叢莉

摘 要 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得行政事業(yè)單位在轉(zhuǎn)型過(guò)程中更注重效率性，因此，行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理是其管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容。從目前情況來(lái)看，行政事業(yè)單位雖然響應(yīng)政策號(hào)召，逐步開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中暴露出一些問(wèn)題，包括管理意識(shí)缺失、機(jī)制不健全以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分等，影響了預(yù)算管理實(shí)施效果，也無(wú)法保證財(cái)政資金使用的效益性。本文以行政事業(yè)單位為主體，研究預(yù)算績(jī)效管理在實(shí)施中存在的困境及對(duì)策。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算績(jī)效管理 困境 對(duì)策

一、行政事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的必要性

行政事業(yè)單位承擔(dān)著社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能，不以營(yíng)利為目的，一切經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)都受國(guó)家的財(cái)政支持。在傳統(tǒng)的管理體制下，大部分行政事業(yè)單位長(zhǎng)期處于“重投入、輕管理”的管理模式下，忽略了財(cái)政資金的使用效益，存在資金及資源浪費(fèi)現(xiàn)象。而預(yù)算績(jī)效管理則是圍繞預(yù)算編制內(nèi)容，對(duì)各預(yù)算單位和項(xiàng)目支出進(jìn)行監(jiān)督考核，規(guī)范資金使用活動(dòng)，進(jìn)而有效提升行政事業(yè)單位的資金管理水平。另外，受國(guó)家政策的影響，行政事業(yè)單位必須鞏固績(jī)效管理和成本效益等相關(guān)規(guī)定，通過(guò)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理來(lái)加大內(nèi)部監(jiān)管力度，提高自身的公共服務(wù)質(zhì)量，建立廉潔、公正和高效的政府機(jī)構(gòu)。行政事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)政府職能部門轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效路徑。[1]

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)施困境

（一）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)薄弱

在相關(guān)部門的監(jiān)督及政策的引導(dǎo)下，我國(guó)大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)按照規(guī)定搭建了基礎(chǔ)的預(yù)算績(jī)效管理體系，預(yù)算績(jī)效考核目標(biāo)的設(shè)置也通常以當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門考核要求為主，同時(shí)，預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果直接影響單位下一年度的財(cái)政預(yù)算資金撥付情況。可以說(shuō)，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理及績(jī)效評(píng)價(jià)工作都是在政策規(guī)定的要求下被動(dòng)開(kāi)展的。一方面，單位管理層管理理念落后，過(guò)于重視前期資金投入，而忽視后期項(xiàng)目效益分析工作，再加上單位內(nèi)尚未健全配套的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，影響了預(yù)算績(jī)效管理工作的順利開(kāi)展;另一方面，單位基層人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作存在偏見(jiàn)，尤其是業(yè)務(wù)部門配合參與程度較低，在管理機(jī)制約束力不足的情況下，很難保證預(yù)算績(jī)效考核的全面性。

（二）預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制不健全

預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施不僅是為了保證預(yù)算方案得到貫徹落實(shí)，也是為了客觀評(píng)估行政事業(yè)單位年度各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及的項(xiàng)目支出。因此，行政事業(yè)單位在搭建績(jī)效考核管理機(jī)制時(shí)需要遵循全面性和客觀性原則，制定相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。從目前情況來(lái)看，一方面，行政事業(yè)單位各項(xiàng)管理職能劃分不夠明確，預(yù)算執(zhí)行責(zé)任及預(yù)算考核指標(biāo)沒(méi)有細(xì)化到關(guān)鍵崗位上，很難對(duì)單位人員發(fā)揮約束激勵(lì)作用。另一方面，在預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)方面存在較大的缺陷，這是由于部分行政事業(yè)單位在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中沒(méi)有立足于本單位的實(shí)際業(yè)務(wù)和發(fā)展需求，直接借鑒或照搬行業(yè)其他單位的指標(biāo)內(nèi)容，造成預(yù)算績(jī)效考核工作脫離實(shí)際。此外，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效考核通常以預(yù)算年度作為一個(gè)單位周期，考核時(shí)間過(guò)長(zhǎng)難免造成執(zhí)行松弛、監(jiān)督乏力等問(wèn)題，影響預(yù)算績(jī)效考核的實(shí)際作用發(fā)揮。

（三）考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分

預(yù)算績(jī)效考核作為預(yù)算管理的保障環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算管理及資源配置具有指導(dǎo)作用。但實(shí)際上，很多行政事業(yè)單位雖然規(guī)范開(kāi)展了預(yù)算績(jī)效管理工作，但忽視了評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用反饋，沒(méi)有依據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)單位內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行缺陷環(huán)節(jié)進(jìn)行后續(xù)整改，也沒(méi)有合理調(diào)整下一年度的資金配置計(jì)劃，無(wú)法發(fā)揮預(yù)算績(jī)效考核的導(dǎo)向作用。同時(shí)，預(yù)算管理與績(jī)效考核的聯(lián)動(dòng)性不足，考核結(jié)果無(wú)法作用于單位的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)員工的激勵(lì)作用不明顯，這也是影響預(yù)算績(jī)效管理工作成效的主要原因。

三、行政事業(yè)單位改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)策略

（一）全面提升預(yù)算績(jī)效管理工作的落實(shí)積極性

為了提升行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的主動(dòng)性，一方面，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門要踐行《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見(jiàn)》，積極開(kāi)展宣傳與培訓(xùn)工作，組織各行政事業(yè)單位的人員學(xué)習(xí)政策內(nèi)容，提高單位人員對(duì)財(cái)政資金管理及使用的重視程度。另一方面，從行政事業(yè)單位主體來(lái)說(shuō)，管理層要發(fā)揮帶頭作用，將預(yù)算績(jī)效考核的指標(biāo)分解細(xì)化到各職能部門與關(guān)鍵崗位層面上，并設(shè)置專門的管理部門牽頭主導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理工作，明確考核主體、考核對(duì)象、考核流程以及考核方法等，提高預(yù)算績(jī)效考核的嚴(yán)肅性，提高內(nèi)部基層人員的參與度。[2]

