年財(cái)政緊縮政策和唯技術(shù)效率論削弱了很多國(guó)家衛(wèi)健系統(tǒng)對(duì)緊急事件作出反應(yīng)的能力。另一方面，這種準(zhǔn)備不足也折射出一種危險(xiǎn)的自滿，與傳染病頻發(fā)形成鮮明反差。自上世紀(jì)70年代以來，包括疫苗、抗生素和其他治療方法在內(nèi)的技術(shù)進(jìn)步一定程度上宣告人類對(duì)微生物戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。美國(guó)軍醫(yī)署前署長(zhǎng)杰西·斯坦菲爾德（Jesse Steinfeld）甚至表示，“到了該合上傳染病教科書的時(shí)候?！?/p>

病毒并未退卻，反而總有新空間，霍亂、鼠疫等老流行病不斷復(fù)發(fā)，非典、H1N1等新流行病也接踵而來，僅埃博拉病毒就在幾十年間反復(fù)暴發(fā)25次?！按蠖鄶?shù)當(dāng)代人沒見過或經(jīng)歷過嚴(yán)重的流行病，在H1N1、埃博拉和寨卡病毒之后，人們對(duì)流行病的關(guān)注度逐漸消失。”衛(wèi)健策略“決心工程”CEO、美國(guó)疾控中心前主任費(fèi)和平博士（Dr. Tom Frieden）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出。

21世紀(jì)前20年被眾多流行病折磨得傷痕累累，WHO曾六次宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。更令人不安的是流行病傳播得更快、更遠(yuǎn)。2009年H1N1甲流大流行在不到9周時(shí)間內(nèi)就席卷全球。新冠肺炎疫情期間，全球確診病例從20萬增至30萬例僅用4天，之后甚至出現(xiàn)了單日增加10萬感染病例的峰值，也體現(xiàn)了這種極具威脅性的趨勢(shì)。

全球衛(wèi)生體系亟待改進(jìn)

考慮到全球化和城市化帶來的人口密集流動(dòng)等影響，下一個(gè)病毒很可能會(huì)傳播得更快更遠(yuǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)打擊也會(huì)更致命，社會(huì)也會(huì)更恐慌?！拔覀兩钤谝粋€(gè)互聯(lián)互通的世界。像新冠病毒這樣具有（快速）傳染力的病毒，任何一個(gè)地方出現(xiàn)感染病例，意味著所有地方都會(huì)被波及?！痹谫M(fèi)和平博士看來，在新冠病毒之后再出現(xiàn)新的致命性健康威脅幾乎是無法避免的，但全世界作為一個(gè)整體準(zhǔn)備不足的局面是可以改善的。我們不知道下一次大流行病會(huì)在何時(shí)何地出現(xiàn)，因此改善所有地區(qū)的流行病防備能力，將更好地保護(hù)每個(gè)國(guó)家的人民。在對(duì)本國(guó)的流行病防備能力進(jìn)行投入的同時(shí)，也要支持衛(wèi)生系統(tǒng)較弱的國(guó)家做好流行病防備。

21世紀(jì)以來的主要傳染病威脅和全球合作機(jī)制的演進(jìn)

資料來源：世界衛(wèi)生組織

迄今為止，新冠肺炎疫情為全球經(jīng)濟(jì)已帶來逾萬億美元損失，如果能夠防患于未然，積極改善全球和國(guó)家衛(wèi)生系統(tǒng)，所需承擔(dān)的費(fèi)用只是這些損失的一小部分，這是真正的成本節(jié)約哲學(xué)，即一分預(yù)防勝過十分治療。

如何防患于未然，避免重蹈覆轍？英國(guó)利茲大學(xué)全球衛(wèi)健政策系主任加內(nèi)特·華萊士·布朗教授（Garrett Wallace Brown）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這場(chǎng)危機(jī)表明全球衛(wèi)生政策需要發(fā)生范式轉(zhuǎn)變，建立地方、國(guó)家和全球之間三體聯(lián)動(dòng)的新型范式。首先，需要將碎片化和被動(dòng)應(yīng)對(duì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)的、協(xié)調(diào)的和預(yù)防性模式;其次，要采取既兼顧衛(wèi)生安全又反映健康發(fā)展的整體方法，解決制約衛(wèi)健體系的上游原因和決定因素，減少危險(xiǎn)因素并增強(qiáng)免疫力;再次，預(yù)防性衛(wèi)生政策還必須因地制宜，要在地方一級(jí)加強(qiáng)衛(wèi)健系統(tǒng)，這是獲得公眾信任的根本。

