吳 泓，陳少暉

（1.福建工程學(xué)院，福建 福州350108；2.福建師范大學(xué)，福建 福州350007）

一、引言

財(cái)政部網(wǎng)站公布的2018 年數(shù)據(jù)顯示，我國國有企業(yè)及國有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行繼續(xù)保持較好態(tài)勢，償債與盈利能力相較于去年同期都有了相應(yīng)增長，凈利也增長了2.9%。具體來看，2018 年的國企總營收與總利潤分別為58.75 萬億元與3.39萬億元，同比增長依次為10.1%與12.9%。稅后凈利與歸母公司股東凈利分別為2.47萬億元與1.52萬億元，分別增長12.1%與10.1%。凈資產(chǎn)收益率高達(dá)3.9%，實(shí)現(xiàn)了0.1%的增長。從我國的整體經(jīng)濟(jì)體力量來看，國企在我國整體經(jīng)濟(jì)體系中占據(jù)著較高的比重，其利潤分配問題已經(jīng)成為當(dāng)前重要的改革內(nèi)容。有關(guān)國企利潤分配問題的改革不僅影響經(jīng)營效益、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)會顯著促進(jìn)民生問題的解決、社會公平正義的實(shí)現(xiàn)。早在2007 年底，財(cái)政部聯(lián)合國資委發(fā)布《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》，國企沒有向國家上交利潤的13 年歷史終于被終結(jié)。不過國有企業(yè)所上交的利潤規(guī)模卻較小，而且這些利潤大多還是應(yīng)用于相應(yīng)體制，很少流向民生領(lǐng)域。這就容易導(dǎo)致國企過度投資等問題。由于有關(guān)民生方面的資金很少通過國企來進(jìn)行補(bǔ)充，這使得社會總福利顯著下降。在十九大報(bào)告中，中央把民生作為一項(xiàng)發(fā)展性的工作要求，將有關(guān)民生的重要工作都單列出來。借助于相關(guān)國企利潤，可以很好地為環(huán)境、教育與醫(yī)療等民生問題提供重要的資金支持，從而提升社會總福利。所以，針對國資經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的社會福利效應(yīng)分析顯得尤為重要。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

在國有資產(chǎn)收益分配的問題上，國內(nèi)學(xué)者大多認(rèn)為，在現(xiàn)行的國資經(jīng)營預(yù)算制度中需要將國資收益分配納入其中，然后將其中的部分資金納入到醫(yī)療、教育與社保等諸多領(lǐng)域。學(xué)者陳少暉（2012）等人在研究中認(rèn)為，該經(jīng)營預(yù)算需要強(qiáng)化對民生層面的傾斜，積極地將相關(guān)資金投向教育、醫(yī)療等領(lǐng)域。李麗琴（2015）從適度普惠型的社會福利視角出發(fā)，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在的國有資本預(yù)算制度在社會保障指數(shù)CSS的提高發(fā)揮的效用有限。汪立鑫（2009）等學(xué)者在研究中表示，行政機(jī)關(guān)在對國資收益進(jìn)行支出管理時(shí)需要以社會總福利最大化為目標(biāo)，對經(jīng)營與福利支出進(jìn)行科學(xué)的管理。國企所上繳的利潤與范圍需要適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行擴(kuò)大，然后將這部分收益適當(dāng)投入民生領(lǐng)域。學(xué)者文宗瑜（2008）在研究中指出，需要對國資收益上繳范圍加以相應(yīng)的擴(kuò)大，然后對其相關(guān)比例進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶嵘?，并根?jù)差異性的標(biāo)準(zhǔn)收取紅利，同時(shí)相關(guān)收益還需要對公共財(cái)政缺口進(jìn)行彌補(bǔ)，使得后者的風(fēng)險(xiǎn)得到顯著下降。學(xué)者林裕宏（2012）通過研究提出，國企紅利目前投入的方向依然是囿于國企內(nèi)部的投資，甚少應(yīng)用于民生領(lǐng)域，并不能提升民生水平。學(xué)者楊志紅（2008）則表示，當(dāng)前國資更多投向那些資本回報(bào)率較高的領(lǐng)域，并不能從整體戰(zhàn)略進(jìn)行通盤考慮。何小霞（2015）、陳艷利（2008）在研究中則表示，在國資經(jīng)營預(yù)算支出環(huán)節(jié)要立足有助于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全的關(guān)鍵領(lǐng)域，同時(shí)對民生保障領(lǐng)域給予優(yōu)先支持，而不是將相關(guān)資金投向夕陽產(chǎn)業(yè)。

