張紅陽(yáng)

(1.浙江大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058； 2.中共臺(tái)州市委黨校，浙江 臺(tái)州 318000)

十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，國(guó)家權(quán)力通過(guò)資源配置、制度安排、產(chǎn)品供給等方式加速覆蓋鄉(xiāng)村，學(xué)界早在十六屆四中全會(huì)確立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”方針開(kāi)始便已經(jīng)注意到這一趨勢(shì)，并將其界定為國(guó)家權(quán)力“回歸”“重返”或“再嵌入”鄉(xiāng)村社會(huì)。目前，“權(quán)力回歸”的全新治理實(shí)踐表明國(guó)家資源反哺、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了新階段、新時(shí)代，勢(shì)必帶來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的重塑與鄉(xiāng)村治理技術(shù)的重大轉(zhuǎn)型。周飛舟早在2006年便發(fā)表《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)》一文，“政權(quán)懸浮”問(wèn)題從那時(shí)起就開(kāi)始受到廣泛關(guān)注，該文深刻而全面地揭露了稅費(fèi)改革后特定歷史階段基層政權(quán)的懸浮化問(wèn)題。但是如果加入歷史的視角予以分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)政權(quán)的汲取抑或懸浮具有鮮明的持續(xù)性、糾纏性，而非可以明確劃分階段，涇渭分明。稅費(fèi)改革的目的除了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一個(gè)目的便是通過(guò)取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)基層政府財(cái)政的公共管理和公共服務(wù)功能，將國(guó)家與農(nóng)村的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”關(guān)系[1]。而且事實(shí)上，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)究竟是下沉還是懸浮，是一種復(fù)雜的治理實(shí)踐。政權(quán)的懸浮具有鮮明的階段性，并非一以貫之，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐在國(guó)家加大供給的情境下還面臨著如何規(guī)避政權(quán)懸浮的挑戰(zhàn)。農(nóng)村的政策與制度其實(shí)在不同的歷史階段都進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)適，那種一成不變、放之四海皆準(zhǔn)的農(nóng)村制度從前就沒(méi)有存在過(guò)，未來(lái)也不會(huì)有。伴隨著歷史的向前推移，在經(jīng)典研究的基礎(chǔ)上，在前人的肩膀上，相關(guān)的研究應(yīng)該更進(jìn)一步，以更加開(kāi)放、動(dòng)態(tài)的視角加以推進(jìn)。

一、國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系的基本判斷

關(guān)于代表國(guó)家的基層政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)是否懸浮及其具體形態(tài)，有幾類(lèi)不同的觀點(diǎn)，一是認(rèn)為國(guó)家權(quán)力不斷進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)并對(duì)其進(jìn)行重建[2]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方行政制度是典型的“權(quán)威性資源”，被運(yùn)用于國(guó)家實(shí)力的向外延伸以及對(duì)社會(huì)的有力控制[3]。也就是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村大幅度地被強(qiáng)化了，村民自治本身也是聯(lián)產(chǎn)承包后國(guó)家擔(dān)心農(nóng)村陷入無(wú)政府主義的控制策略。當(dāng)下的村莊不可能再是封閉的村莊，國(guó)家權(quán)力的下沉和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的滲透逐步將村莊納入宏觀的社會(huì)體系。而國(guó)家政策作為國(guó)家權(quán)力的重要載體，其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響達(dá)到了空前的程度[4]。二是認(rèn)為國(guó)家權(quán)力以一種嵌入而非覆蓋的方式與鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)接，這種觀點(diǎn)將村委會(huì)視為“準(zhǔn)政權(quán)”的基層組織，而且村支部也被認(rèn)為是在鄉(xiāng)的政黨力量，是國(guó)家社會(huì)治理的微觀機(jī)構(gòu)。國(guó)家不可能放任村民自治，而總是以自己的方式控制著村民自治，例如在實(shí)踐中推動(dòng)村民自治由“自治化”向“準(zhǔn)行政化”轉(zhuǎn)變，以村支部掌握村民自治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等[5]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力撤出鄉(xiāng)村社會(huì)[6]產(chǎn)生了一種基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)不斷疏離的“懸浮”現(xiàn)象[7]，出現(xiàn)了將責(zé)任推卸，將好處占有[8]，以形式上的合法合理掩蓋實(shí)際上不作為、不出事的官僚主義邏輯[9]。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家能夠根據(jù)形勢(shì)的演變與治理的需要掌握變革的主動(dòng)權(quán)，而農(nóng)村基層政權(quán)始終以自己為中心，做有利可圖的事，躲吃力不討好的事，有選擇性地展開(kāi)行政作為，形成一種“選擇性治理”[10]。國(guó)家對(duì)村莊的資源攫取性與村莊自身的自主性之間存在一定的張力，并且這兩者自古以來(lái)是一直存在的，正是基于此有學(xué)者認(rèn)為自封建時(shí)期至今，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從“官政自治”到“專(zhuān)政劣治”，從“集權(quán)統(tǒng)一”到“鄉(xiāng)政村治”的四次轉(zhuǎn)型[11]。一般而言，國(guó)家在興盛時(shí)期自然地降低對(duì)農(nóng)村的資源攫取而傾向于給村莊相對(duì)寬松的發(fā)展空間。反之則會(huì)加大對(duì)農(nóng)村的資源攫取，國(guó)家和農(nóng)村之間的關(guān)系會(huì)愈發(fā)緊張[12]。