全球衛(wèi)健系統(tǒng)由多層級(jí)不同參與者組成，需要自下而上各層級(jí)參與者共同提升能力才能實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。全球衛(wèi)健系統(tǒng)核心是各國(guó)政府及其所屬衛(wèi)生部門，各國(guó)政府通過各種機(jī)制展開雙邊或多邊合作，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)共同衛(wèi)生挑戰(zhàn)。WHO是該體系中唯一由主權(quán)國(guó)家組成的機(jī)構(gòu)，它也處于該體系中心。除此之外，聯(lián)合國(guó)和其他多邊機(jī)構(gòu)（例如，兒童基金會(huì)、世界銀行和區(qū)域開發(fā)銀行）以及各種民間組織、跨國(guó)公司、基金會(huì)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也是這個(gè)體系中重要組成部分。過去20年間，一些創(chuàng)新機(jī)制豐富了這個(gè)體系，例如全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）和國(guó)際藥品采購(gòu)機(jī)制（UNITAID）等。

2014年埃博拉病毒肆虐非洲，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為這場(chǎng)疫情為加強(qiáng)全球公共衛(wèi)生合作敲響警鐘，因此需要采取緊急行動(dòng)。然而，觀念的障礙和該體系中的固有缺陷卻每每成為掣肘。要使各國(guó)政府更積極參與國(guó)際公共衛(wèi)生合作并給予WHO更多實(shí)質(zhì)性支持，必須擁有廣泛民意基礎(chǔ)，但在普羅大眾看來，參與全球衛(wèi)健體系對(duì)改善本國(guó)安全衛(wèi)生挑戰(zhàn)沒有幫助。美國(guó)民調(diào)機(jī)構(gòu)Morning Consult近日一份民調(diào)顯示，受訪的美國(guó)民眾對(duì)WHO的支持率在今年4月下滑至25%，暴跌29個(gè)百分點(diǎn)，這為特朗普暫停向WHO提供資金舉措提供了民意基礎(chǔ)。

缺乏民意信任對(duì)加強(qiáng)國(guó)際公共衛(wèi)生合作不是好消息，因?yàn)檫@會(huì)影響政策導(dǎo)向。另一方面，在全球化時(shí)代，只關(guān)注本國(guó)并不能保證國(guó)人的衛(wèi)生安全，因?yàn)椴≡w可以跨越國(guó)界，要確保免受其他地方的傳染病影響，就要從其他地方學(xué)習(xí)應(yīng)對(duì)病毒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這就需要加強(qiáng)與WHO和其他國(guó)家的伙伴關(guān)系。在本次疫情中，WHO發(fā)揮了重要作用，特別是在疫苗研發(fā)領(lǐng)域，讓全球科學(xué)家一起合作，把全球資源動(dòng)員起來解決危機(jī)，匯集大家的技能、知識(shí)在一起想出最有效疫苗戰(zhàn)略。

各國(guó)公共衛(wèi)生部門日常合作也并非外交辭令，而是切實(shí)服務(wù)每個(gè)普通人利益。費(fèi)和平博士任美國(guó)疾控中心主任時(shí)，中美曾就防控H7N9型禽流感展開成功合作。中國(guó)衛(wèi)生部門在發(fā)現(xiàn)H7N9后將基因組發(fā)布到網(wǎng)上，美方就能下載并進(jìn)行診斷測(cè)試，然后美國(guó)疾控中心把這些信息發(fā)送到每個(gè)州和其他數(shù)十個(gè)國(guó)家，用于甄別疑似感染H7N9的患者。有了這個(gè)基因組，醫(yī)藥企業(yè)開始制造病毒種株，識(shí)別并解決開發(fā)疫苗的挑戰(zhàn)。中美之間的這種合作正是WHO所鼓勵(lì)的要在國(guó)與國(guó)之間加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室信息和病毒共享合作，因?yàn)檫@是開發(fā)疫苗和制定應(yīng)對(duì)政策的必要條件，并最終挽救生命。