通過對上述學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，總體認(rèn)為國資所有權(quán)隸屬于人民，因此相關(guān)收益需要由“人民共享”，同時(shí)提出實(shí)現(xiàn)全民共享的準(zhǔn)則就是將國資收益納入到相應(yīng)的經(jīng)營預(yù)算制度，借助于制度的統(tǒng)籌，將相關(guān)的資金投入到教育、社保等諸多民生領(lǐng)域。學(xué)者們在收益分配模式方面存在爭議，但總體可以歸納為間接模式與直接模式。筆者發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者在國有資本收益的分配模式、所有權(quán)歸屬等層面都有一定的研究，但還可以從更深層的角度繼續(xù)拓展。

三、福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系的構(gòu)建思路

1.福利效應(yīng)評估對象分類

由于國有資本經(jīng)營預(yù)算的福利支出內(nèi)容繁雜、所涉范圍大。省級行政區(qū)域之間缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各自為政。因此，要對該指標(biāo)體系展開分析評估，必須先從國情入手，按照一定標(biāo)準(zhǔn)和方法科學(xué)合理地劃分我國福利效應(yīng)評估對象類型，以此作為構(gòu)建我國福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系的起點(diǎn)。根據(jù)對我國福利支出的結(jié)構(gòu)分析和福利支出績效的價(jià)值取向，確定我國對福利效應(yīng)的評估主要從教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)三大主要方面著手。

2.評估指標(biāo)體系選擇的原則

本文在設(shè)計(jì)福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系時(shí)，主要遵循以下原則:

（1）目的性原則

該原則是對績效評估體系進(jìn)行設(shè)計(jì)的立足點(diǎn)，換言之，目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，是對相應(yīng)指標(biāo)體系的科學(xué)性進(jìn)行衡量的關(guān)鍵。對于福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系而言，構(gòu)筑基礎(chǔ)就是其內(nèi)在規(guī)律與內(nèi)涵?；诳茖W(xué)的考核方法，對福利支出預(yù)算的執(zhí)行過程進(jìn)行全面、科學(xué)的綜合對比與分析。在這個(gè)評估環(huán)節(jié)，不僅是對福利支出的效益與效率展開相應(yīng)的監(jiān)督與評價(jià)，同時(shí)也是對行政部門的考核，而考核內(nèi)容就涉及這些部門是否積極為公眾構(gòu)筑更好的民生環(huán)境，有無積極履行自身的職能。

（2）科學(xué)性原則

有關(guān)福利層面的支出內(nèi)容極為廣泛，涉及諸多領(lǐng)域，譬如醫(yī)療、教育、就業(yè)等。由于其內(nèi)容的廣泛性，使得相關(guān)的支出形式也具有典型的多樣性，所涉及的效益具有多元性，如長短期效益、經(jīng)濟(jì)與社會效益、內(nèi)外效益等等。因此，需要對該福利支出的績效進(jìn)行衡量，構(gòu)筑更為全面的體系，綜合分析相關(guān)因素。對于所支出的領(lǐng)域、側(cè)重點(diǎn)、目標(biāo)若是存在差異，那么相關(guān)指標(biāo)的設(shè)計(jì)也需要綜合差異性的支出特點(diǎn)。在對指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)可知，其中相關(guān)指標(biāo)本身就是一種相對性的概念，很難進(jìn)行直接衡量，但是它們在評估環(huán)節(jié)不可或缺。為此，需要在相關(guān)指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，找到一些間接性指標(biāo)，它們可以對這種概念性指標(biāo)進(jìn)行取代，同時(shí)還能進(jìn)行定量分析。在使用定性指標(biāo)時(shí)，則可以借助于問卷調(diào)查方式來進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。所以，該績效指標(biāo)體系不僅應(yīng)當(dāng)具有全面性，同時(shí)還要具有綜合性，并結(jié)合定量與定性分析。

