■焦長權(quán)

［內(nèi)容提要］地方各級政府的財政自給能力是影響政府行為機制的關(guān)鍵因素之一。分稅制改革后，中國地方各級政府財政自給能力曾一次性顯著下降。地方政府財政自給能力不僅存在明顯的區(qū)域差異，同時存在巨大的層級差異：全國縣級政府財政自給能力總體長期在低位徘徊，但東部地區(qū)縣級政府的財政自給能力逐漸上升，中西部地區(qū)則持續(xù)下降，財政自給能力最為薄弱，一些縣失去了最基本的財政自主性。縣級政府是中國財政支出的絕對主體，極弱的財政自給能力妨礙了真正“以縣為主”的治理實踐，對政府運行和地方治理也會產(chǎn)生深遠影響。

一直以來，政治經(jīng)濟學(xué)界對中國中央和地方間關(guān)系進行了系列研究。這些研究不僅為學(xué)界深入理解中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型做出了貢獻，也引發(fā)了其他學(xué)科對中國政府行為機制的研究興趣。社會學(xué)界近期關(guān)于“項目制”的系列研究，就是這一路徑的典型例子。但是，目前已有關(guān)于政府間財政關(guān)系的研究，未能給“項目制”研究奠定一個堅實的基礎(chǔ)，最突出的表現(xiàn)是對省以下政府間財政關(guān)系的認知模糊。為此，本文嘗試對地方各級政府（尤其是縣級）的財政自給能力進行一個歷時性的系統(tǒng)探索，以加深對省以下政府間財政關(guān)系的理解。

一、問題和回顧

20 世紀80 年代以來，中國經(jīng)濟長期高速增長，被稱為“中國奇跡”（林毅夫、蔡昉、李周，1999）。學(xué)界普遍認為，中央和地方政府間關(guān)系的調(diào)整，在中國形成了一個“政治集權(quán)”和“經(jīng)濟分權(quán)”相結(jié)合的“分權(quán)型威權(quán)體制”，使地方政府得以在推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵作用（Qian &Weingast，1996，1997；Jin，Qian &Weingast，2005；Blanchard &Shleifer，2001；Zhang，2006；Xu，2011；林毅夫，2014；許成鋼，2008；周黎安，2008）。在這個過程中，中央向地方的財政分權(quán)被認為是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，學(xué)者圍繞財政分權(quán)和經(jīng)濟增長、地方政府競爭、公共品供給等問題展開了大量研究（Davoodi &Zou，1996；Zhang &Zou，1998；Jin &Zou，2005；Treisman，2002；張晏、龔六堂，2005；林毅夫、劉志強，2000）。

一些社會學(xué)者將這些研究予以引申拓展，開辟了政府行為研究的新路徑（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009；折曉葉，2014；周飛舟，2006a，2006b；周雪光，2017）。比如，社會學(xué)界早期對地方政府“公司化”現(xiàn)象的研究，就是在“財政承包制”背景下對基層政府經(jīng)營性特征的深入討論（Oi，1992，1999）；社會學(xué)者近年關(guān)于“項目制”的大量研究，則是在中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付體制下拓展出來的闡述（渠敬東，2012；折曉葉、陳嬰嬰，2011；周飛舟，2012；黃宗智、龔為綱、高原，2014；周雪光，2015）。

但是，從深入推進地方政府行為研究的角度來看，政治經(jīng)濟學(xué)界所奠定的這一基礎(chǔ)還不夠堅實，在以下兩方面存在明顯缺陷：

（一）財政分權(quán)與地方財政自給能力

首先，既有研究對中央和地方間財政關(guān)系的測量方法存在嚴重缺陷。政治經(jīng)濟學(xué)對中央和地方間財政關(guān)系的研究，主要聚焦于公共財政收支在不同層級政府間的配置情況（Tiebout，1956；Oates，1972），并希望找到一個客觀指標來衡量。國際上，學(xué)界一般用一個國家地方政府的財政收入（或支出）占全國財政收入（支出）的比重來測量中央和地方政府間財政分權(quán)的程度（Oates，1985）。為了有效進行國際比較，學(xué)者關(guān)于中國的研究也大都采用這一測量方法（Zhang&Zou，1998；張光，2011）。但是，這種測量方法有兩個明顯不足：

其一，這種測量方法實際上無法有效衡量財政分權(quán)的省際差異。地方政府財政收支占全國財政收支比重（包括人均指標）的差異，雖然能夠粗略地衡量不同國家之間的財政分權(quán)差異，但是無法衡量中國國內(nèi)不同省份之間財政分權(quán)程度的差異。原因在于，中國各省財政收支占全國財政收支比重反映的是各省在全國財政資源中所占的份額，各省人均財政收支占全國人均財政收支的比重揭示的是各地的相對財力水平。這兩個比例在各地之間的分布，首先是由它們的經(jīng)濟規(guī)模和發(fā)展水平?jīng)Q定的。因此，這一指標只能從總體上大體衡量中央和地方（各省的總體）之間的財政分權(quán)程度，不能有效衡量財政分權(quán)程度的省際差別，即無法有效衡量中央和各省之間差異化的財政關(guān)系格局。

其二，這種測量方法未能充分考慮財政轉(zhuǎn)移支付在地方財政支出中的重要作用。20 世紀80年代，“財政承包制”使地方政府在財政收支方面具有較強的自主性，地方支出中上級轉(zhuǎn)移支付的作用微乎其微，以地方財政收支占全國財政收支的比重來衡量中央和地方之間的財政分權(quán)程度，有一定合理性。分稅制改革后，中國財政收入方面的集權(quán)程度大為提高，但財政支出方面仍然高度分權(quán)，財政轉(zhuǎn)移支付在地方財政支出中的作用越來越重要，不同類型轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)和功能也差異甚大。

因此，若繼續(xù)運用這個指標來衡量中央和地方間的財政分權(quán)，而不考慮財政轉(zhuǎn)移支付的重要作用，就有失偏頗。學(xué)界在運用這一方法衡量財政分權(quán)程度時又通常分為收入法和支出法兩種方式：前者以地方財政收入占全國財政收入的比重衡量分權(quán)程度，后者則以財政支出為測量指標（Oates，1985）。若地方財政自給能力很強，地方財政收入和財政支出相差不大，則以兩種方法測量財政分權(quán)的結(jié)果會趨向一致；反之，若地方財政自給能力較弱，地方財政收入和支出差異甚大，則兩種方法測量出來的結(jié)果就會相差甚遠，這正是分稅制之后中國的實際情況，也是學(xué)界對我國財政分權(quán)的學(xué)理判斷難以達成一致的主要原因之一。①

為克服上述弊端，學(xué)界發(fā)展出一些新的測量方法。其主要思路是將政府間財政轉(zhuǎn)移支付對地方政府的重要性納入進來，細致區(qū)分地方政府支出中的不同組成部分的不同性質(zhì)。簡單地講，在一個多層級政府中，地方政府的財政支出主要有兩個來源：地方自有財政收入和上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。地方政府對地方財政收入有完全的支出自主權(quán)，因此學(xué)者一般用地方財政收入占地方財政總收入的比重來表示地方政府的財政自給能力（或財政自主性）（Ebel&Yilmaz，2002；Meloche，Vaillancourt&Yilmaz，2004）。這一研究方法在中國研究中也得到部分運用，由于它既是連接上下級政府間財政關(guān)系的核心因素，又很好地表達了地方財政收入和財政總收入之間的相對比重關(guān)系，因此能更好地衡量政府間財政關(guān)系（Uchimura &Jütting，2009；Wang &Chen，2017；陳碩，2010；陳碩、高琳，2012；高琳，2012；曾明、華磊、劉耀彬，2014）。