被削弱的WHO

觀念掣肘之外，中樞機(jī)構(gòu)被削弱也影響建立全球協(xié)同合作的衛(wèi)健體系，這體現(xiàn)在WHO的邊緣化。WHO常規(guī)預(yù)算曾一度主要依靠會(huì)員國(guó)分?jǐn)倳?huì)費(fèi)，但上世紀(jì)80年代實(shí)施常規(guī)預(yù)算零實(shí)際增長(zhǎng)政策后，WHO開始越來越依賴自愿捐款，即預(yù)算外資金。2018/2019雙年度經(jīng)費(fèi)中期評(píng)估顯示2018年項(xiàng)目預(yù)算收入為27.44億美元，包括會(huì)員國(guó)分?jǐn)倳?huì)費(fèi)5.01億美元和自愿捐款22.43億美元，后者比例超過80%。在2020/2021雙年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)中，也只有五分之一是分?jǐn)倳?huì)費(fèi)，其余都是自愿捐款。

對(duì)于這種狀況，英國(guó)愛丁堡大學(xué)全球公共衛(wèi)生教授德維·斯里達(dá)爾（Devi Sridhar）曾在《改革世衛(wèi)組織》一文中指出，自愿捐款占WHO預(yù)算近80%是不可持續(xù)的。但如果WHO不改革管理和領(lǐng)導(dǎo)體系，捐助國(guó)政府將不愿意維持目前資金水平，這對(duì)WHO國(guó)際角色有重大影響。

全球公共衛(wèi)生治理體系多元化豐富該機(jī)制的同時(shí)卻也在某種程度上削弱WHO的領(lǐng)導(dǎo)力。布朗指出，資金分散流向其他衛(wèi)生倡議和組織，這一定程度上導(dǎo)致政策碎片化。全球衛(wèi)生治理分散的結(jié)果是勞動(dòng)分工效率低下，各個(gè)組織制定平行計(jì)劃或建立垂直孤島，既沒有在高負(fù)擔(dān)國(guó)家中加強(qiáng)整體體系，也沒有制定有效的全球衛(wèi)生政策。

WHO領(lǐng)導(dǎo)力被削弱還體現(xiàn)在無法處理超越國(guó)境的公共衛(wèi)生安全威脅時(shí)如何協(xié)調(diào)主權(quán)國(guó)家之間的利益與分歧。雖然保障公共衛(wèi)生安全仍然主要是主權(quán)國(guó)家責(zé)任，然而當(dāng)這種風(fēng)險(xiǎn)跨越國(guó)界線傳播時(shí)意味著履行這一責(zé)任的手段超出個(gè)體國(guó)家控制。

WHO在規(guī)則設(shè)定上從未解決國(guó)際協(xié)調(diào)與主權(quán)利益之間的矛盾。WHO曾在2005年對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例》進(jìn)行重大修訂，旨在糾正全球在應(yīng)對(duì)非典疫情中的反應(yīng)缺陷。2003年的非典疫情曾將多個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的衛(wèi)生保健系統(tǒng)推向崩潰邊緣。修訂之初的構(gòu)想是WHO將作為一個(gè)中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各國(guó)將向WHO通報(bào)疫情并分享信息，以幫助科學(xué)家在全球范圍應(yīng)對(duì)流行病。WHO將協(xié)調(diào)防控工作，宣布緊急事態(tài)并給出建議。

修訂后的《國(guó)際衛(wèi)生條例》由195個(gè)國(guó)家簽署，具有法律約束力，但很多國(guó)家仍能規(guī)避，因?yàn)樵摲ㄒ?guī)有漏洞。這個(gè)漏洞是2005年修訂協(xié)議時(shí)留下的，談判代表們一直僵持到凌晨5點(diǎn)才達(dá)成折中協(xié)議，在公共衛(wèi)生考量和保留最終政治權(quán)力之間取得平衡。各國(guó)不愿將全部控制權(quán)交給WHO，因此起草條款賦予自身可以采取與WHO建議相似或更好健康措施的權(quán)力，只要這些措施基于科學(xué)且為了共同利益。根據(jù)這些規(guī)則，各國(guó)有義務(wù)在48小時(shí)內(nèi)向WHO報(bào)告它們?cè)诩w準(zhǔn)則之外采取的任何措施和理由。