（3）實(shí)用性原則

在設(shè)計(jì)該指標(biāo)體系時(shí)，既需要使之最大限度的簡潔化，更要有助于相應(yīng)的操作，使得指標(biāo)容易理解的同時(shí)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行采集與處理。由于對福利效應(yīng)進(jìn)行評估屬于常態(tài)工作，為此，有關(guān)定性指標(biāo)不宜選擇過多，即使這些指標(biāo)采用問卷調(diào)查或者借助于專家評估所得。當(dāng)然作為指標(biāo)體系，還需要具有一定的穩(wěn)定性，不能頻繁更改相關(guān)內(nèi)容，否則會對相關(guān)評估工作的開展帶來不利影響。

3.福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系選擇的方法

本文對福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路如下:首先，根據(jù)我國福利支出的內(nèi)涵與發(fā)展目標(biāo)，對關(guān)鍵評估領(lǐng)域加以明確。其次，以問卷調(diào)研與統(tǒng)計(jì)年鑒等數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，在相應(yīng)范圍內(nèi)遴選關(guān)鍵性要素，由此明確最終的評估指標(biāo)體系。

四、基于AHP層次分析法的實(shí)證分析

1.層次分析法的基本原理

如果一個(gè)決策具有多目標(biāo)屬性，那么就容易遭遇諸多的變量，以及許多不確定因素的影響，這就意味著該決策屬于典型的復(fù)雜系統(tǒng)。在對相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行描述時(shí)，需要對其重要程度進(jìn)行相應(yīng)估量。由于不同的因素存在著一定的差異性，為此在構(gòu)筑相應(yīng)指標(biāo)體系時(shí)，需要對其進(jìn)行相應(yīng)衡量，即根據(jù)不同因素的重要性賦予差異性的權(quán)值。在本研究中，使用的是系統(tǒng)工程理論的AHP法，亦即層次分析法。它在權(quán)重確定層面有著顯著作用，可以將復(fù)雜的因素進(jìn)行細(xì)分，使之形成具有層次化、條理化等屬性，而且這些因素之間還存在一定的關(guān)聯(lián)性，該分析法可以將定量與定性方法進(jìn)行有機(jī)的融合。AHP 層次分析法將需要決策的問題融入到整個(gè)系統(tǒng)中，其中的諸多因素具有一定的關(guān)聯(lián)性，在這個(gè)分析法的處理下，可以使得相關(guān)問題層次化，進(jìn)而構(gòu)成具有層次性的分析模型，通過借助定量與定性的分析進(jìn)行不同層次的排序，進(jìn)而輔助相關(guān)決策。層次分析法具體流程如圖1:

圖1 層析分析法流程

對于AHP法而言，它對不同因素的權(quán)重進(jìn)行確定時(shí)，具體過程為:

第一，完成判斷矩陣的構(gòu)筑。將A當(dāng)成最終目標(biāo)，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要素?cái)?shù)量眾多，比如ui、uj（i==1，…，n，j 同）且前者之于后者相對重要性用uij表示。P判斷矩陣據(jù)此即可判斷出來，具體如下:

第二，對重要性次序進(jìn)行計(jì)算。按照上述P，得到所對應(yīng)的特征向量w，前者為最大特征根，具體算式:

而上述的w借助于歸一處理，就能得到相應(yīng)因素的重要性次序，于是權(quán)重分配得以完成。

第三，完成一致性檢驗(yàn)。檢驗(yàn)上述的權(quán)重分配是否具有合理性，此外還需要對該P(yáng)進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，具體算式為:

在上式中，P的隨機(jī)一致性比例與一般性一致性指標(biāo)，分別用與CI進(jìn)行表征，于是可得:P的隨機(jī)一致性指標(biāo)則用RI表征，以下以1至9階為標(biāo)準(zhǔn)，對RI值進(jìn)行明確，具體可參見下表。

