金家耀 王國(guó)濤 樊昊

一、研究背景

在全球范圍的水資源短缺和水源水質(zhì)惡化的背景下，飲用水源保護(hù)成為當(dāng)前水資源與水環(huán)境領(lǐng)域的重中之重。中國(guó)各級(jí)政府頒布了大量保護(hù)飲用水源地的法律規(guī)章條例和規(guī)章，中共十七大報(bào)告中明確提出“實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。但飲用水源惡化趨勢(shì)仍很嚴(yán)重。

水體富營(yíng)養(yǎng)化是當(dāng)今水環(huán)境面臨的主要問題之一，特別是飲用水源地的水體富營(yíng)養(yǎng)化更是不容忽視，已經(jīng)影響到城鎮(zhèn)供水安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)的發(fā)展。寧波市城區(qū)供水水源從過(guò)去的河道取水發(fā)展到現(xiàn)在的水庫(kù)取水，經(jīng)過(guò)水源地上游點(diǎn)源重點(diǎn)治理、農(nóng)村生活垃圾處理和建設(shè)水源地保護(hù)工程等措施和整治，使水源地的水質(zhì)有了一定的保障，但水庫(kù)的水體富營(yíng)養(yǎng)化程度依然呈現(xiàn)出逐年加劇的趨勢(shì)。鑒于國(guó)情，地少人多，寧波城區(qū)供水的5個(gè)大型水庫(kù)上游有11萬(wàn)多人和8333hm2的耕地。雖然經(jīng)過(guò)了工業(yè)生產(chǎn)限制與搬遷，但當(dāng)?shù)鼐用竦纳畲蠖嘁蕾囉谵r(nóng)業(yè)，以經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)動(dòng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式對(duì)水源地的影響逐步顯現(xiàn)。建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以保護(hù)飲用水源地迫在眉睫。

二、生態(tài)補(bǔ)償理論

（一）生態(tài)補(bǔ)償理論的演進(jìn)

生態(tài)補(bǔ)償概念起源于生態(tài)學(xué)理論，專指自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牎?991年版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》將自然生態(tài)補(bǔ)償（NaturalEcologicalCompensation）定義為生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償被引入社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更多地被理解為一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段。狹義來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償系指對(duì)人類行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境正外部性所給予的補(bǔ)償。廣義來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)服務(wù)的付費(fèi)、交易、獎(jiǎng)勵(lì)或賠償?shù)木C合體。

20世紀(jì)90年代中后期，生態(tài)補(bǔ)償開始注重生態(tài)效益補(bǔ)償，特別是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)者的財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制，如森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金寫入《森林法》和國(guó)家實(shí)施的退耕還林補(bǔ)償。

（二）生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)

在生態(tài)補(bǔ)償這一概念被引入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后，糅合了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論、公共物品理論、博弈論等，形成了當(dāng)下的生態(tài)保護(hù)理論。

基于外部性視角，對(duì)大多數(shù)環(huán)境資源的使用都具有外部性，且往往是負(fù)外部性，這會(huì)使使用環(huán)境資源的主體私人成本低于社會(huì)成本，導(dǎo)致社會(huì)資源分配無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)，最終導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。而在經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義中，由于大多數(shù)的自然資源，由私人明確其產(chǎn)權(quán)的成本都非常高，即不具有排他性，屬于共有資源，在自然資源的使用中極易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，同時(shí)，人們對(duì)自然資源的無(wú)節(jié)制使用必然導(dǎo)致“公地的悲劇”，使自然資源所能帶來(lái)的邊際產(chǎn)出趨于零，即使自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值趨零。

生態(tài)補(bǔ)償理論著眼于這幾點(diǎn)，認(rèn)為需要由政府干預(yù)，采用稅收、補(bǔ)貼等手段使外部成本內(nèi)部化，調(diào)節(jié)利益分配，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，以解決“公地的悲劇”并減少“搭便車”現(xiàn)象。