尤其是，最近十多年中央對地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來越大，深入論析不同地區(qū)、不同層級的地方政府的財政自給能力，對理解地方政府間財政關(guān)系具有基礎(chǔ)性意義。因此，本文也將通過測量地方財政自給能力來探究地方政府間財政關(guān)系，但考慮到不同類型財政轉(zhuǎn)移支付的不同性質(zhì)和作用，本文對地方財政自給能力的測量方法進行了一定的修正。

（二）省以下地方政府間財政關(guān)系

現(xiàn)有研究的另一缺陷是，它們主要聚焦于中央和省級政府之間的財政關(guān)系，把省以下地方各級政府當成一個整體，以全省的總體情況來籠統(tǒng)地替代地方政府，對省以下地方政府間的復(fù)雜財政關(guān)系未能形成系統(tǒng)的研究。

有學(xué)者甚至認為，以省級財政收支占全國財政收支的比重來測量中國財政分權(quán)，是對以“下級政府財政收入份額來刻畫財政分權(quán)程度”這一理論指標的誤用（張光，2011）。按照“財政聯(lián)邦制”的理論設(shè)想，那些直接負責(zé)提供公共品和公共服務(wù)的地方政府由于與民眾距離更近而具有信息優(yōu)勢，因此能夠更好地為民眾提供公共品和公共服務(wù)（Tiebout，1956；Oates，1972）。那些直接提供公共服務(wù)的地方政府與中央政府或“次國家政府”（sub-national governments）之間的財政關(guān)系，才是財政分權(quán)理論應(yīng)該關(guān)注的重點。因此，很多學(xué)者對美國財政分權(quán)的研究，都把重點放在討論州政府和地方政府②（local government）之間的財政關(guān)系，而非州政府和聯(lián)邦政府之間的財政關(guān)系（Oates，1985；Akai &Sakata，2002；Dincer &Waddell，2010）。

當然，也有部分研究對中國省以下地方政府間財政關(guān)系進行了討論（Uchimura &Jütting，2009；張閆龍，2006；財政部預(yù)算司，2007；劉小勇，2008；張光，2009；吳木鑾、王聞，2011；章奇等，2014；楊良松，2015；周黎安、吳敏，2015；毛捷、冰洋、陳佩霞，2018）。王雍君曾經(jīng)對1997 年之前中國地方政府的財政自給能力進行過比較扎實的實證研究，為學(xué)界提供了重要參考（王雍君，2000）。張光以及吳木鑾、王聞則重點分析了省內(nèi)財政分權(quán)的省際差異（張光，2009；吳木鑾、王聞，2011）。張光以省內(nèi)各級政府支出占地方財政總支出的比重來衡量省內(nèi)財政分權(quán)。他以2005年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對全國28個省份的省內(nèi)財政分權(quán)進行測量，并將其分為四類：財力下沉型、財力上浮型、財力中凸型和財力中凹型。張光認為，在這四種類型中，財力下沉型的分權(quán)程度最高，財力中凹型次之，財力中凸型再次之，財力上浮型最低，我國省以下政府間財政關(guān)系安排的主流是財力中凹型（張光，2009）。張光的論文是對省以下財政分權(quán)研究的重要推進，但也存在兩點不足：一是他仍然沿用了以省內(nèi)地方各級政府支出占地方財政總支出的比重來測量的方法，此方法之局限前文已述，因此不單獨展開；二是他只對2005年進行了截面分析，沒有揭示省內(nèi)財政分權(quán)的歷史變化。

此后，楊良松進一步推進了省內(nèi)財政分權(quán)的研究，既測算了地級、縣級政府財政收入和支出占地方財政收入和支出的比重，又測算了地級、縣級政府的財政自主度，并分析了財政自主度的區(qū)域差異（楊良松，2015）。楊良松的研究對理解省以下地方政府間財政關(guān)系具有重要意義，但仍然存在明顯不足：他只將稅收返還納入地、縣級可自主支配收入的范圍，并未對比在未納入稅收返還之前和進一步納入一般性轉(zhuǎn)移支付之后地、縣級財政自主度的變化。事實上，除地方本級財政收入外，上級轉(zhuǎn)移支付中的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付是影響地方政府財政自給能力的關(guān)鍵因素；在測量地方政府的財政自給能力時，需要將不同類型的轉(zhuǎn)移支付予以區(qū)別對待，以關(guān)注它們的不同性質(zhì)和功能，才能得到一個更加準確的結(jié)果（Uchimura&Jütting，2009）。

此外，還有少數(shù)研究從稅收分成的實際劃分角度，對省以下各級政府間的財政關(guān)系進行了有啟發(fā)性的探討（財政部預(yù)算司，2007；周黎安、吳敏，2015；毛捷、冰洋、陳佩霞，2018）。他們主要對地方財政收入在省以下各級政府間的具體劃分情況展開分析，尤其注重不同省份間的財政體制差異。但是，由于主要聚焦于財政收入的事實劃分，對財政收入和支出間的關(guān)系，尤其是財政轉(zhuǎn)移支付所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，缺乏應(yīng)有的重視。

因此，總體來看，我們?nèi)糁幌霃暮暧^上討論中央和省級之間財政關(guān)系的格局演變，已有研究基本能達到目的。但是，若試圖進一步深入分析地方政府的行為機制，則需要對省以下地方政府間財政關(guān)系進行更深入的討論。

就社會學(xué)者對地方政府行為的討論來說，無論是早期關(guān)于地方政府“公司化”行為的研究，還是近年對地方政府治理模式的探索，尤其是對項目制的系統(tǒng)論析，都必須以對省以下地方政府間財政關(guān)系的深入理解為前提。

實際上，學(xué)界對省以下地方政府間財政關(guān)系的陌生，已經(jīng)在一定程度上妨礙了相關(guān)研究的深化。比如，學(xué)界對地方政府“公司化”的研究，就是以地方政府間財政關(guān)系為前提的，但事實上，我們用作研究前提的往往是中央和省級政府之間的財政體制，對于真正研究的基層政府與其直接上級政府之間的財政體制，往往只是以前提假設(shè)出現(xiàn)。這正如楊其靜等所指出的，“現(xiàn)有的絕大多數(shù)實證研究與其理論分析都存在比較嚴重的脫節(jié)，因為在理論分析過程中強調(diào)的是財政分權(quán)下的縣，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的行為，但是實證研究采用的卻是省級數(shù)據(jù)”（楊其靜、聶輝華，2008）。

這在項目制研究中表現(xiàn)得更為明顯。比如，學(xué)界對項目制的起源和結(jié)構(gòu)，地方政府項目制的不同類型及其區(qū)域差異等，都缺乏全面準確的認識，這恰恰是由地方政府間財政關(guān)系和財政體制決定的，由此導(dǎo)致對項目制的分析具有不少推測和誤解的成分（焦長權(quán)、焦玉平，2018；焦長權(quán)，2019）。

本文嘗試對地方各級政府的財政自給能力進行一個歷時性的探討，重點聚焦財政自給能力的層級差異和區(qū)域差異，尤其對縣級政府予以特別關(guān)注；主要目的是進一步深入理解省以下地方政府間財政關(guān)系，尤其是縣級政府的財政處境，為深化項目制的經(jīng)驗研究奠定更為堅實的基礎(chǔ)。

二、“以縣為主”：地方政府間財政關(guān)系的演進方向

學(xué)界對省以下地方政府間財政關(guān)系深度研究的缺乏，也受制于省以下地方政府間財政體制的復(fù)雜性。

與中央和省級政府間的財政體制相比，省以下地方政府間財政體制要復(fù)雜許多。主要原因在于，分稅制只對中央和省級政府之間的財政關(guān)系進行統(tǒng)一，對省以下地方政府間財政關(guān)系卻未進行制度化的規(guī)范。為應(yīng)對分稅制造成的財政上收效應(yīng)，各省迅速對省內(nèi)地方政府間財政體制做出調(diào)整，但是各省的體制安排卻差異巨大，夾雜著“分稅制”和“承包制”的多種特征，具有濃厚的“討價還價”性質(zhì)，并且處于不斷調(diào)整變化過程中（財政部預(yù)算司，2007；世界銀行，2002；賈康，2007；呂冰洋等，2016）。有學(xué)者甚至認為，中國省內(nèi)財政分權(quán)的差異，遠遠超過了許多經(jīng)合組織國家之間的差異（Dollar&Holman，2008）。