表1 RI值

當(dāng)P 的CR 低于0.1 時(shí)或λmax等于n，CI 等于0 時(shí)，此時(shí)該P(yáng)的一致性就能達(dá)到滿意性，否則該P(yáng) 中的元素就需要進(jìn)行調(diào)整，使之具有相應(yīng)的滿意一致性。

由于AHP法所涉及的專家打分有著明顯的主觀性，因此其中所涉及的矩陣元素往往存在著漏填現(xiàn)象，或者前后不一致的情況，此時(shí)就需要借助于粒子群算法來對該打分矩陣進(jìn)行優(yōu)化。這種算法簡稱為PSO，早在1995 年就已經(jīng)問世，由Eberhart 博士和Kennedy 博士一起提出。他們在對鳥群捕食行為進(jìn)行研究時(shí)提出了這種算法，其核心是以群體為基礎(chǔ)，其中成員對自身信息進(jìn)行共享，通過這種機(jī)制讓群體的無序運(yùn)動逐漸演變成有序，進(jìn)而得到最優(yōu)解。該算法將小鳥等同于微粒，它沒有體積與質(zhì)量，然后將其拓展到N 維空間，I 粒子在該N 維空間中的位置，就是矢量，而這些籽粒的飛行速度則為矢量Vi。在相應(yīng)目標(biāo)函數(shù)下，這些粒子都有相應(yīng)的適應(yīng)值。這樣就能得到當(dāng)前的最佳位置與當(dāng)前所處的位置。另外，每個(gè)粒子在信息共享的基礎(chǔ)上，知曉所有粒子獲得最佳位置。這也能夠當(dāng)成粒子所知曉的同伴經(jīng)驗(yàn)，也正是基于同伴與自身經(jīng)驗(yàn)，從而明確后續(xù)的運(yùn)動。該粒子群算法首先進(jìn)行初始化，構(gòu)筑一個(gè)隨機(jī)解。隨后借助于迭代獲得相應(yīng)的最優(yōu)解。在每次迭代之際，粒子需要對相關(guān)兩個(gè)粒子進(jìn)行追蹤，進(jìn)而對自身運(yùn)動進(jìn)行更新，在獲得這些最優(yōu)值之后，可以借助于下面的算式對相應(yīng)位置與速度進(jìn)行更新。

2.福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系的AHP層次分析模型

圖2 國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系

采用層次分析法衡量具體的福利效應(yīng)，不僅能夠確定影響福利支出的相關(guān)指標(biāo)的重要性，而且可以為民生類公共服務(wù)質(zhì)量的快速提升創(chuàng)造條件，同時(shí)能夠持續(xù)精細(xì)化指標(biāo)體系。文章基于前述提及的指標(biāo)設(shè)計(jì)策略與原則，根據(jù)我國福利支出現(xiàn)狀完成了如圖2所示的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系的構(gòu)建，圍繞國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中福利支出的已有指標(biāo)基礎(chǔ)，形成了由公共教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生共3個(gè)一級指標(biāo)和10個(gè)二級指標(biāo)構(gòu)成的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系。

3.指標(biāo)體系具體權(quán)重的確定

以回收專家評判結(jié)果為基礎(chǔ)，檢測所有參與其中的專家所賦分值的一致性，判斷矩陣值如果比0.1 小，那么其具有滿意的一致性；反之，有必要和專家交流調(diào)節(jié)判斷矩陣值，交流調(diào)節(jié)目標(biāo)為比0.1 小，只要達(dá)到這個(gè)分值標(biāo)準(zhǔn)即可。以下判斷矩陣來自某專家:

原始權(quán)重矩陣:國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系λmax=3.0092；CR=0.0089；CI=0.0046

表2 中間層判斷矩陣

修正后用權(quán)重矩陣計(jì)算:國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系:λmax=3.0092；CR=0.0089；CI=0.0046

表3 修正的中間層判斷矩陣

其余判斷矩陣處理策略相同。即在一致性檢驗(yàn)過程中，判斷矩陣CR＜0.1，那么該矩陣具有滿意的結(jié)果，且就此將其權(quán)向量計(jì)算出來。求解有關(guān)數(shù)值（所有判斷矩陣）均值，如表4所示即為總指標(biāo)權(quán)重。