以上各種觀點(diǎn)雖然結(jié)論各有不同，但是也有共同點(diǎn)，就是他們都是在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的視角展開(kāi)論述，同時(shí)關(guān)注了鄉(xiāng)村的作用和地位，在研究中嘗試考量鄉(xiāng)村的主動(dòng)性和主體地位。各方觀點(diǎn)都有各自的道理，但國(guó)家與農(nóng)村之間的關(guān)系處在不停的變動(dòng)中，不僅受到當(dāng)時(shí)的宏觀社會(huì)背景與歷史發(fā)展階段影響，而且兩者本就掌握著各自的“主動(dòng)權(quán)”，國(guó)家根據(jù)需要選擇滲入或撤出農(nóng)村，農(nóng)村自身也充斥著難以為國(guó)家掌控的“地方性規(guī)則”。國(guó)家常常一面認(rèn)同村社自治以及村社規(guī)范的正當(dāng)性，一面又制訂和推行具有普遍適用性的公共規(guī)則，運(yùn)用兩套可能存在內(nèi)在沖突的規(guī)范來(lái)進(jìn)行治理[13]。自2004年中央一號(hào)文件重新高度關(guān)注三農(nóng)問(wèn)題，近年來(lái)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如火如荼地開(kāi)展，就當(dāng)前的形勢(shì)而言，國(guó)家權(quán)力回歸農(nóng)村的態(tài)勢(shì)日益明顯也相當(dāng)必要，國(guó)家力量帶著大量資源開(kāi)始不斷深入基層社會(huì)，從而進(jìn)入了國(guó)家權(quán)力回歸鄉(xiāng)村社會(huì)的新階段。由于歷史條件與滲入意圖的巨大差異，當(dāng)前國(guó)家權(quán)力的積極回歸是一種反哺型滲入，這同晚清國(guó)家權(quán)力深入到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，進(jìn)而不斷加強(qiáng)對(duì)資源的汲取有著本質(zhì)的區(qū)別。但“政權(quán)懸浮”時(shí)代是否已經(jīng)步向終結(jié)，現(xiàn)實(shí)的情況卻相當(dāng)復(fù)雜，并不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為國(guó)家權(quán)力已經(jīng)有效下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)。筆者根據(jù)國(guó)家對(duì)待農(nóng)村的方式以及在此種方式基礎(chǔ)上所形成的相互關(guān)系對(duì)國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系進(jìn)行了重新劃分(見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系格局

由表1可知，一方面，國(guó)家與農(nóng)村之間的關(guān)系格局并非一成不變，隨著社會(huì)基礎(chǔ)的變遷可以發(fā)生一系列轉(zhuǎn)型；另一方面，國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系格局的轉(zhuǎn)變存在四種類(lèi)型，包括汲取式下沉、汲取式懸浮、供給式下沉與供給式懸浮。之所以這樣細(xì)化，主要原因在于“汲取”或“供給”(服務(wù))是國(guó)家對(duì)待農(nóng)村的方式，“下沉”或“懸浮”是國(guó)家與農(nóng)村之間的關(guān)系狀態(tài)，從“國(guó)家對(duì)待農(nóng)村的方式”或“國(guó)家與農(nóng)村之間的關(guān)系狀態(tài)”的任何一個(gè)單一視角都不能完全闡釋清楚國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系。就此而言，簡(jiǎn)單地講基層政權(quán)由汲取型轉(zhuǎn)向“懸浮型”并不十分準(zhǔn)確。即便國(guó)家政權(quán)從汲取型轉(zhuǎn)向供給型，國(guó)家與農(nóng)村之間的關(guān)系也依舊存在兩種走向：“下沉”或“懸浮”，即產(chǎn)生“供給式懸浮”或“供給式下沉”。因此，在“國(guó)家對(duì)待農(nóng)村的方式”之外增加“國(guó)家與農(nóng)村之間的關(guān)系狀態(tài)”這個(gè)維度很有必要。這樣的劃分，打破了過(guò)去對(duì)于“懸浮化”的消極定位，與此同時(shí)，國(guó)家權(quán)力的下沉也并非具有天然的合法性，也就是說(shuō)，評(píng)價(jià)國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的“懸浮”抑或“下沉”的關(guān)鍵就在于這種關(guān)系狀態(tài)是否能夠塑造積極的國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系。例如分田到戶(hù)初期雖然國(guó)家權(quán)力出現(xiàn)了暫時(shí)的“懸浮化”，卻因?yàn)樽鹬剞r(nóng)村主體地位與農(nóng)民的主體性而極大地促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展，解放了長(zhǎng)期以來(lái)被束縛的農(nóng)村生產(chǎn)力。而在當(dāng)前被積極實(shí)踐的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，如果僅僅是不斷地加大物質(zhì)供給、制度保障力度，卻在實(shí)踐層面疏遠(yuǎn)農(nóng)民、疏于治理，造成新時(shí)期國(guó)家權(quán)力的“懸浮化”，則會(huì)造成資源的浪費(fèi)與干群之間的矛盾。

新中國(guó)成立以來(lái)，并不存在完全意義上的“權(quán)力真空”或“權(quán)力懸浮”，只是在不同的財(cái)政收入汲取方式下國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系必然發(fā)生變化[14]。近代以來(lái)國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透有三種主要方式：第一，在縣以下設(shè)置基層政權(quán)，發(fā)揮政府職能；第二，通過(guò)法律和公共政策，將國(guó)家意志延伸貫徹到鄉(xiāng)村社會(huì)；第三，通過(guò)政黨下鄉(xiāng)，強(qiáng)調(diào)基層黨組織來(lái)領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)治理。以上方式都在致力于國(guó)家“基礎(chǔ)性權(quán)力”的建構(gòu)[15]。國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力絕不僅僅意味著國(guó)家通過(guò)滲入社會(huì)最終成功地汲取資源，還包括合理地分配資源、規(guī)制人們的日常行為，實(shí)際上就是國(guó)家的社會(huì)控制能力。不管?chē)?guó)家選擇什么樣的方式進(jìn)入農(nóng)村，其目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力扎根農(nóng)村。但是，在中央權(quán)力回歸農(nóng)村的背景下，基層政權(quán)由于懸浮慣性與策略迎合難免依舊存在“懸浮”狀態(tài)。國(guó)家權(quán)力回歸的實(shí)踐也在局部鄉(xiāng)村社會(huì)中遭遇了消解，這種國(guó)家權(quán)力滲入與基層政權(quán)懸浮的悖論非常值得關(guān)注。