比如，僅就增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)和個人所得稅收入的地方分享部分在地方各級政府之間的劃分而言，全國各地就千差萬別，沒有基本的統(tǒng)一模式（財政部預(yù)算司，2007；張光，2011；周黎安、吳敏，2015；毛捷、冰洋、陳佩霞，2018）。又比如，從學(xué)界一般所言的財政分權(quán)程度而言，各省之間也存在巨大差異（張光，2009；吳木鑾、王聞，2011）。同時，省以下地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系也更加復(fù)雜，又與中央對地方的轉(zhuǎn)移支付體系相互交叉，進一步加劇了省以下政府間財政關(guān)系的復(fù)雜性。比如，省級政府只有來自中央的財政轉(zhuǎn)移支付，而市、縣級政府，則同時可能獲得來自上級多層政府的轉(zhuǎn)移支付，而且這些轉(zhuǎn)移支付之間是互相交叉的，不容易清晰地區(qū)分出來。

但是，總體來看，分稅制之后，省以下地方政府間財政體制的演進方向還是清晰的，即逐漸形成了“以縣為主”的財政體制。

（一）從“市管縣”到“省管縣”

1949 年起，我國即存在市領(lǐng)導(dǎo)縣的情況。1980 年之后“市管縣”體制得到進一步擴展，至2003年底全國共有18個?。ㄊ校﹨^(qū)全面實行“市管縣”體制，市領(lǐng)導(dǎo)的縣級行政區(qū)占全部縣級行政區(qū)的80.4%（吳帥、陳國權(quán)，2008；孫學(xué)玉、伍開昌，2004）。

分稅制改革后，由于中央一次性集中了大量地方財政收入，地方各級政府的財政自給能力均大幅下降。尤其是，縣鄉(xiāng)基層政府的財政收支缺口越來越大，普遍陷入嚴重的財政危機。中西部地區(qū)的基層政府迅速將財政支出壓力傳導(dǎo)到農(nóng)民身上，在短期內(nèi)造成了“三農(nóng)危機”。進入新世紀，中央果斷取消農(nóng)業(yè)稅，但是相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付無法彌補基層政權(quán)的財政缺口，為緩解縣鄉(xiāng)財政危機，中央一方面迅速加大對基層的財政轉(zhuǎn)移支付，另一方面則試圖對地方政府的財政和行政體制進行改革，主要思路是加強縣級政權(quán)，實行“以縣為主”的財政體制。

分稅制改革后，在省、市、縣三級政府中，地市級政府仍然維持了最強的財政自給能力，縣級財政自給能力則最弱，而地市級政府較強的財政自給能力，一定程度上是以犧牲縣級政府的財政自給能力實現(xiàn)的。為此，“以縣為主”改革的第一步是“自上而下”的強化縣級政權(quán)，它以財政上的“省直管縣”和行政上的“擴權(quán)強縣”為中心展開，主要是通過“下放”市級政府的財政和行政權(quán)力來加強縣級政府。

財政上的“省直管縣”，就是要在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財政與市、縣財政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。比如，在轉(zhuǎn)移支付方面，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關(guān)部門申報，由省級財政部門直接下達到市、縣。③

財政上省直管縣的主要目的是提升縣級政府的財政地位，擴大縣域財政的收支自主權(quán)，縣級和省級之間進行直接的財政事務(wù)對接，市、縣級政府在財政上形成平等關(guān)系，一方面消除市級對縣級財政的“汲取”，另一方面減少財政層級，提高各類轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用效率（劉沖等，2014）。

行政上的“省直管縣”改革，主要有“全面直管”和“省內(nèi)單列”兩種模式，前者是指對部分經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的縣，完全賦予地市級的社會經(jīng)濟管理權(quán)限，后者是指通過給予縣級政府部分地級市的社會經(jīng)濟管理權(quán)限來助推縣域社會經(jīng)濟發(fā)展。無論是全面直管還是省內(nèi)單列，其本質(zhì)都是削弱市級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，擴充和增強縣級政府權(quán)能，從實踐來看，各省主要采取省內(nèi)單列的方式進行改革（宮汝凱、姚東旻，2015；張占斌，2013；袁建軍、金太軍，2010）。

截至2015年底，除新疆、內(nèi)蒙古、西藏三個少數(shù)民族自治區(qū)外，全國其他省、市、自治區(qū)都采取了不少措施來推進財政和行政上的省直管縣改革，明顯增強了縣級政府的財政和行政地位。同時，中央還對縣級干部管理體制進行了改革。2009年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》，指出“縣委書記的選拔任用，應(yīng)按程序報經(jīng)省級黨委常委會議審議”。干部管理體制上的調(diào)整，主要是以不同方式提高縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治地位，為財政、行政上的省直管縣改革提供一定政治保障（張占斌，2013）。財政、行政和人事上的一系列以縣為主的改革，自上而下地強化了縣級政權(quán)的地位。

（二）“鄉(xiāng)財縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革

“鄉(xiāng)財縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，則試圖自下而上地增強縣級政權(quán)的財政和行政地位。

“鄉(xiāng)財縣管”是指在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，通過統(tǒng)一的財政管理方式，加大縣級財政主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的管理和監(jiān)督。④但是，在實踐中，鄉(xiāng)財縣管完全突破了管理和監(jiān)督層次，形成對縣鄉(xiāng)財政關(guān)系的一次全面調(diào)整。截至2011年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%實施了“鄉(xiāng)財縣管”改革（王偉同、徐溶壑、周佳音，2019）。

首先，鄉(xiāng)財縣管直接在財政收入上進行重新劃分，很多地方直接取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的獨立財政收入。以湖北省恩施市為例，除煙葉特產(chǎn)稅⑤以外，“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）從2005 年起不管財政收入，由市國稅、地稅、財政局統(tǒng)一管理”。與之類似，中西部地區(qū)的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都失去了獨立的財政收入。

其次，鄉(xiāng)財縣管導(dǎo)致財政支出的“垂直化”，主要財政支出項目都繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由縣級財政直接支出（周飛舟，2012）。鄉(xiāng)財縣管的最初目的是規(guī)范和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為，尤其是監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得挪用教師和公務(wù)員工資。后來，各種重要專項資金的支出都由縣級政府直接支出，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的只有日常公用經(jīng)費和一些小額項目支出。

最后，鄉(xiāng)財縣管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了獨立的財政機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所成了縣財政局的二級事業(yè)單位，人財物均實行垂直管理，成了縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行管理和監(jiān)督的直屬機構(gòu)（傅光明等，2008）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級財政也實行“村財鄉(xiāng)管”，但由于上級對村級的轉(zhuǎn)移支付實在有限（主要是村兩委人員工資），因此并沒有起到增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力的作用。

農(nóng)業(yè)稅改革之后，中央同時推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，主要目標是精兵簡政。以湖北省為例，主要包括以下三方面：

首先，減少行政單位數(shù)量，削減行政層級。減少行政單位的主要辦法是合村并組和合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，把一些地域面積較小和人口較少的村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并；削減行政層級是指徹底取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級之間的管理區(qū)一級行政組織，這在改革前已經(jīng)是一級組織完善、規(guī)模龐大的基層組織。