表4 底層結(jié)論（權(quán)重）表

表5 群決策中間層權(quán)重表

4.指標(biāo)重要性的分析

分析一級指標(biāo)權(quán)重結(jié)果表明，排名第一的權(quán)重為就業(yè)與社會保障，緊隨其后的權(quán)重則為公共衛(wèi)生與公共教育。就業(yè)與社保、醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育這三大傳統(tǒng)民生服務(wù)項(xiàng)目強(qiáng)勢依舊，會顯著干擾到福利支出績效。究其原因主要是這三大傳統(tǒng)民生服務(wù)項(xiàng)目密切關(guān)聯(lián)公眾生活、工作與學(xué)習(xí)，是公眾關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，因此具有較高的公眾關(guān)注度。二級指標(biāo)權(quán)重排名靠前者依次為社保（含醫(yī)療、養(yǎng)老）、義務(wù)教育，而公眾需求指標(biāo)的重點(diǎn)也在此類指標(biāo)。而義務(wù)教育指標(biāo)屬于公共教育領(lǐng)域內(nèi)權(quán)重占比最高者，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)權(quán)重占比在公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域最高，在社會保障和就業(yè)中權(quán)重占比最大的是養(yǎng)老保險(xiǎn)。

五、基于AHP層次分析法的福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系的績效檢驗(yàn)

事實(shí)上，通過單一分析財(cái)政投入數(shù)量衡量福利性支出績效既不合理，也缺乏科學(xué)性。專家指出，福利性支出績效的衡量主要看支出效果及其影響。因此，某種程度來看，福利性支出績效的確受到財(cái)政投入的影響。但公共產(chǎn)品數(shù)量的提升、民生服務(wù)效率的提高、民生服務(wù)質(zhì)量的改善，明顯超過財(cái)政投入產(chǎn)生的影響。所以，這類績效提升的基本途徑主要包括兩點(diǎn):其一，民生支出效率提升；其二，民生服務(wù)質(zhì)量改善。

1.數(shù)據(jù)的整理及初步處理

在我國國資經(jīng)營預(yù)算的福利效應(yīng)評估參數(shù)體系構(gòu)建過程中，本文認(rèn)為不宜全部從統(tǒng)計(jì)年鑒來提取相關(guān)參數(shù)值。因此，有些數(shù)據(jù)根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒中的既有參數(shù)值求解獲得，有的數(shù)據(jù)則通過其可獲取的數(shù)據(jù)替代，有的來自于公共部門發(fā)布的數(shù)據(jù)，還有個(gè)別數(shù)據(jù)來自于統(tǒng)計(jì)局內(nèi)網(wǎng)。由于指標(biāo)體系內(nèi)的數(shù)據(jù)類型、參數(shù)單位均存在一定的差異，并非完全一樣。因此，在計(jì)算前有必要無綱量化此類數(shù)據(jù)，消除原始變量量綱存在的干擾?？冃гu估結(jié)論的獲取必須基于此展開。通常來說，Decimal scaling 小數(shù)定標(biāo)、Z-score、Min-max 化等均為標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的數(shù)據(jù)處理技術(shù)。文章采用了以下兩類評估指標(biāo):其一，正向型指標(biāo)，此類指標(biāo)值越高就越能符合研究分析需要；其二，逆向型指標(biāo)，此類指標(biāo)值越低就越符合本研究需要?；诰€性交換所獲原始數(shù)據(jù)需要，通過標(biāo)準(zhǔn)映射把原始數(shù)據(jù)向［0，1］中映射，Min-max標(biāo)準(zhǔn)化不但適用，而且并不復(fù)雜。以下即為其處理的正、逆向標(biāo)準(zhǔn)化函數(shù):

正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化函數(shù):

逆向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化函數(shù):