二、國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系的演變進(jìn)路

(一)供給式下沉：土地改革時(shí)期

新中國(guó)成立之前，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生從傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中權(quán)威型資源(行政力量的源泉)增長(zhǎng)，行政監(jiān)視擴(kuò)張，國(guó)家更加容易滲入社會(huì)中[16]，這一過(guò)程可以被描述為“國(guó)家政權(quán)的下沉”[17]或“有計(jì)劃的社會(huì)變遷”[18]。但即便民國(guó)時(shí)期就建立起保甲制度也并未真正實(shí)現(xiàn)政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的滲入，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)主要是以間接管理為主，國(guó)家只要稅收完成就很少干涉村落內(nèi)部事務(wù)，因此國(guó)家在社會(huì)變遷中的影響終究是非常有限的[19]。國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系并非靜止不變，情況在新中國(guó)成立之后繼續(xù)變化，新中國(guó)成立初期的土地改革快速地達(dá)成了廣大農(nóng)民翹首以盼的“耕者有其田”愿景，而且在深層次引發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的整體性、結(jié)構(gòu)性變遷。這一時(shí)期國(guó)家權(quán)力全面滲入鄉(xiāng)村社會(huì)，甚至對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行全面管控，在當(dāng)時(shí)的歷史條件之下，鄉(xiāng)村社會(huì)的改造與更新的確需要國(guó)家權(quán)力的全面下沉與滲入。事實(shí)上，新中國(guó)成立之初便開(kāi)展的土地改革運(yùn)動(dòng)不僅使中國(guó)共產(chǎn)黨建立的新興政權(quán)得到了農(nóng)民的廣泛支持，而且直接回應(yīng)并解決了農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)極為關(guān)心的土地分配問(wèn)題。因此，這場(chǎng)改革不僅充分地解放了受到嚴(yán)格制約的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，還重塑了鄉(xiāng)村自身的政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)，客觀上推動(dòng)了現(xiàn)代民主政治因素的成長(zhǎng)，而且這種影響一直延續(xù)至今，對(duì)當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)性條件。歷史證明，土地改革時(shí)期國(guó)家權(quán)力不僅僅是下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，關(guān)鍵在于為農(nóng)村進(jìn)一步改革發(fā)展提供了制度與政策保障，取得了預(yù)期的治理效果，還得到了廣大農(nóng)民的支持與擁護(hù)。就此而言，新中國(guó)成立之初的土地改革時(shí)期，國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系呈現(xiàn)出“供給式下沉”格局。

(二)汲取式下沉：人民公社時(shí)期

土地改革完成后，黨和國(guó)家在廣大農(nóng)村地區(qū)展開(kāi)了轟轟烈烈的集體化運(yùn)動(dòng)，國(guó)家權(quán)力的一元強(qiáng)化在鄉(xiāng)村治理中達(dá)到頂峰。人民公社將國(guó)家自身的行政權(quán)力同鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織整合起來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)了“政社合一”[20]，直到以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的農(nóng)村改革全面啟動(dòng)之前，國(guó)家權(quán)力以高壓態(tài)勢(shì)全面介入到鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。人民公社中的鄉(xiāng)村被納入到了國(guó)家政權(quán)體系內(nèi)，國(guó)家權(quán)力因此得以深嵌到鄉(xiāng)村社會(huì)，進(jìn)而產(chǎn)生了全方位的影響。然而這一時(shí)期“政社合一”不僅混淆了政府組織與經(jīng)濟(jì)組織的職能分工，而且讓政府自身陷入龐雜繁瑣的管理事務(wù)而難以抽身。特別是“黨政不分”帶來(lái)的“一言堂”，導(dǎo)致出現(xiàn)了官僚主義式的瞎指揮。鄉(xiāng)村社會(huì)的自治能力在高度行政化體制下沒(méi)有得到提升，鄉(xiāng)村治理的核心任務(wù)也只是為國(guó)家的工業(yè)化戰(zhàn)略提供農(nóng)村資源。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)業(yè)商品率低，城鄉(xiāng)分治，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)分離，農(nóng)民與市民相區(qū)隔。城鄉(xiāng)二元分割的戶(hù)籍制度、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的分配方式等是當(dāng)時(shí)特色鮮明的制度設(shè)置，這些成為塑造鄉(xiāng)村治理形態(tài)的社會(huì)要素。長(zhǎng)期以來(lái)都是農(nóng)業(yè)單向支持工業(yè)，農(nóng)村單向支持城市，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村承擔(dān)著為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供積累的重任[21]?？傮w而言，人民公社時(shí)期國(guó)家權(quán)力下沉，國(guó)家權(quán)力強(qiáng)化在基層的運(yùn)轉(zhuǎn)，其中關(guān)鍵目的便是以農(nóng)村資源支援國(guó)家建設(shè)，此時(shí)國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系格局是一種典型的“汲取式下沉”。

(三)汲取式懸?。悍痔锏綉?hù)與村民自治初期

20世紀(jì)90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重之前，實(shí)際上在20世紀(jì)80年代初，得益于國(guó)家制度供給與農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造合力推動(dòng)，中國(guó)農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在政治領(lǐng)域開(kāi)始實(shí)行村民自治制度，一系列改革猶如“靜悄悄的革命”[22]，帶來(lái)了整個(gè)農(nóng)村政治生活的根本性變遷，使中國(guó)農(nóng)村逐漸產(chǎn)生出一種新的治理模式[23]。遺憾的是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制依舊是一種“含負(fù)擔(dān)的承包”，農(nóng)戶(hù)在承包集體土地之時(shí)，也一并承擔(dān)了上繳糧食、資源的任務(wù)，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，也就是說(shuō)，在最為關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)剩余分配方面，并未做出實(shí)質(zhì)性的調(diào)整。20世紀(jì)80年代形成的“鄉(xiāng)政村治”治理體制一方面賦予農(nóng)民以民主自治的權(quán)利，另一方面使國(guó)家擺脫了正式村干部制度需要支付的成本，同時(shí)也擺脫了國(guó)家向廣袤農(nóng)村供給公共產(chǎn)品的財(cái)政義務(wù)，即在資源反哺農(nóng)村之前的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，由村集體自行解決村莊內(nèi)部的公共產(chǎn)品供給。數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政支農(nóng)支出從1979年占財(cái)政總支出的13.6%下降到1988年的8.59%，總體上一直下降，而農(nóng)民對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)的需求卻是異常緊迫的[24]。這一時(shí)期雖然國(guó)家還將農(nóng)村作為重要的資源汲取地，同時(shí)公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)了明顯的下降，但畢竟相對(duì)于人民公社時(shí)期的全面管控而言，極大地退出了鄉(xiāng)村社會(huì)，而且此時(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)尚未凸顯，村民自治方興未艾，農(nóng)村自主性得到一定保證，國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系呈現(xiàn)出“汲取式懸浮”的特性。