（二）健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

只有健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，才能夠規(guī)范有序地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效考核工作。在這一過(guò)程中，行政事業(yè)單位要深入內(nèi)外部環(huán)境，了解當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和未來(lái)規(guī)劃，并對(duì)單位內(nèi)部的投資計(jì)劃和業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行事前調(diào)研論證，基于統(tǒng)籌安排、合理配置的基本原則，開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作。

一方面，行政事業(yè)單位要建立項(xiàng)目事前評(píng)價(jià)、事中監(jiān)督及事后考核的管理流程。尤其是一些資金需求較大的投資項(xiàng)目，需要以事前評(píng)價(jià)報(bào)告作為項(xiàng)目申請(qǐng)的前提條件，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、申報(bào)資料與實(shí)施方案等進(jìn)行事前審查。在執(zhí)行過(guò)程中，要實(shí)時(shí)考察預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度與初始預(yù)算目標(biāo)的一致性，建立內(nèi)外聯(lián)系的監(jiān)督機(jī)制，不僅要接受當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的監(jiān)督，也要有單位監(jiān)督審計(jì)部門定期出具預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告。例如某地方財(cái)政局在加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金管理、建設(shè)廉政服務(wù)體系的過(guò)程中，針對(duì)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)成立了“第三方”對(duì)賬機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)國(guó)庫(kù)科、國(guó)庫(kù)集中收付核算中心的資金存款對(duì)賬，對(duì)賬小組面對(duì)賬戶銀行余額對(duì)賬單，并按月對(duì)進(jìn)賬資金和預(yù)算支出資金進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)查明賬實(shí)不符的原因，用“第三雙眼睛”緊盯資金安全，保證預(yù)算資金支出高效透明，從而推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展。在內(nèi)外部雙向監(jiān)督下，保證預(yù)算執(zhí)行效率與資金運(yùn)行效益。在年度預(yù)算考核環(huán)節(jié)，對(duì)于未達(dá)成預(yù)算目標(biāo)或預(yù)算執(zhí)行度較低的單位部門，由財(cái)政部門統(tǒng)一回收賬戶沉淀資金，酌情減少下一年的預(yù)算撥款。

另一方面，為了保證預(yù)算績(jī)效考核工作的科學(xué)性和針對(duì)性，行政事業(yè)單位還需要針對(duì)不同考核對(duì)象及考核維度，建立差異化的預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)。考核指標(biāo)的設(shè)置不僅要考慮行政事業(yè)單位的共性特征，還要保證指標(biāo)的指向性和針對(duì)性。在定性與定量、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)相結(jié)合的原則下，采用BSC管理方式，以財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)流程管理、社會(huì)服務(wù)滿意度以及內(nèi)部人員成長(zhǎng)作為4個(gè)考核維度。同時(shí)，項(xiàng)目考核指標(biāo)設(shè)置要聯(lián)系經(jīng)濟(jì)效益、成本效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等相關(guān)因素，以保證預(yù)算績(jī)效考核工作的全面性和客觀性。[3]此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)以年度預(yù)算績(jī)效考核作為一個(gè)考核周期，在預(yù)算周期內(nèi)設(shè)置季度考核或月度考核，縮短對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的考核周期，及時(shí)反映財(cái)政資金的收支效益，也強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效考核工作的約束力和控制力。

（三）發(fā)揮預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果的反饋?zhàn)饔?/p>

在開(kāi)展年度預(yù)算績(jī)效考核工作以后，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定，將考核結(jié)果及時(shí)反饋給相關(guān)管理部門;同時(shí)，單位內(nèi)要樹(shù)立“以考核定支出”的管理理念，即依據(jù)考核結(jié)果評(píng)價(jià)各預(yù)算部門本年度的預(yù)算工作，對(duì)于一些超預(yù)算支出較為嚴(yán)重或無(wú)預(yù)算支出的單位，采用削減預(yù)算撥款及向關(guān)鍵負(fù)責(zé)人追究責(zé)任等方式，開(kāi)展獎(jiǎng)懲工作，并責(zé)令和監(jiān)督該部門開(kāi)展后續(xù)整改工作，有效避免財(cái)政資金浪費(fèi)或無(wú)效益支出等問(wèn)題。另外，加強(qiáng)預(yù)算管理與績(jī)效考核之間的聯(lián)系，針對(duì)內(nèi)部工作人員建立嚴(yán)格的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)員工對(duì)預(yù)算管理的參與積極性和強(qiáng)化對(duì)預(yù)算績(jī)效考核工作的認(rèn)同感，加強(qiáng)對(duì)基層員工的管理控制。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作，是提升社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的重要方式。為了更好地適應(yīng)外部環(huán)境，行政事業(yè)單位要不斷改進(jìn)預(yù)算績(jī)效考核工作，形成完善的預(yù)算閉環(huán)管理系統(tǒng)，更好地發(fā)揮單位的社會(huì)效益。

（作者單位為威海市環(huán)翠區(qū)財(cái)政局）

參考文獻(xiàn)

[1] 陳偉.行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)與對(duì)策[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2019（21）.

[2] 李瑞英.關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的思考[J].今日財(cái)富（中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)），2018（11）.

[3] 林曉偉.行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理分析[J].當(dāng)代會(huì)計(jì)，2019（2X）：93-95.