其次，精簡規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)，精簡村級組織。其核心是“一規(guī)范三精簡”：規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置、精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)、精簡工作人員。實行領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設(shè)黨委委員7—9名，分別兼任其他行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。通過合并成立多個綜合性業(yè)務(wù)辦公室，每個辦公室安排1—2 名人員。編制上，各縣按照地域面積、人口、財政收入等核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別，一、二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政編制名額分別不超過45 名、40 名、35名。改革之前，村級組織一般都有20 多人，改革后取消了村民小組長，村兩委縮減為3—5人。

最后，建立“以錢養(yǎng)事”新機制。“以錢養(yǎng)事”是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（俗稱“七站八所”）進行的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所是縣直機關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“腿”（譚同學(xué)，2006）。農(nóng)業(yè)稅取消后，法院、公安、司法、工商、稅務(wù)等五部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立垂直派出機構(gòu)，中小學(xué)、醫(yī)院則實行縣直部門直接管理。其他站所則轉(zhuǎn)制為自主經(jīng)營、自負盈虧的“民辦非企業(yè)”組織，通過政府購買服務(wù)的渠道實行“以錢養(yǎng)事”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，基本實現(xiàn)了精兵簡政。據(jù)統(tǒng)計，改革之后，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總數(shù)由91404人減少到54836人，共精簡分流財政供養(yǎng)人員36568人，減幅40%。其中，行政機關(guān)總?cè)藬?shù)由54567 人減少到33977 人，減少20590 人，減幅37.7%；財政所和經(jīng)管站合并后，人員由19934 人減少到10959 人，減幅45%；延伸、派出機構(gòu)總?cè)藬?shù)由16903 人減少到9900 人，減少7003 人，減幅41.4%?！捌哒景怂币延?7986人退出事業(yè)編制管理，有67 個縣（市、區(qū)）的717 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”進行整體轉(zhuǎn)制，共有84310人退出事業(yè)編制管理（鄧道坤、劉友凡，2006：218）。

“鄉(xiāng)財縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政和行政能力都極度弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了作為一級獨立政權(quán)的基本自主性，成了為縣級政府部門“跑腿打雜”的“協(xié)調(diào)型政權(quán)”（付偉、焦長權(quán)，2015）。這進一步自下而上地強化了縣級政權(quán)的財政和行政地位，地方政府逐漸形成“以縣為主”的財政行政體制。

三、地方各級政府的財政自給能力

一級政府的財政自給能力一般用地方本級財政收入占財政總支出的比重來測量，這個比重可以被定義為財政自給能力系數(shù)。顯然，財政自給能力系數(shù)是一個大于零的正數(shù)，如果系數(shù)為1，表明該層級政府剛好財政自給自足，既沒有能力向其他層級政府提供轉(zhuǎn)移支付，也不需要其他層級政府向其提供轉(zhuǎn)移支付。如果系數(shù)大于1，說明該層級政府具有充分的財政自給能力，除了滿足本級支出之外，還向其他層級政府進行轉(zhuǎn)移支付；如果系數(shù)小于1，說明該層級政府的財政自給能力不足，需要依賴其他層級政府的轉(zhuǎn)移支付（Wang &Chen，2017：153；Meloche，Vaillancourt&Yilmaz，2004；王雍君，2000）。在不能搞赤字預(yù)算的情況下，地方各級政府財政支出基本等于地方財政收入和上級轉(zhuǎn)移支付之和，因此也可以用上級轉(zhuǎn)移支付占地方財政總收入／支出的比重來測量地方財政自給能力。

分稅制改革是地方政府財政自給能力變化的關(guān)鍵節(jié)點。主要原因在于，分稅制只調(diào)整中央和地方政府間的收入分配格局，財政支出格局基本沒變。從財政收入上看，中央和地方之間由分稅制改革前的“三七開”調(diào)整為改革后的“五五開”；但在財政支出上，1994—2000 年是“三七開”，2000 年之后，中央財政支出占比逐步縮小，近年來只占15%左右，地方財政支出占比上升到85%的高位（見圖1）。全國財政收入的30%左右需要由中央轉(zhuǎn)移到地方支出。1994 年，中央轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出的比重高達56%，1994—1997 年，這一比重迅速下降。原因在于，分稅制改革初期，中央一次性集中了地方大量財政收入，隨著地方本級財政收入能力的增強，地方對中央財政的依賴有所減弱。1998 年之后，這一比重又緩慢上升并略有波動，總體一直保持在40%以上，大部分年份都超過了45%，地方政府財政自給能力總體較弱（見圖2）。

圖1：中央財政收支占全國財政收支比重（%）

不同層級地方政府的財政自給能力存在很大差異（見圖3）。1990—1993年，市、鄉(xiāng)兩級財政自給能力系數(shù)都超過1.3，也就是說，兩級財政收入大于財政支出，有30%以上的收入會上解（或向下轉(zhuǎn)移）給其他級政府支出；縣級財政自給能力系數(shù)在0.7 以上，約有30%的支出來自其他層級政府的財政援助；省級政府的財政自給能力系數(shù)則在0.6 左右，約有40%的支出需要其他層級政府援助（主要是下級政府上解）。總體來講，分稅制改革前地方各級政府的財政自給能力都相對較強，最弱的省級政府也達到60%以上。

分稅制改革后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府雖然處于最底層，財政自給能力卻最強，基本長期處于“自給自足”狀態(tài)。主要原因在于，農(nóng)業(yè)稅取消以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以直接向農(nóng)民征收大量“三提五統(tǒng)”和攤派資金，以此維持財政“自給自足”；20 世紀90 年代后期，農(nóng)業(yè)稅費征收越來越困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自給能力也明顯下降，并為此留下大量鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)業(yè)稅改革初期，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府收入銳減但支出責(zé)任仍然很大，所以財政自給能力快速下降，農(nóng)業(yè)稅取消后，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益“空殼化”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多支出責(zé)任也上移到縣級政府，財政自給能力再度回升⑥（王紹光，2006）。

地市級政府的財政自給能力也一直維持在較高水平。1994—2001 年，市級財政自給能力系數(shù)一直在0.72—0.75 之間的高位水平，2002 年之后一直在0.65—0.72之間徘徊。省級政府的財政自給能力系數(shù)則具有明顯的波動性，分稅制改革頭幾年一直不斷上升，從1994 年的0.41 上升到了1997 年的高點0.54，此后略有下降，2001 年下降到0.47，之后持續(xù)上升，一直到2007 年的高點0.68，此后也一直維持在0.6 左右?？傮w而言，分稅制改革以來，省級政府財政自給能力得到大幅提升；地市級政府財政自給能力系數(shù)則相對在高位穩(wěn)定。

圖2：中央轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出比重（%）

圖3：地方各級政府財政自給能力系數(shù)

圖4：地方各級政府財政收入占地方財政總收入比重（%）

縣級政府的財政自給能力需要更深入的分析?？傮w來看，1994 年以來，除極少年份外，縣級政府財政自給能力系數(shù)在地方各級政府中一直處于最低水平，并長期徘徊在0.4—0.5 之間。1994—2001 年一直維持在0.5 左右，這主要是通過向農(nóng)村收取大量農(nóng)業(yè)稅實現(xiàn)的。農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)業(yè)稅是中西部農(nóng)村縣級政權(quán)的主體收入，一般占縣級財政收入的20%以上；而且，農(nóng)業(yè)稅基本屬于縣級政府的獨享稅種，地市以上級別政府基本不參與農(nóng)業(yè)稅分成，鄉(xiāng)村兩級則主要依靠“三提五統(tǒng)”。因此，農(nóng)業(yè)稅改革前，縣級政府主要是通過向農(nóng)村征收農(nóng)業(yè)稅來提高財政自給能力。

農(nóng)業(yè)稅費改革后，縣級財政自給能力系數(shù)持續(xù)走低，一直下降到2009 年的歷史最低點0.40。2009 年開始，全國大規(guī)模實施了“以縣為主”的財政體制改革，它才緩慢上升幾個百分點，2014 年回升到0.48 的水平。顯然，1994 年以來，縣級政府的財政自給能力系數(shù)一直很低，縣級財政支出的大部分仰賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付。