就此而言，在農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革實(shí)施以后的一段時(shí)間，國(guó)家以放權(quán)撤出的方式，放松對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管控，其實(shí)也是一種政權(quán)的“懸浮化”。因此認(rèn)為稅費(fèi)改革初期國(guó)家基層政權(quán)從過(guò)去的“汲取型”變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”并不十分準(zhǔn)確，因?yàn)榛鶎诱?quán)的懸浮化并非在這一時(shí)期才出現(xiàn)。另外，“汲取”或“供給”(服務(wù))是國(guó)家對(duì)待農(nóng)村的方式，“下沉”或“懸浮”是國(guó)家與農(nóng)村之間的關(guān)系狀態(tài)，很難說(shuō)基層政權(quán)從汲取型向懸浮型轉(zhuǎn)變，而從汲取型向供給型轉(zhuǎn)變似乎更為準(zhǔn)確。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村民自治實(shí)施之后，國(guó)家權(quán)力已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)從鄉(xiāng)村社會(huì)撤出(懸浮)的趨勢(shì)，公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的供給開(kāi)始依賴(lài)村集體自行解決，但并不代表基層政權(quán)不再?gòu)泥l(xiāng)村社會(huì)汲取資源。相反，國(guó)家希望在推進(jìn)村莊自我治理、自我發(fā)展的基礎(chǔ)上降低治理成本，同時(shí)又不間斷地從農(nóng)村汲取資源，但是由于國(guó)家還缺少對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)制度化的監(jiān)控手段與治理?xiàng)l件，國(guó)家的制度建設(shè)在底層政治面前趨于失效，國(guó)家政權(quán)的合法性也受到極大的挑戰(zhàn)。只不過(guò)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性與創(chuàng)造性，農(nóng)村的發(fā)展的“好形勢(shì)”掩蓋了一直存在的農(nóng)民負(fù)擔(dān)、干群矛盾，實(shí)際上這一時(shí)期國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系是一種“汲取式懸浮”。

(四)汲取式下沉：“分灶吃飯”改革至取消農(nóng)業(yè)稅之前

20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，中央通過(guò)與地方分權(quán)激活基層活力，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的自我治理，這一進(jìn)程也要求國(guó)家的行政力量減少人為的干涉。同步進(jìn)行的“分灶吃飯”“財(cái)政包干”以及1994年的“分稅制”，一系列財(cái)政體制改革在現(xiàn)實(shí)上擴(kuò)大了中央的稅收和功能，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)演變?yōu)橄鄬?duì)自主的機(jī)構(gòu)。為了獲取穩(wěn)定收益，維持自身利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)傾向于偏離本屬于自己的公共服務(wù)職責(zé)，逐步轉(zhuǎn)向了“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[25]、“謀利性政權(quán)代理人”[26]，也有學(xué)者根據(jù)“政府即廠商”理論認(rèn)為地方官員成為市場(chǎng)取向的代理人與行動(dòng)者[27]。由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔(dān)的補(bǔ)農(nóng)、辦學(xué)等福利支出，年均高達(dá)300億元以上[28]。尤其是1994年分稅制改革之后，地方財(cái)政支出壓力上升，同時(shí)財(cái)政壓力不斷向下傳遞，最終成為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。而且基層政府開(kāi)始放棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，地方財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)活力進(jìn)一步萎縮。這“一增一減”給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)劇烈沖擊，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系變得非常緊張[29]。20世紀(jì)90年代后期，全國(guó)范圍內(nèi)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府都不同程度地出現(xiàn)了財(cái)政困境，最終變?yōu)楦鞣N稅費(fèi)、攤派轉(zhuǎn)嫁成農(nóng)民身上的負(fù)擔(dān)。曹錦清在《黃河邊的中國(guó)》對(duì)當(dāng)時(shí)中原地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)占到人均收入10%，甚至20%的情況進(jìn)行了全景式的披露。而且為了完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)，基層形成了數(shù)量化地將任務(wù)分解，并一級(jí)壓一級(jí)地予以落實(shí)的壓力型體制。隨著各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)的急劇增加，自上而下地層層下達(dá)任務(wù)，終于造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政愈發(fā)不足，本已弱化的公共服務(wù)功能更加薄弱。而亂收費(fèi)、亂攤派也日益加劇，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，基層干群關(guān)系緊張，鄉(xiāng)村治理陷入渙散、半癱瘓甚至癱瘓狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理遭遇嚴(yán)重的合法性危機(jī)[30]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)苦于財(cái)政枯竭及權(quán)力萎縮成了懸浮于農(nóng)村社會(huì)之上的“維持會(huì)”[31]，有學(xué)者甚至將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象地稱(chēng)為“行政空殼”，它在20世紀(jì)90年代稅費(fèi)改革至2006年取消農(nóng)業(yè)稅時(shí)連最基本的公共服務(wù)都很難向基層社會(huì)予以提供[32]。雖然基層政權(quán)異化為“行政空殼”，但為了擴(kuò)大財(cái)政收入，基層政權(quán)在客觀上全面回歸農(nóng)村，依靠村干部加大對(duì)農(nóng)村資源的汲取，以至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，農(nóng)村干群矛盾激化，其本質(zhì)是在汲取層面的下沉，而非供給層面的懸浮。