（三）對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償理論的研究

近年來(lái)，圍繞流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯空鸩缴钊胍?，?duì)飲用水源地保護(hù)和同一行政區(qū)內(nèi)小流域上下游的生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵桶咐策M(jìn)行了有益的探索。但關(guān)于水源地生態(tài)補(bǔ)償還存在若干不足，諸如沒有形成比較完整的理論體系;生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定量測(cè)算的科學(xué)基礎(chǔ)不夠扎實(shí);水源污染所帶來(lái)的外部性在生態(tài)補(bǔ)償研究中考慮較少;全流域?qū)用娴纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未開展：政府補(bǔ)償比重過(guò)大，市場(chǎng)補(bǔ)償尚不成熟一。如何把水市場(chǎng)作為水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾侄?，將水資源管理、水權(quán)制度、補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)經(jīng)濟(jì)等作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，研究建立起能反映保護(hù)成本、發(fā)展代價(jià)和環(huán)境質(zhì)量有償使用的污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估方法的還少有研究。

三、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐——寧波市水源地生態(tài)補(bǔ)償

（一）飲用水源地存在的問題

首先，水庫(kù)功能轉(zhuǎn)型（當(dāng)初建設(shè)水庫(kù)的功能防洪、灌溉和養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型為防洪和飲用供水）遺留下的歷史問題。僅為城區(qū)供水的5個(gè)大型水庫(kù)上游仍有345個(gè)自然村，近11萬(wàn)人口，常住人口達(dá)8.2萬(wàn)人;水源地上游有林地約6萬(wàn)hm2，其中生態(tài)公益林39133hm2;耕地面積8333hm2，其中花木面積達(dá)5867hm2。水源地上游百姓的生產(chǎn)生活依舊，以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式在一定程度上會(huì)越演越烈，成為飲用水源水體富營(yíng)養(yǎng)化的推進(jìn)因素之一;

其次，據(jù)2013年寧波市農(nóng)科院對(duì)周公宅和皎口流域的研究結(jié)果顯示，僅種植業(yè)面源污染產(chǎn)生的總氮和總磷占整個(gè)面源污染的64.2%和77.8%，但目前對(duì)種植業(yè)的面源污染防控上還沒有找到有效地控制途徑;

最后，盡管寧波市政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到水源地水體富營(yíng)養(yǎng)化的安全隱患，并對(duì)水源地進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶，但對(duì)改善和提高水源地百姓生活作用不明顯，相反一些對(duì)水源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展禁令不被百姓接受和執(zhí)行，這種“治堵不治輸”的政策禁令對(duì)于平衡水源地的保護(hù)和發(fā)展存在缺陷，長(zhǎng)期下去，隨著“水源區(qū)”和“非水源區(qū)”百姓生活差距的持續(xù)拉大，必將影響水源地百姓保護(hù)水源的積極性，需要盡快制定有效的政策和措施來(lái)改善水源地的保護(hù)與發(fā)展的現(xiàn)狀，促進(jìn)水源地經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）寧波市水源地生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

自2006年，寧波市政府出臺(tái)《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》以來(lái)，寧波市圍繞建設(shè)水資源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，采取一系列措施對(duì)水庫(kù)庫(kù)區(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償和保護(hù)。

1.建立水環(huán)境整治與保護(hù)專項(xiàng)資金

優(yōu)先建設(shè)水源地公益性項(xiàng)目，如環(huán)境整治、污染源專項(xiàng)治理和垃圾、污水、鎮(zhèn)村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)補(bǔ)償?shù)?。目前，水價(jià)中含水環(huán)境整治與保護(hù)費(fèi)0.10元·m-3，專項(xiàng)用于5大水庫(kù)上游水環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.實(shí)行用水城區(qū)與供水庫(kù)區(qū)掛鉤結(jié)對(duì)扶持政策

通過(guò)市屬9個(gè)城區(qū)與白溪水庫(kù)等市級(jí)水源地10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤結(jié)對(duì)辦法，2013年開始標(biāo)準(zhǔn)升至按庫(kù)區(qū)人口5000以下每年不低于100萬(wàn)元、5000以上每年不低于150萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)。

3.實(shí)施庫(kù)區(qū)生態(tài)公益林（水源涵養(yǎng)林）補(bǔ)助

667m2市級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從7元逐步提高到2015年的100元，其中，對(duì)五大水庫(kù)庫(kù)區(qū)水源涵養(yǎng)林市級(jí)財(cái)政再?gòu)乃幢Ｗo(hù)專項(xiàng)資金中667m2安排5～10元。