那么，為何縣級政府的財政自給能力一直低位徘徊？這需要深入分析地方各級政府在財政收支結(jié)構(gòu)中的位置和作用。

從財政收入上看，地市級政府占地方各級財政總收入的比重一直很高，分稅制改革前一直在40%以上，1994—1997 年間下降約5個百分點，此后一直保持在35%左右。省級政府所占比重在1994—2002年間上升約8—9個百分點，此后多年穩(wěn)定在25%—27%之間，2007年后緩慢下降，2014年下降到20%?？h級政府收入占比在1994—1998年間下降2個百分點，此后幾年穩(wěn)定在25%左右，農(nóng)業(yè)稅取消后，尤其是2008 年以來開始穩(wěn)步回升，2014 年達到高點39%。分稅制改革后，1994年鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級收入占比較1993 年增長約5 個百分點，20 世紀90 年代后期回落4—5 個百分點，農(nóng)業(yè)稅取消后則一直在10%—12%之間（見圖4）。在“鄉(xiāng)財縣管”的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入基本都納入了縣級統(tǒng)籌預(yù)算安排（羅丹、陳潔等，2008：72）。

圖5：地方各級政府財政支出占地方財政總支出比重（%）

因此，簡單地講分稅制后地方各級政府都發(fā)生了收入“逐級上移”的說法不夠嚴謹（張晏、龔六堂，2005；張閆龍，2006）。實際情況是，由于地稅機構(gòu)屬于省內(nèi)垂直管理，省級政府通過在省內(nèi)實行“層層分稅”或“分稅包干”的辦法，確實集中了部分市、縣級的財政收入，市、縣級收入占比在分稅制改革初期明顯下降，省級收入占比持續(xù)上升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則加強了對農(nóng)村的汲取力度，因此財政收入占比在分稅制改革初期不降反升，但隨著農(nóng)業(yè)稅費征收難度越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級收入占比也逐漸回落。

從財政支出上看，1994—1996 年省級政府支出占地方財政總支出的比重并未隨收入占比的增長而增長，比1993 年反而下降1 個百分點，在省級層面發(fā)生了明顯的“收入上移、支出下移”現(xiàn)象；后來支出占比逐年回升，2001 年達到30%，此后多年持續(xù)下降，2014 年僅為18%。1994—1996年地市級政府支出占比也明顯增加，收入占比則明顯減少，這是省級政府“收入上移、支出下移”傳導(dǎo)到市級的結(jié)果，1998 年之后支出占比緩慢下降，2008—2014 年一直是27%。1994 年縣級政府支出占比較1993 年下降1 個百分點，此后幾年一直維持在30%的水平，20世紀90年代后期下降約2 個百分點，農(nóng)業(yè)稅費改革以來一直穩(wěn)步上升，2014 年占比高達48%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級支出占比在農(nóng)業(yè)稅改革前長期保持在12%左右，農(nóng)業(yè)稅改革后緩慢下降，2014年下降到6%（見圖5）。

顯然，農(nóng)業(yè)稅取消后，縣級政府財政收入在地方各級政府財政總收入中占比明顯提高（約15個百分點），若加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分（10%），縣鄉(xiāng)兩級政府收入已占地方財政總收入的50%左右，占全國財政總收入的25%以上。然而，縣級政府的支出占比增長速度更快，2001—2014 年縣級財政支出占地方財政支出比重由30%增長到48%，若加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出部分，縣鄉(xiāng)兩級支出占地方財政支出比重已超過50%（2014 年為54%），占全國財政支出比重也高達45%以上（2014年為46.51%）（見圖6）。結(jié)果，2001—2009 年縣級政府財政自給能力不升反降，財政自給能力系數(shù)由2000年的0.53一直下降到2009年的最低點0.40。2009年開始，中央開始全面推行“以縣為主”的財政體制改革，縣級財政自給能力才緩慢回升，但上升幅度仍然很小，財政自給能力系數(shù)仍然低于0.5，也低于農(nóng)村稅費改革前的水平。

圖6：縣鄉(xiāng)兩級政府財政收支占全國財政收支比重（%）

顯然，縣級政府已經(jīng)是全國財政支出的絕對主體，在財政支出方面比較徹底地實現(xiàn)了以縣為主。但是，與之不相匹配的是，縣級財政自給能力在地方各級政府中一直最弱，縣級財政支出的一半以上長期依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付。這些轉(zhuǎn)移支付分別來自中央、省、市各級政府，其主體是中央政府的轉(zhuǎn)移支付，它需要經(jīng)過中間層級政府（省、市級政府）的二次轉(zhuǎn)移，使縣級政府面對的轉(zhuǎn)移支付體系進一步復(fù)雜化。

四、縣級政府財政自給能力：實證測量和區(qū)域差異

由于受到復(fù)雜的財政轉(zhuǎn)移支付體系的影響，上文對縣級財政自給能力的分析就顯得過于粗疏。為了更加深入地探析縣級政府的財政自給能力，下文運用2007 年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》⑦來具體測量縣級政府⑧的財政自給能力，尤其對不同類型轉(zhuǎn)移支付予以區(qū)別對待。

具體而言，本文運用三種層層遞進的方法來測量縣級政府的財政自給能力。第一種方法測量地方一般公共預(yù)算收入占地方財政總收入的比重，即本級一般公共預(yù)算收入／總收入⑨，簡稱“財政自給能力1”。第二種測量方法將稅收返還添加進去，即（本級一般公共預(yù)算收入+稅收返還）／總收入，簡稱“財政自給能力2”。第三種測量方法則將一般性轉(zhuǎn)移支付進一步納入進去，即［本級一般公共預(yù)算收入＋返還性收入＋財力性轉(zhuǎn)移支付-（調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付+農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付）］／總收入，簡稱“財政自給能力3”。

三種測量辦法所得的結(jié)果，就是三種財政自給能力系數(shù)，下文分別簡稱為“財政自給能力系數(shù)1”“財政自給能力系數(shù)2”和“財政自給能力系數(shù)3”。同時，為了使第三種測量方法更加客觀準確，將其中兩項具有明顯專項轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金（調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付）從中排除。

表1：縣級政府（含市轄區(qū)）的財政自給能力（2007年）

2007年全國共有2859個縣級行政區(qū)劃，其中市轄區(qū)856 個，縣級市368 個，縣1463 個，自治縣117 個。在分析中，筆者將市轄區(qū)排除，只分析典型縣級政府（包括縣級市、自治縣、內(nèi)蒙古的旗和自治旗）的財政自給能力。若將市轄區(qū)納入縣級財政單位測算，則會明顯高估縣級政府的財政自給能力。

比如，2007 年東部地區(qū)（含市轄區(qū)）縣級財政自給能力系數(shù)1 較純縣級單位高出8 個百分點，加入一般性轉(zhuǎn)移支付（財政自給能力系數(shù)3）后差異有所減小，但仍然高出4個百分點（見表1）。中西部地區(qū)的情況與之相似。原因在于，地級市市轄區(qū)大部分屬于城市區(qū)域，其財政自給能力較典型的縣級單位（轄區(qū)內(nèi)大部分是農(nóng)村地區(qū)）要強，這也是為何地級市一級財政自給能力較縣級明顯要強的主要原因。

通過篩選，筆者最終獲取了1988個典型縣級單位，其中東部373 個，中部746，西部869 個，另外有15個較為特殊的縣級單位被排除；對這1988個典型縣級政府財政自給能力進行全面測算，就能對全國縣級財政狀況做出較為準確的判斷。