在新冠肺炎疫情期間，許多國(guó)家未履行義務(wù)，WHO對(duì)此無能為力。自1月初，WHO發(fā)布四份警告反對(duì)旅行禁令，因?yàn)樵诔霈F(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)限制國(guó)際流動(dòng)不太可能阻止病原體傳播。然而，超過70個(gè)國(guó)家實(shí)施限制，只有45個(gè)國(guó)家做到向WHO報(bào)告。WHO衛(wèi)生應(yīng)急計(jì)劃負(fù)責(zé)人邁克爾·瑞安（Michael Ryan）曾敦促各國(guó)停止囤積物資，并呼吁全球團(tuán)結(jié)一致， 但他的呼吁并未受到廣泛重視，一些國(guó)家仍然設(shè)置防護(hù)裝備出口禁令，這讓抗擊疫情的行動(dòng)難上加難。

對(duì)于這種亂象，布朗對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，如果沒有建立治理結(jié)構(gòu)的政治意愿，那么無法妥善應(yīng)對(duì)流行病。近50%政府不遵守《國(guó)際衛(wèi)生條例》，因?yàn)榇鷥r(jià)高昂，需要付出努力。此外，全球治理結(jié)構(gòu)需要政治意愿、資金和愿意放棄一些國(guó)家主權(quán)以換取行之有效監(jiān)管，很多國(guó)家不愿為此買單或作出承諾。

缺乏中樞領(lǐng)導(dǎo)力的同時(shí)，現(xiàn)有應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生威脅的方式也是掣肘。布朗指出，應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情措施基于“巴氏滅菌法”，即每種疾病由一種病原體引起，因此后發(fā)制人針對(duì)該病原體研發(fā)治療方法。然而，隨著未來病原體數(shù)量越多，這種模式意義就越小。

引發(fā)流行病的原因是舊病原體重現(xiàn)或出現(xiàn)新病原體，自1970年以來，超過1500種新病原體被發(fā)現(xiàn)，其中70%來源于動(dòng)物，這種關(guān)聯(lián)值得重新審視。這是一個(gè)迅速增長(zhǎng)的威脅，因?yàn)閯?dòng)物被集中養(yǎng)殖、運(yùn)輸用于貿(mào)易，并在市場(chǎng)上與其他物種和人類保持密切聯(lián)系。

病毒和流行病將一直存在，確保新病原體被盡早發(fā)現(xiàn)和及時(shí)抑制人際傳播至關(guān)重要，新機(jī)制應(yīng)該關(guān)注已知病原體的同時(shí)也要有足夠靈活性以適應(yīng)新病原體。費(fèi)和平博士指出，希望新冠病毒對(duì)全球造成的損失能夠促使各國(guó)在本國(guó)和全球范圍內(nèi)加大對(duì)流行病防備的投入和關(guān)注，降低所有已知風(fēng)險(xiǎn)，包括中國(guó)的活禽海鮮市場(chǎng)和非洲的野味消費(fèi)。

加大對(duì)流行病的投入總是在流行病肆虐時(shí)得到最多關(guān)注，然而隨著疫情結(jié)束并從新聞熱點(diǎn)中消失，這種呼聲總會(huì)被遺忘。史無前例的新冠肺炎疫情是否會(huì)打破這種呼聲的歷史宿命？

布朗有些悲觀，他認(rèn)為疫情后我們很可能會(huì)我行我素。“這令人悲傷，新冠病毒已帶來萬億美元代價(jià)，這種代價(jià)能摧毀世界衛(wèi)生體系。新冠病毒已經(jīng)制造烏爾利?！へ惪耍║lrich Beck）所說的‘世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，我希望人們最終看到彼此的共同風(fēng)險(xiǎn)，因此產(chǎn)生共同的變革利益。不像氣候變化或其他威脅是緩慢燃燒的，新冠病毒是即刻的，它以一種真實(shí)的方式改變了每個(gè)人的生活。它攻擊了我們生活的地方，也許這讓我們意識(shí)到，我們共享一個(gè)地球，這實(shí)際上也是我們共同生活的地方?！?/p>