這一時(shí)期地方政府的財(cái)政困難帶來(lái)了向農(nóng)村汲取資源的沖動(dòng)。從1987年財(cái)政分灶、財(cái)政包干以及1994年分稅制改革開(kāi)始至2002年中央提出不準(zhǔn)向農(nóng)民收費(fèi)以及2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅之前的一段時(shí)期(1)因各地區(qū)政策實(shí)施時(shí)間存在差異，在此并未進(jìn)行明確的時(shí)間劃分，但其中的核心依據(jù)就是國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村工作所產(chǎn)生的實(shí)際影響。，基層政權(quán)為緩解自身的財(cái)政壓力，進(jìn)一步滲入農(nóng)村汲取資源，簡(jiǎn)單粗暴的稅費(fèi)征繳與計(jì)劃生育工作被農(nóng)民稱(chēng)為“要錢(qián)、要命”?！稗r(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”幾乎成為困擾國(guó)家與農(nóng)民的時(shí)代困境[33]，焦長(zhǎng)權(quán)也認(rèn)為，20世紀(jì)90年代國(guó)家與農(nóng)村之間的關(guān)系，在一定程度上是過(guò)去國(guó)家向農(nóng)村施加控制與展開(kāi)汲取的歷史性延續(xù)[29]。因此在事實(shí)上，這一時(shí)期國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系呈現(xiàn)出類(lèi)似人民公社時(shí)期的“汲取式下沉”(2)兩者也存在著鮮明的差異，前者的國(guó)家權(quán)力下沉具備歷史的合法性，當(dāng)時(shí)新中國(guó)剛剛成立不久，百?gòu)U待興，土地改革極為迫切，之后的國(guó)家建設(shè)又需要公社制度的保障。因此當(dāng)時(shí)的國(guó)家權(quán)力下沉摻雜了為建設(shè)和汲取而下沉的雙重目的，后者則是在地方財(cái)政壓力較大情況下以汲取農(nóng)村資源為主要目的的權(quán)力下沉。，沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)促發(fā)了最終的農(nóng)村綜合改革。

(五)供給式下沉抑或供給式懸?。喝∠r(nóng)業(yè)稅至鄉(xiāng)村振興時(shí)期

2000年之后取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村綜合改革“用力過(guò)猛”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)和基層組織受到極大的弱化，基層政權(quán)和農(nóng)民之間丟失了制度化的互動(dòng)機(jī)制。尤其農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付效果尚未顯現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作中心一改向下“收錢(qián)”為向上“要錢(qián)”，“吃飯財(cái)政”變?yōu)椤耙堌?cái)政”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織選擇性地對(duì)上負(fù)責(zé)，全身心地調(diào)動(dòng)資源完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)考核指標(biāo)，基本無(wú)暇他顧，服務(wù)型政府建設(shè)受阻。在農(nóng)業(yè)稅取消初期，村干部的報(bào)酬、自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)缺少了資金維持，治理事務(wù)卻并未減少，甚至日益繁瑣，村干部的治理積極性備受挫傷，一些村級(jí)組織“無(wú)錢(qián)辦事、無(wú)人辦事”，幾近“停擺”。國(guó)家迅速做出一系列推進(jìn)資源反哺的舉措，如今資本下鄉(xiāng)、項(xiàng)目進(jìn)村已經(jīng)成為政策共識(shí)與未來(lái)趨勢(shì)。2000年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，農(nóng)村分配制度更加規(guī)范，面向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和各種攤派在一定程度上緩解。2002年，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”和“多予少取放活”的大政方針，形成“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村”共識(shí)，中國(guó)城市化也由此進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展階段，特別是2004年黨中央在時(shí)隔18年以后，著力調(diào)整城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略與引導(dǎo)政策，中央一號(hào)文件的主題再次回到三農(nóng)領(lǐng)域，并由此鎖定至今[34]。也就是說(shuō)，早在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施之前，大量的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)涌入鄉(xiāng)村社會(huì)。一系列重大舉措的陸續(xù)出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村進(jìn)入了新的發(fā)展階段與歷史時(shí)期，對(duì)鄉(xiāng)村治理的政策環(huán)境與社會(huì)條件也相應(yīng)地產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

取消農(nóng)業(yè)稅之后的一段時(shí)期是汲取式政權(quán)向供給式政權(quán)轉(zhuǎn)型的過(guò)渡階段，汲取驟減，供給驟增但尚有不足，同時(shí)，局部地區(qū)也存在著無(wú)心下沉、無(wú)力供給的情況，因此此時(shí)的國(guó)家政權(quán)懸浮兼具汲取性與供給性雙重屬性。隨著資源反哺力度不斷加大，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家開(kāi)始主要以項(xiàng)目進(jìn)村、下派第一書(shū)記、加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建、財(cái)政支付村干部報(bào)酬等方式全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)。吳理財(cái)認(rèn)為這標(biāo)志著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合方式開(kāi)始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型[35]；景躍進(jìn)用“邏輯轉(zhuǎn)換”來(lái)突顯這一新趨勢(shì)之重要性和轉(zhuǎn)折性，指出農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系出現(xiàn)了前所未有的逆轉(zhuǎn)[15]。這就意味著，基層政權(quán)正在由稅費(fèi)改革初期的“懸浮型”轉(zhuǎn)向新時(shí)期的“下沉型”，并不斷與農(nóng)民生活發(fā)生緊密關(guān)聯(lián)。但也應(yīng)該看到，一些地方還存在項(xiàng)目落實(shí)不到位甚至項(xiàng)目腐敗，這反映了國(guó)家政策在落實(shí)環(huán)節(jié)并非自然下沉，國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系可能會(huì)出現(xiàn)兩種走向：“供給式下沉”或“供給式懸浮”。綜上所述，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系經(jīng)歷了復(fù)雜的演變過(guò)程，當(dāng)前階段也處于變動(dòng)之中(詳見(jiàn)表2)。