從測算結(jié)果來看，縣級政府的財政自給能力確實非常弱。就財政自給能力系數(shù)1 來說，1988個縣中有314個縣在0.1以下，約占六分之一，其中有近100 個縣低于0.05。有539 個縣財政自給能力系數(shù)1 在0.1—0.2 之間，超過總數(shù)的四分之一。財政自給能力系數(shù)1 在0.2—0.3 之間的縣有425個。三者合計多達1278個縣，也就是說，65%左右的縣地方本級收入占總收入的比重低于30%，70%以上靠上級轉(zhuǎn)移支付。財政自給能力系數(shù)1在0.3—0.4 之間的有205 個縣，0.4—0.5 之間的有286個縣，超過0.5的縣只有239個（見圖7）。

若加上上級政府的稅收返還，縣級財政自給能力得到一定提升，但提升幅度很小，平均只提高3—5個百分點，在圖中就表現(xiàn)為財政自給能力系數(shù)1 和財政自給能力系數(shù)2 兩條曲線距離非常近，財政自給能力系數(shù)2 曲線較財政自給能力系數(shù)1 曲線只有小幅上移；仍然有50%以上的縣財政自給能力系數(shù)小于0.3，70%以上的縣財政自給能力系數(shù)小于0.4，80%以上的縣財政自給能力系數(shù)小于0.5（見圖7）。

加入一般性轉(zhuǎn)移支付后，縣級財政自給能力得到大幅提升，只有3 個縣財政自給能力系數(shù)系數(shù)仍然低于0.3，財政自給能力系數(shù)在0.4 以下的縣也只有38 個；財政自給能力系數(shù)在0.4—0.5 之間的縣共347個，占總數(shù)的17.5%；也就是說，財政自給能力系數(shù)小于0.5 的縣占總數(shù)的比重已低于20%。財政自給能力系數(shù)在0.5—0.6 之間的縣共有751 個，占總數(shù)的37.8%；財政自給能力系數(shù)在0.6—0.7之間的縣有468個，占總數(shù)的23.5%；二者合計，財政自給能力系數(shù)在0.5—0.7 之間的縣占總數(shù)的60%以上；剩余約20%的縣財政自給能力系數(shù)大于0.7（見圖7）。

圖7：三種財政自給能力測量的排序分布

表2：2007年縣級政府的財政自給能力

可見，學(xué)界一般采用的地方財政自給能力的測量方法（地方本級公共預(yù)算收入占地方總收入／支出比重）明顯低估了地方實際的財政自主性，因為稅收返還和部分一般性轉(zhuǎn)移支付也是地方政府可自主支配的財力。但是，若將一般性轉(zhuǎn)移支付完全納入地方財政自給能力測量，則會高估地方政府的財政自主性，因為很多一般性轉(zhuǎn)移支付由上級指定明確用途，地方并不能統(tǒng)籌使用。

然而，稅收返還并未起到均衡地區(qū)間財力差異的作用，反而在一定程度上拉大了縣級政府財政自給能力的區(qū)域差異（見表2）。財政自給能力越強的地區(qū)，所獲得的稅收返還越多，稅收返還對其財政自給能力的助力也越大。相反，一般性轉(zhuǎn)移支付對均衡地區(qū)間財力差距起到了很大的作用，這從三種財政自給能力系數(shù)測算結(jié)果的對位分布圖看得更加清楚（見圖8）。財政自給能力系數(shù)1越低的縣，其獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付越多，對財政自給能力的提升幅度也越大；反之，財政自給能力系數(shù)1 越高的縣，獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付越少，對財政自給能力的提升幅度也越小，經(jīng)過一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡作用，各縣之間的財政自給能力系數(shù)差距大幅縮小，大都集中在0.5—0.7之間。

圖8：三種財政自給能力測量的對位分布

縣級政府財政自給能力也存在巨大的區(qū)域差異（見圖9、圖10）。東部地區(qū)373 個縣中，財政自給能力系數(shù)1 小于0.3 的縣有101 個，在0.3—0.4 之間的縣有84 個，在0.4—0.5 之間的縣有68個，0.5 以上的縣有120 個，接近總數(shù)的30%，其中有87 個縣超過了0.6。中部地區(qū)746 個縣中，有295 個縣財政自給能力系數(shù)1 在0.2 以下，約占總數(shù)的40%；在0.3 以下的縣達505 個，約占總數(shù)的70%，而東部地區(qū)這一比重不足30%；在0.4 以下的縣多達615 個，占總數(shù)的80%以上；大于0.5 的縣占總數(shù)的比重不足10%，東部地區(qū)這一比重則接近30%。西部地區(qū)869 個縣中，約有60%以上的縣（531 個）財政自給能力系數(shù)1 低于0.2，接近80%的縣（672 個）財政自給能力系數(shù)1 小于0.3，財政自給能力系數(shù)1超過0.4的縣（108個）剛過總數(shù)的10%。

稅收返還對三大區(qū)域的財政自給能力均有所提升，但幅度不大（見圖9）。相對而言，東部地區(qū)稅收返還對財政自給能力系數(shù)的提升幅度最大，平均提升了5—10個百分點，85%以上的縣財政自給能力系數(shù)2超過0.3，65%以上的縣超過0.4。而稅收返還對中西部地區(qū)財政自給能力系數(shù)的提升貢獻很小，平均不足5個百分點，財政自給能力系數(shù)1和財政自給能力系數(shù)2兩條曲線幾乎重合。

一般性轉(zhuǎn)移支付對提升縣級政府的財政自給能力貢獻很大（見圖9、圖10）。加入一般性轉(zhuǎn)移支付后，東部地區(qū)財政自給能力系數(shù)3 都超過了0.3（其中，只有兩個縣在0.3—0.4 之間），在0.5以下的縣僅有23個（占總數(shù)的6%），在0.6以下的縣有77個（占21%），在0.6—0.7之間的縣有95個（占25%），在0.7—0.8 之間的縣有112 個（占30%），超過0.8 的縣有89 個（占24%）。也就是說，80%以上的縣財政自給能力系數(shù)3 超過0.6，55%左右的縣超過0.7。

圖9：東中西部地區(qū)三種財政自給能力系數(shù)排序分布

圖10：東中西部地區(qū)三種財政自給能力系數(shù)對位分布

中西部地區(qū)財政自給能力提升幅度較東部地區(qū)更大。中部地區(qū)縣級財政自給能力系數(shù)3也都超過了0.3，在0.5 以下的縣只有120 個（占16%），在0.5—0.6之間的縣有306個（占41%），在0.6—0.7 之間的縣有204 個（占27%），超過0.7 的縣有116 個（占16%）。也就是說，80%以上的縣財政自給能力系數(shù)3 超過0.5，絕大部分縣在0.5—0.7 之間。西部地區(qū)只有3 個縣財政自給能力系數(shù)3 低于0.3，低于0.4 的縣也只有28 個，在0.4—0.5 之間的縣有214 個，在0.5—0.6 之間的縣有391 個，在0.6—0.7 之間的縣有169 個，超過0.7的縣有67 個。也就是說，64%的縣財政自給能力系數(shù)3 在0.5—0.7 之間，8%的縣超過0.7，只有28%的縣低于0.5。

圖11：縣級財政自給能力系數(shù)1的歷史變化

在東中西部內(nèi)部，縣級政府財政自給能力也存在很大差異。以2007年為例，東部地區(qū)縣級財政自給能力系數(shù)1 的標準差為0.19，中部地區(qū)為0.15，西部地區(qū)為0.16，東部地區(qū)縣級財政自給能力內(nèi)部差異明顯大于中西部地區(qū)。⑩加入稅收返還后，各地區(qū)縣級財政自給能力的內(nèi)部差異略有擴大的趨勢，三大區(qū)域均是如此，表明稅收返還對均衡縣級政府間財力沒有顯著作用，反而強化了相關(guān)差異。加入一般性轉(zhuǎn)移支付后，三大區(qū)域縣級財政自給能力內(nèi)部差異都明顯縮小，但東部地區(qū)內(nèi)部差異仍然最大，西部地區(qū)次之，中部地區(qū)最?。ㄒ姳?）。