4.開展山區(qū)小流域治理

對(duì)山區(qū)小流域治理提出中長(zhǎng)期治理方案，按照規(guī)劃，投入專項(xiàng)資金逐年進(jìn)行治理。

總的來(lái)說(shuō)，目前寧波市對(duì)水源地的生態(tài)補(bǔ)償集中在生態(tài)公益林和環(huán)境整治的項(xiàng)目補(bǔ)償方面，對(duì)水源地上游居民因水源地保護(hù)而造成的損失沒有具體的實(shí)踐措施。因此，水源地農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染問題仍然成為水源地水質(zhì)的安全隱患。

四、對(duì)接下來(lái)政策實(shí)施的建議

（一）認(rèn)識(shí)到當(dāng)下生態(tài)補(bǔ)償卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)的實(shí)質(zhì)

從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，水源地生態(tài)補(bǔ)償在短期內(nèi)損害了水源地周邊及上游住民的利益而增長(zhǎng)了下游城市居民的福利，而福利增加大于減少，使社會(huì)整體福利水平得到增長(zhǎng)，是一種典型的卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)。因而政府與居民都與必要認(rèn)識(shí)到一下兩點(diǎn)：

1.需要建立合理的再分配機(jī)制

卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)的特點(diǎn)在于同時(shí)存在受損的主體與受益的主體，政府由此要建立合理的再分配機(jī)制以推動(dòng)利益在這兩類主體之間的再分配，以保證最后的資源配置令雙方都滿意。

2.接受短期內(nèi)利益受損

卡爾多·?？怂垢倪M(jìn)對(duì)社會(huì)福利增長(zhǎng)的判斷使著眼于長(zhǎng)期得出的結(jié)論。通過(guò)改進(jìn)優(yōu)化資源配置能推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)率的提升從而使社會(huì)福利得到增長(zhǎng)，但在短期，水源地生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施必然導(dǎo)致水源地受益者的福利損失，這無(wú)疑是這項(xiàng)制度實(shí)施的最大障礙，政府有必要做好對(duì)此的準(zhǔn)備。

（二）立法明確水源地產(chǎn)權(quán)

依據(jù)科斯定理，只要明確產(chǎn)權(quán)的歸屬，市場(chǎng)機(jī)制就能發(fā)揮作用完成資源的合理配置。然而，私人要明確飲用水水源地產(chǎn)權(quán)所需成本過(guò)于高昂，水源地的非排他性決定了在這一問題上市場(chǎng)機(jī)制的失效，這也是外部性問題的根源所在。但與私人不同，政府可以通過(guò)稅收、補(bǔ)貼等形式發(fā)揮行政手段的強(qiáng)制力量來(lái)明確水源地的產(chǎn)權(quán)，從而使資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。

（三）建立、完善治理責(zé)任交易市場(chǎng)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直沿用行政解決生態(tài)的思路，即在水源地生態(tài)保護(hù)區(qū)利用行政手段強(qiáng)令地方政府和居民進(jìn)行水源保護(hù)。并以犧牲一地發(fā)展權(quán)為代價(jià)來(lái)補(bǔ)償保護(hù)其他地區(qū)的生態(tài)，寧波市的水源地生態(tài)補(bǔ)償政策也沿襲了這種思想，這就使水源地保護(hù)落入了一種尷尬境地。一方面，水源地保護(hù)外部效應(yīng)顯著，政府強(qiáng)力推行;另一方面，實(shí)際實(shí)行保護(hù)行為的個(gè)人必須犧牲個(gè)體和地方的利益，損失他們的發(fā)展權(quán)。作為整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中平等的個(gè)體而言，在為社會(huì)做出犧牲的同時(shí)，如果不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，作為一種社會(huì)行為，首先是不公平的，同時(shí)這種行為也是難以持久的。合理的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是政府力量與市場(chǎng)配置的結(jié)合，由政府力量補(bǔ)足外部性等市場(chǎng)失靈的部分，而這之外的則應(yīng)交給市場(chǎng)進(jìn)行配置。

如圖1，只要政府能夠明確產(chǎn)權(quán)并建立完善的治理責(zé)任交易市場(chǎng)，不論政府是采用稅收、補(bǔ)貼還是定量分配治理責(zé)任，市場(chǎng)機(jī)制都會(huì)確保各主體以最為高效的方式配置治理責(zé)任并且保證利益分配最優(yōu)。