表2 我國(guó)國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系演變進(jìn)路

三、國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系的“供給式懸浮”危機(jī)

(一)新的治理困境：“供給式懸浮”

行政下鄉(xiāng)與自治下沉已經(jīng)成為國(guó)家政權(quán)建設(shè)的新趨勢(shì)，在理想情境下，一方面，村級(jí)組織的行政化色彩的加強(qiáng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村干部的職業(yè)化；另一方面，惠農(nóng)政策有利于增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感，改善國(guó)家與農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系[36]。而且，在供給式下沉的格局中，國(guó)家權(quán)力并非強(qiáng)調(diào)直面農(nóng)民家庭，而是通過(guò)資源配置、制度安排、產(chǎn)品供給等方式推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)組織的培育和自治能力的躍升，構(gòu)建國(guó)家權(quán)力在基層有效運(yùn)轉(zhuǎn)的體制機(jī)制。在不斷加大向農(nóng)村物質(zhì)與制度供給的情況下，國(guó)家權(quán)力究竟能否實(shí)現(xiàn)理想的“供給式下沉”便成了焦點(diǎn)問(wèn)題。雖然國(guó)家在農(nóng)村建設(shè)中的地位與作用毋庸贅言，但國(guó)家干預(yù)的效果常常難以控制，諸如《來(lái)自甘肅、廣西、貴州嚴(yán)查扶貧領(lǐng)域腐敗的調(diào)查報(bào)告》等材料深刻揭露了在農(nóng)民身邊的“小微腐敗”問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上特別指出，要深入整治民生領(lǐng)域的“微腐敗”、放縱包庇黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”、妨礙惠民政策落實(shí)的“絆腳石”。事實(shí)表明，一些農(nóng)村在治理實(shí)踐中遭遇的“微腐敗”“保護(hù)傘”“絆腳石”，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理無(wú)法高效運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前國(guó)家與農(nóng)村之間并未自然而然地走向供給式下沉，反而很可能陷入新的困境：“供給式懸浮”。所謂供給式懸浮，即在國(guó)家加快資源反哺，推進(jìn)權(quán)力回歸的進(jìn)程中，基層政權(quán)卻依舊無(wú)法與鄉(xiāng)村社會(huì)順利對(duì)接，國(guó)家意志和權(quán)力難以高效抵達(dá)農(nóng)村并實(shí)現(xiàn)滲透，甚至懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)[37]，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“治理有效”。

(二)政策落實(shí)不力

一些地區(qū)基層政府忽視鄉(xiāng)村社會(huì)中相關(guān)主體的實(shí)際需要、自主能力和實(shí)踐智慧，由此提供的產(chǎn)品供給與制度安排，非但沒(méi)有得到農(nóng)民的支持，反而惡化了本就岌岌可危的干群關(guān)系，這就使帶有良好愿景的政策在落實(shí)中遭遇了適得其反的效果。所以，政策落實(shí)不力，甚至與民爭(zhēng)利，便造成新時(shí)期干群關(guān)系新的矛盾悖論。雖然在價(jià)值、倫理層面黨和政府全面而高度重視鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村發(fā)展，不遺余力地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，但真正實(shí)現(xiàn)政策的上通下達(dá)，國(guó)家權(quán)力與基層倫理協(xié)調(diào)融合卻并非易事，花費(fèi)大量資金與精力的鄉(xiāng)村治理在局部地區(qū)始終像一場(chǎng)游戲與鬧劇。大量惠農(nóng)政策到了基層就走樣，絕不簡(jiǎn)單是監(jiān)管的失守，日常行政中的“不惹事”“搞點(diǎn)事”，高壓治理下的“不作為”“不出錯(cuò)”，依舊沒(méi)有超越舊有的邏輯。在國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)村、資源反哺、權(quán)力回歸的新治理環(huán)境下，基層政權(quán)并沒(méi)有自然下沉，而是自有一套運(yùn)轉(zhuǎn)的治理邏輯。眾所周知，基層政權(quán)本身往往難以依賴(lài)鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，因?yàn)橘Y源匱乏、基礎(chǔ)薄弱、地位有限，鄉(xiāng)村社會(huì)在城鄉(xiāng)關(guān)系與社會(huì)系統(tǒng)中處于邊緣地位。只有意識(shí)到基層政權(quán)本身處于國(guó)家權(quán)力末梢的現(xiàn)實(shí)，才能分析清楚作為國(guó)家代表的個(gè)別基層政權(quán)為何違背中央與上級(jí)的意圖，不是將國(guó)家介入農(nóng)村的格局類(lèi)型導(dǎo)向“供給式下沉”，而是生產(chǎn)了“供給式懸浮”的新困境，浪費(fèi)了國(guó)家資源，惡化了干群關(guān)系，過(guò)程失控，結(jié)果失效，破壞了黨在鄉(xiāng)村社會(huì)的執(zhí)政基礎(chǔ)，這是當(dāng)前國(guó)家與農(nóng)村關(guān)系值得關(guān)注的新型危機(jī)。