需要指出的是，雖然東部地區(qū)一些縣級政府財政自給能力也較弱，需要依賴上級轉(zhuǎn)移支付，但與中西部地區(qū)還有一定區(qū)別。主要原因在于，它們獲得轉(zhuǎn)移支付資金的來源主體不同：中西部地區(qū)基層（縣級）政府大部分靠中央轉(zhuǎn)移支付彌補財政缺口；東部地區(qū)財政自給能力弱的基層（縣級）政府則主要靠省級政府的轉(zhuǎn)移支付。中央轉(zhuǎn)移支付需要經(jīng)過省級政府的再次轉(zhuǎn)移，不僅周期更長，程序也更加復(fù)雜，對基層政府的約束性更強；相反，省級政府與基層政府之間的距離更近，支出周期更短，基層政府與之溝通協(xié)調(diào)也更方便順暢，基層政府的自主性更強。

五、縣級財政自給能力的歷史變化

那么，縣級政府財政自給能力在不同區(qū)域的歷史變化如何？

圖12：縣級財政自給能力系數(shù)2的歷史變化

先看財政自給能力系數(shù)1，其演進趨勢具有明顯的區(qū)域差異（見圖11）。1994年之后，東部地區(qū)縣級財政自給能力系數(shù)1 穩(wěn)步提升，2001 年達到高點0.61，2002 年的所得稅分享改革對東部地區(qū)縣級財政自給能力產(chǎn)生了較大沖擊，2003 年中央進一步擴大所得稅分享比例，2004 年所得稅分享改革的效應(yīng)迅速在各省內(nèi)部傳遞，省內(nèi)各級政府間所得稅的分享比例進一步調(diào)整，縣級政府受到更大沖擊。2005 年開始，東部地區(qū)縣級財政自給能力系數(shù)1開始緩慢回升，2007年起回到0.6左右的水平。

1994—1998 年中西部地區(qū)縣級財政自給能力系數(shù)緩慢上升，但是自1999 年起開始下降，尤其是農(nóng)業(yè)稅費改革后下降速度明顯加快。到2009 年，中部地區(qū)縣級財政自給能力系數(shù)1 僅為0.31，西部地區(qū)僅為0.26，與全國平均水平的差距進一步拉大。

從區(qū)域差異上看，1994—1998 年中部地區(qū)縣級財政自給能力明顯強于東部和西部地區(qū)。其主要原因在于，與東部地區(qū)相比，中部地區(qū)基本都是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)稅在中部地區(qū)縣級財政中占比明顯要高，是縣級財政的主體稅種之一；而且分稅制改革后，其還通過加大農(nóng)業(yè)稅征收力度鞏固自身財政，由此也導(dǎo)致中部地區(qū)的農(nóng)民負擔最重（周飛舟，2006a），因此分稅制對中部地區(qū)縣級財政自給能力的總體沖擊較東部地區(qū)要小。2000 年開始，東部地區(qū)縣級財政自給能力超過中部地區(qū)，中部和西部地區(qū)縣級財政自給能力的差距則越來越小，中西部和東部地區(qū)縣級財政自給能力的差距越拉越大。

若將稅收返還納入，總體而言，三大區(qū)域縣級財政自給能力都有了一定提升（見圖12）。從變動趨勢上看，20 世紀90 年代中后期，三大區(qū)域縣級財政自給能力基本都沒有出現(xiàn)回升趨勢。2000 年之后，中西部地區(qū)縣級財政自給能力迅速下降；東部地區(qū)則保持相對平穩(wěn)，2004—2006 年受所得稅分享改革的沖擊，財政自給能力明顯下降，但自2007年起又明顯回升。

圖13：縣級財政自給能力系數(shù)3的歷史變化

若將一般性轉(zhuǎn)移支付納入，三大區(qū)域縣級財政自給能力大幅提升（見圖13）。從變動趨勢上看，20世紀90年代中后期中西部地區(qū)縣級財政自給能力系數(shù)在某些年份甚至較東部地區(qū)略高，三大區(qū)域差距較小，也基本保持平穩(wěn)狀態(tài)。但自1999 年開始，中西部地區(qū)縣級財政自給能力系數(shù)明顯下降，東部地區(qū)則小幅度上升。自2004年開始，東部縣級財政自給能力系數(shù)略微下降，中西部地區(qū)則在波動中有所下降。東部地區(qū)的波動下降主要是受所得稅分享改革的影響，中西部地區(qū)的波動則主要受中央一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模變動的影響，而這又主要取決于中央從地方汲取的所得稅增量規(guī)模的變化。11總體來看，三大區(qū)域縣級財政自給能力系數(shù)差距明顯縮小，而且基本都超過0.6。

分區(qū)域來看，東部地區(qū)縣級財政自給能力較中西部地區(qū)明顯要強。1994 年以來，東部地區(qū)財政自給能力系數(shù)1 一直處于平穩(wěn)上升過程（除受所得稅分享改革的幾年沖擊之外）；財政自給能力系數(shù)2 也一直比較平穩(wěn)（除在所得稅分享改革期間有明顯波動外）；財政自給能力系數(shù)3則在2000年之后有小幅上升，此后一直相對平穩(wěn)。同時，稅收返還對東部地區(qū)縣級財政自給能力的貢獻比較明顯，但越到后期其貢獻力度越小。2000 年之前，一般性轉(zhuǎn)移支付對東部地區(qū)縣級財政自給能力幾乎沒有什么貢獻，但之后貢獻力度越來越大，并逐步超過稅收返還的貢獻力度（見圖14）。

中部地區(qū)財政自給能力系數(shù)1 在20 世紀90年代中后期略有上升，隨后持續(xù)下降；財政自給能力系數(shù)2 在20 世紀90 年代中后期保持相對平穩(wěn)，隨后也持續(xù)下降；財政自給能力系數(shù)3 在20世紀90年代中后期相對平穩(wěn)，隨后呈緩慢下降趨勢，期間略有波動，主要原因在于中央從地方汲取的所得稅增量的規(guī)模在年度間有所變化。與東部地區(qū)相似，稅收返還在早期對縣級財政自給能力的提升有明顯貢獻，越到后期，貢獻力度越小。一般性轉(zhuǎn)移支付對中部地區(qū)縣級財政自給能力的貢獻在早期很小，但2000 年之后迅速增大，很快就超過稅收返還的貢獻力度（見圖15）。

西部地區(qū)縣級財政自給能力的變化趨勢與中部地區(qū)非常相似。西部地區(qū)財政自給能力系數(shù)1在分稅制改革初期略有回升，后來持續(xù)下降；財政自給能力系數(shù)2 在改革初期相對穩(wěn)定，此后也持續(xù)下降；財政自給能力系數(shù)3 在改革初期相對穩(wěn)定，后來波動明顯趨勢（總體而言處于下降過程），主要受中央一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的影響。稅收返還在早期對西部地區(qū)縣級財政自給能力的貢獻力度較大，此后很快減小，2000 年之后只起到微小的作用。一般性轉(zhuǎn)移支付一開始就對縣級財政自給能力有明顯幫助，而且貢獻力度越來越大，是提升縣級財政自給能力的主要因素（見圖16）。

圖14：東部地區(qū)縣級財政自給能力的歷史變化

圖15：中部地區(qū)縣級財政自給能力的歷史變化

2000 年之后，從全國來看，縣級財政自給能力逐漸下降，東部和中西部地區(qū)呈現(xiàn)出不同的變化趨勢：東部地區(qū)主要受所得稅分享改革的沖擊，在短期內(nèi)縣級財政自給能力顯著下降，但很快開始回升；中西部地區(qū)則主要受農(nóng)村稅費改革影響（同時也受到所得稅分享改革沖擊），縣級財政自給能力持續(xù)下降，東部和中西部地區(qū)縣級財政自給能力差距越來越大。