(三)脫離群眾慣性

國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)大規(guī)模“回歸”，具有鮮明的制度化、程序化的特征。在這樣的背景下，政權(quán)懸浮還是下沉，要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況、具體情境進(jìn)行分析，尤其是在村莊發(fā)展區(qū)域差異越來(lái)越突出的情況下。以比較發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)為例，村莊越發(fā)達(dá)，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的聯(lián)系就越緊密。一方面，純粹依靠村莊內(nèi)生資源發(fā)展，其擴(kuò)張?jiān)隽渴怯邢薜?，要擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，就必須拓展外生資源；另一方面，越是發(fā)達(dá)的農(nóng)村，掌握的資源量巨大，就越需要上級(jí)部門(mén)的監(jiān)督約束，以實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍的職業(yè)化與純潔性。因此，無(wú)論在縱向的歷史維度，還是在橫向的現(xiàn)實(shí)維度，政權(quán)懸浮與政權(quán)下沉要具體分析，應(yīng)該考慮到國(guó)家的政策方針?biāo)峁┑囊?guī)則環(huán)境，而不應(yīng)該被泛化。根據(jù)上述兩個(gè)維度，那些并不發(fā)達(dá)，甚至比較貧困的農(nóng)村，在項(xiàng)目進(jìn)村、資源下鄉(xiāng)過(guò)程中，村干部?jī)A向于使資源被壟斷在個(gè)別干部手中，切斷政府同群眾的聯(lián)絡(luò)，政府過(guò)于依賴(lài)村莊官僚，也未能密切地聯(lián)系群眾，加之對(duì)村莊的價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，便會(huì)導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村的關(guān)注與重視不夠。這并非一個(gè)新問(wèn)題，在很大程度上是由于脫離群眾的慣性造成干群關(guān)系的間隙。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于招商引資、爭(zhēng)資跑項(xiàng)，更傾向“不在場(chǎng)的懸浮”，村干部在村莊內(nèi)部與農(nóng)民關(guān)系的割裂，則生產(chǎn)了一種“在場(chǎng)的懸浮”。應(yīng)高度警惕一些地方依靠原有的政權(quán)運(yùn)行機(jī)制，并沒(méi)有將“權(quán)力回歸”“權(quán)力下沉”轉(zhuǎn)化為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，改善干群關(guān)系的契機(jī)，依舊使這種治理狀態(tài)成為腐敗干部、牟利經(jīng)紀(jì)榨取國(guó)家、集體、村民資源的機(jī)會(huì)。因此，即便在資源反哺的背景下，就基層實(shí)踐層面的現(xiàn)實(shí)維度而言，基層政權(quán)依舊有陷入“供給式懸浮”的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論與余論

應(yīng)對(duì)新型危機(jī)“供給式懸浮”，不能單純地強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化基層政權(quán)，過(guò)于強(qiáng)化基層政權(quán)很可能會(huì)帶來(lái)“權(quán)力任性”。因此，需要合理應(yīng)用“加減法”來(lái)強(qiáng)化基層“主業(yè)”。一方面要將不屬于基層政權(quán)的各項(xiàng)任務(wù)剝離出去，也就是“做減法”。加快治理轉(zhuǎn)型并不是將矛盾轉(zhuǎn)移至最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。現(xiàn)在大量遺留問(wèn)題、扯皮事件向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上并不適合作為解決問(wèn)題的主體，只能采取先穩(wěn)住的方式，一旦穩(wěn)不住就會(huì)向縣一級(jí)轉(zhuǎn)移，甚至向省乃至北京轉(zhuǎn)移。而這種轉(zhuǎn)移又給基層帶來(lái)嚴(yán)重的考核壓力，為了控制這種情況的發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)會(huì)的時(shí)候會(huì)再三向村干部強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村現(xiàn)在最重要的工作是“穩(wěn)住”，在敏感時(shí)期還會(huì)“把上訪農(nóng)民像看犯人一樣看住”。另一方面，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障農(nóng)民權(quán)益，重拳打擊小微腐敗，協(xié)調(diào)各方利益這些問(wèn)題上“做加法”，不斷強(qiáng)化基層政權(quán)的服務(wù)功能。強(qiáng)化基層主業(yè)并非簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大政府規(guī)模進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)冗員，而是打造“有為政府”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有更強(qiáng)的能力對(duì)接鄉(xiāng)村社會(huì)。將更多的精力從自利與內(nèi)耗中撤出來(lái)，掌握更多的資源，提升相應(yīng)的治理能力。不應(yīng)“口惠而實(shí)不至”，一面強(qiáng)調(diào)基層工作的重要性，一面又在事實(shí)上以城市為中心，整個(gè)體制內(nèi)的資源也都是向上傾斜，向城市投放，造成基層干部無(wú)法安心工作，最后只能選擇疏離群眾、疏離農(nóng)村的行動(dòng)取向。

在公社時(shí)期的單軌政治，沒(méi)有天然帶來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)的豐裕。這種依附型的單軌政治，是以犧牲鄉(xiāng)村為前提的，它繼續(xù)維持了農(nóng)民的貧困與農(nóng)村的匱乏。周雪光已經(jīng)發(fā)現(xiàn)隨著農(nóng)村選舉制度完善與制度環(huán)境的變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸退出干涉農(nóng)村選舉，這可以說(shuō)是主動(dòng)的撤離[38]，但還是會(huì)干涉村級(jí)財(cái)務(wù)管理以及村莊內(nèi)部的其他事務(wù)，在很大程度上都是為了追求政績(jī)，完成任務(wù)，搞形象工程，然而這并不是真正的“為農(nóng)民服務(wù)”。雖然國(guó)家不遺余力地倡導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要重返農(nóng)村，強(qiáng)化服務(wù)而不是汲取，但是在實(shí)踐層面的行為選擇、制度設(shè)計(jì)、價(jià)值取向卻指向了退出農(nóng)村，尤其是薄弱村、非典型村。行為選擇上強(qiáng)調(diào)“不摻和”，制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)“走程序”，價(jià)值導(dǎo)向上強(qiáng)調(diào)“不出事就行”，這些都表明基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的功能并沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。同時(shí)，就此認(rèn)為國(guó)家權(quán)力不能進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)也值得商榷，關(guān)鍵在于國(guó)家的進(jìn)場(chǎng)能為農(nóng)村帶來(lái)什么?，F(xiàn)在之所以發(fā)生個(gè)別地區(qū)農(nóng)民不滿(mǎn)意的情況，是中央的大量資源被空耗、浪費(fèi)、私吞造成的?；鶎庸倭艂兙哂凶陨淼睦嫒∠?，國(guó)家的目的甚至有異化為個(gè)人升官發(fā)財(cái)手段的危險(xiǎn)[39]。也就是說(shuō)，雖然村落是一個(gè)微場(chǎng)域，是一個(gè)農(nóng)民自己的空間，但國(guó)家權(quán)力并非不可以介入，而是要看抱著怎樣的目的，采取什么方法，要產(chǎn)生什么效果。國(guó)家與農(nóng)村之間是并行不悖的關(guān)系，雙方并無(wú)實(shí)質(zhì)性矛盾，關(guān)鍵是二者如何銜接與協(xié)調(diào)，進(jìn)而使鄉(xiāng)村治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