圖16：西部地區(qū)縣級財政自給能力的歷史變化

若考慮稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付，不同地區(qū)縣級財政自給能力都有顯著提升，中西部地區(qū)尤其明顯?？傮w而言，2000 年之前，稅收返還對縣級財政自給能力提升的貢獻更大，之后迅速下降，在中西部地區(qū)下降尤其明顯。2000 年之后，一般性轉(zhuǎn)移支付對縣級財政自給能力提升的貢獻越來越大，尤其是中西部地區(qū)，但它具有一定的波動性，主要原因在于中央從地方汲取的所得稅增量規(guī)模在年度間有波動。若不考慮一般性轉(zhuǎn)移支付，縣級財政自給能力的區(qū)域差距越拉越大，有了一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡之后，三大區(qū)域縣級財政自給能力雖然存在明顯差距，但已大幅縮小。即便如此，中西部縣級財政自給能力系數(shù)仍然只達到0.6—0.65。也就是說，縣級支出的35%—40%仍然依賴上級政府的專項轉(zhuǎn)移支付，這對其行政自主性產(chǎn)生了很大影響。

六、結(jié)論和討論

分稅制改革后，地方各級政府財政自給能力均大幅下降，且存在很大的層級差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過向農(nóng)村收取“三提五統(tǒng)”和集資攤派，基本維持了財政自給自足，地市級政府也維持了較強的財政自給能力，省級政府通過“財權(quán)上收”和“事權(quán)下移”的辦法，使財政自給能力波動上升?？h級政府的財政自給能力長期在低位徘徊，財政支出的50%以上依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付。

農(nóng)村稅費改革后，中央推動了一系列“以縣為主”的財政體制建設(shè)。在地方各級政府中，省級政府的財政自給能力繼續(xù)波動上升。地市級政府財政自給能力略有下降，但仍然維持在較高水平?？h級政府的財政自給能力在農(nóng)業(yè)稅改革初期持續(xù)下降，2010 年之后，縣級財政自給能力緩慢回升，但仍然長期在低位徘徊?？h級財政自給能力也存在巨大的區(qū)域差異：東部地區(qū)縣級財政自給能力總體較強，并長期穩(wěn)定上升，近年已達到較高水平；中西部地區(qū)縣級財政自給能力總體很弱，且長期持續(xù)下降，已處于極低水平。中西部地區(qū)的部分縣級政府，受區(qū)域差異和層級差異的疊加影響，喪失了最基本的財政自主性。當前，縣級政府是國家財政支出的絕對主體，但是極弱的財政自給能力妨礙了“以縣為主”的治理實踐。

顯然，相對于政治經(jīng)濟學(xué)原有對中央和地方間財政分權(quán)的測量辦法，地方財政自給能力指標是一個更優(yōu)化的測量工具。它把分析重點放在地方財政支出的具體構(gòu)成上，切中了當前政府間財政關(guān)系的要害：大規(guī)模的財政轉(zhuǎn)移支付在中央和地方各級政府間復(fù)雜流動，這就化解了傳統(tǒng)收入法和支出法在測量中國財政分權(quán)程度方面的巨大矛盾。當我們把政府間財政關(guān)系的分析焦點放在政府間財政轉(zhuǎn)移支付上面后，更能深入到具體過程和組織機制方面，而不是直接機械地跳躍到政府間財政配置的結(jié)果上面。

因此，通過地方財政自給能力這一視角，系統(tǒng)理解地方政府間財政關(guān)系格局，將會為“項目制”的研究提供一個扎實的基礎(chǔ)：政府間專項轉(zhuǎn)移支付，正是“項目制”的主要來源之一。同時，通過深入分析財政轉(zhuǎn)移支付在不同層級政府間的流動路徑和分配機制，在政府內(nèi)部分析項目的“發(fā)包過程和設(shè)計意圖”（周雪光，2015；焦長權(quán)，2019），也將豐富學(xué)界對政府間財政關(guān)系的論述，并推進對政府運行特征和規(guī)律的認知。當然，這一切都還依賴于后續(xù)更加扎實的研究。

注釋：

①既有研究大都嘗試在分稅制前后尋求一個連續(xù)性的解釋，以論證財政分權(quán)對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵作用，由此有意忽視分稅制對既有分權(quán)格局的重大調(diào)整，只有少數(shù)研究注意到這一重大區(qū)分，對分稅制前后予以區(qū)別分析（張晏、龔六堂，2005；陳抗等，2002；周飛舟，2006a）。

②根據(jù)美國聯(lián)邦制的原則，州不是由聯(lián)邦劃分的次級行政單位，而是組成聯(lián)邦的成員單位或成員政府，只有州以下的行政單位才被稱為地方和地方政府，它們是州的分治區(qū)即行政區(qū)劃單位，所以在講美國的中央和地方關(guān)系時，往往是指州與縣、市、鎮(zhèn)和特別區(qū)等地方行政單位的關(guān)系（古德諾，2012：39）。

③財政部：《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預(yù)〔2009〕78號），2009年6月22日。

④財政部：《財政部關(guān)于進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》（財預(yù)〔2006〕402號），2006年7月28日。

⑤離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配合和努力，煙葉特產(chǎn)稅就很難完成收繳任務(wù)，因此縣級給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的分成。

⑥需要指出的是，農(nóng)業(yè)稅取消后，許多省份都實行了嚴格的“鄉(xiāng)財縣管”體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本質(zhì)上已經(jīng)不是一級獨立財政單位，沒有獨立的財政收入來源，財政支出責(zé)任也小，基本成了縣級政府的報賬單位和派出機構(gòu)，所以圖3中反應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自給能力僅具有參考作用。

⑦《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》是財政部自1993年以來每年出版的一份基礎(chǔ)財政資料匯編書籍，包括當年全國地市縣的基本財政資料，2009 年后再未出版。2008—2009 年，由于原始數(shù)據(jù)中沒有細致區(qū)分各類一般性轉(zhuǎn)移支付，無法將明顯有指定用途的調(diào)整工資和農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付剔除，導(dǎo)致對財政自給能力系數(shù)3的測算結(jié)果偏高。因此，2007年的數(shù)據(jù)是目前所能獲得的全面準確的分析數(shù)據(jù)，表1、表2、圖7—圖16 均運用上述資料。

⑧此處縣級政府的財政測算，不是指縣本級財政支出，而是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即縣鄉(xiāng)兩級政府的總體情況。

⑨在縣級政府不能搞赤字預(yù)算的情況下，用總收入和總支出作為基數(shù)來測算財政自給能力的結(jié)果基本沒有差別。此處之所以用總收入而不是總支出，主要是為了避免極個別的縣（主要在西藏）由于上級轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出比重過大（95%以上），當年又有較大額度財政結(jié)余，導(dǎo)致上級轉(zhuǎn)移支付大于縣級總支出的極端情況，用總收入作為基數(shù)則不會出現(xiàn)這一問題。

⑩國家的宏觀統(tǒng)計分析也發(fā)現(xiàn)，東部九省市內(nèi)縣級財力差異程度最高，中部則相對均衡（李萍，2010：105）。以2008年分省人均支出水平最高20%縣和最低20%縣的相差倍數(shù)來看，廣東省是全國差異程度最大的省份，最高20%縣的人均支出水平是最低20%縣的7.2 倍，遠遠高于全國其他省份（李萍，2010：163）。

11 中央政府因改革所得稅收入分享辦法而增加的收入，全部用于對中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，以縮小地區(qū)差距，這是一般性轉(zhuǎn)移支付的主要來源。參見國務(wù)院：《關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》（國發(fā)〔2001〕37號），2001年12月31日；國務(wù)院：《關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》（國發(fā)〔2003〕26號），2003年11月13日。