宏觀規(guī)則與具體規(guī)則的變化直接或間接地引發(fā)了農(nóng)村權(quán)力重心的下移。一方面，是權(quán)力互動(dòng)層面的下移，表現(xiàn)為以基層政府為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以農(nóng)民為主導(dǎo)；另一方面是基層治理主體所擁有的自由余地更多[40]。而在一些農(nóng)村則出現(xiàn)了更為復(fù)雜的情況，即一方面規(guī)則的變化帶來(lái)了農(nóng)民進(jìn)一步在鄉(xiāng)村治理中失去主動(dòng)權(quán)，甚至村干部也無(wú)權(quán)插手公共事務(wù)(很多項(xiàng)目都是上面裝好標(biāo)，施工隊(duì)直接過(guò)來(lái)施工)；另一方面，大多數(shù)農(nóng)民加速脫離鄉(xiāng)村治理，除小部分上訪農(nóng)民在反腐力度加大的背景下獲得了更多的主動(dòng)權(quán)外，其他村民并沒(méi)有表現(xiàn)出參與治理的意愿與熱情。這就反映出，雖然規(guī)則發(fā)生了變化，但是行動(dòng)者及其行動(dòng)邏輯卻表現(xiàn)出了一定的穩(wěn)定性，我們應(yīng)該把注意的焦點(diǎn)集中在“人”的身上，從具有主觀能動(dòng)性的治理主體那里觀察鄉(xiāng)村治理過(guò)程中“人”與“人”之間的互動(dòng)。吳毅便主張從行動(dòng)者及其動(dòng)力機(jī)制的角度考察村干部，因?yàn)樵诖迩f權(quán)力的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，他們并沒(méi)有成為稱(chēng)職的代理人、當(dāng)家人，而僅僅是一些圖謀個(gè)人權(quán)力的“撞鐘者”，甚至一有機(jī)會(huì)就為自己“撈好處”[41]。因此，對(duì)人及其行動(dòng)策略的分析依舊是重中之重。

綜上所述，總體性社會(huì)[42]下，在國(guó)家全面滲入、全能主義的管控中，社會(huì)邏輯被嚴(yán)重地?cái)D壓，幾乎無(wú)所作為，純粹地一廂情愿地“以國(guó)家為中心”并不能激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)村集體出現(xiàn)了弱化的危險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國(guó)家實(shí)現(xiàn)意志的能力也受到削弱。改革開(kāi)放初期的農(nóng)村改革嘗試“找回社會(huì)”，農(nóng)民開(kāi)始重返家庭、市場(chǎng)，極大地促進(jìn)了生產(chǎn)的增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)的繁榮，最起碼解決了困擾已久的吃飯問(wèn)題。但制度依賴(lài)的慣性與基層政權(quán)的汲取致使對(duì)國(guó)家不信任的加劇，這一時(shí)期重返家庭、市場(chǎng)的動(dòng)力被徹底激活，家庭作為生計(jì)實(shí)踐的中心地位得以確立，民工潮也表明農(nóng)民開(kāi)始規(guī)模化地?cái)[脫傳統(tǒng)束縛(包括地域、政治體系、文化習(xí)俗等)。而在稅費(fèi)改革初期，基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的關(guān)系日益呈現(xiàn)汲取與供給相摻雜的“懸浮化”，“以國(guó)家為中心”的社會(huì)基礎(chǔ)在“以社會(huì)為中心”的選擇中出現(xiàn)松動(dòng)甚至崩解。近年來(lái)，盲目去集體化的弊病開(kāi)始浮現(xiàn)，虛弱的集體造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的乏力，因此在學(xué)界與現(xiàn)實(shí)中“重返集體”“再集體化”已經(jīng)得到呼吁和實(shí)踐。而在資源反哺農(nóng)村的新情境中，國(guó)家本著關(guān)心三農(nóng)問(wèn)題的導(dǎo)向開(kāi)始加大“重返農(nóng)村”的力度。無(wú)論是“重返集體”，還是“重返農(nóng)村”，都是在嘗試“找回國(guó)家”，這種努力的價(jià)值不言而喻。政府的資金注入和公共項(xiàng)目就表明，經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間被邊緣化的鄉(xiāng)村正在被有序納入國(guó)家政治和治理體制中[38]。一旦國(guó)家對(duì)此喪失完全的控制力，國(guó)家權(quán)力的滲透與資源的反哺伴隨的是鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)一步被壓榨與工具化利用的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付與資源下鄉(xiāng)只是部分得以有效實(shí)踐，而且這一過(guò)程衍生了大量的社會(huì)矛盾，沖擊了原有的社會(huì)秩序。國(guó)家資源的輸入遭遇基層組織的阻斷或被機(jī)會(huì)主義博弈者蠶食[43]，一些農(nóng)村依然陷入公共品供給短缺或績(jī)效不佳的窘境，甚至存在國(guó)家基層政權(quán)不僅脫離實(shí)際也脫離農(nóng)民的現(xiàn)象[44]，這些都最終引發(fā)與加劇了國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的“供給式懸浮”。毋庸贅言，新一輪因“供給式懸浮”帶來(lái)的治理性危機(jī)正在醞釀新的基層政治合法性困境，這需要引起積極的反思與高度的警惕。須知基層政府的行為選擇本質(zhì)上是在農(nóng)村制度環(huán)境中做出，不僅扎根于具體的情境，而且受制于更大的農(nóng)村制度體系。