2.我國歷年福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系的績效檢驗(yàn)結(jié)果

我國歷年福利效應(yīng)評估指標(biāo)體系的績效檢驗(yàn)的具體結(jié)果，可以從標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)重指標(biāo)值分析結(jié)果獲得，具體如表6所示?？梢钥闯?，我國單項(xiàng)指標(biāo)在2015 年至2017 年間出現(xiàn)升降波動，但福利性公共服務(wù)支出績效指數(shù)整體處于上升趨勢，該指數(shù)值在2017 年達(dá)到峰值。而重點(diǎn)民生領(lǐng)域（即教育行業(yè)、公衛(wèi)行業(yè)、社保領(lǐng)域）的指數(shù)提升趨勢與既定目標(biāo)更相吻合，同樣處于一種理想狀態(tài)。

表6 我國國資預(yù)算福利效應(yīng)的績效指數(shù)評估結(jié)果統(tǒng)計(jì)表（2014-2017）

六、增強(qiáng)現(xiàn)行國資經(jīng)營預(yù)算支出福利效應(yīng)的對策建議

建立國資預(yù)算的制度保障措施是增強(qiáng)現(xiàn)行國資經(jīng)營預(yù)算福利效應(yīng)的重要前提條件。建議主要從完善法律法規(guī)，加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)工作的制度建設(shè)、建立預(yù)算績效評價(jià)的激勵和約束機(jī)制、健全預(yù)算績效評價(jià)的監(jiān)督保障機(jī)制等方面進(jìn)行研究和探討。

1.進(jìn)一步加強(qiáng)以提高福利效應(yīng)為目標(biāo)的體制建設(shè)

保障民生福利與推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目前面臨的現(xiàn)實(shí)問題，本質(zhì)來看，反映出來的是公平與效率問題。當(dāng)前，我國政府過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而輕視了福利體系建設(shè)。經(jīng)濟(jì)實(shí)力整體提升壯大了國家整體實(shí)力。未來，競爭性行業(yè)必將逐步放開，標(biāo)志著政府職能的減少。醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共教育等低水平支出及運(yùn)轉(zhuǎn)不暢甚至失靈的行業(yè)勢必會成為政府職能的重點(diǎn)。目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象同樣比較明顯，從而導(dǎo)致公正性、公平性問題漸趨突出，上述三大領(lǐng)域支出不足及失業(yè)人群、房地產(chǎn)行業(yè)泡沫等是這種問題的基本表現(xiàn)。目前，政府職能調(diào)整與轉(zhuǎn)變已成當(dāng)務(wù)之急。也就是說，在推動產(chǎn)業(yè)升級、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，政府同樣應(yīng)重視并不斷提升社會服務(wù)水平與質(zhì)量，將社會福利發(fā)展作為政府工作的一個(gè)重要方向。而體制改革則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡的主要切入點(diǎn)，只有如此，公共福利資金投入才能有保障，投入的力度也才能穩(wěn)步增加。

2.財(cái)政分權(quán)制度的完善

政治激勵體系、財(cái)政分權(quán)機(jī)制是民生問題存在的根本原因。稅制改革以來，“財(cái)權(quán)過小但事權(quán)太大”顯著制約了政務(wù)發(fā)展，部分財(cái)政資金入不敷出現(xiàn)象日益明顯。基于職責(zé)履行與生存需要，地方經(jīng)濟(jì)增長是部分地方政府的工作重點(diǎn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展占據(jù)了更多財(cái)政資金，福利投入資金比例相應(yīng)下降。民生公共福利與民生改善的基礎(chǔ)與前提就在于地方財(cái)政的重視程度。而地方財(cái)政赤字讓地方政府基本上沒有充足力量發(fā)展公共福利事業(yè)，從而解決好民生問題。因此，對公共福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系做出準(zhǔn)確合理界定、建立健全新財(cái)政分權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為政府，特別是地方政府考慮的一個(gè)重點(diǎn)。否則，地方公共福利與民生問題現(xiàn)狀不會有實(shí)質(zhì)性改變。

3.制定完善的福利發(fā)展績效考核體系

地方政府履職行為會因考核體系而發(fā)生變化。從現(xiàn)階段整體財(cái)政體系來看，績效考核機(jī)制比較模糊。只有明確考核指標(biāo)、完善考核內(nèi)容、細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，地方政府基于地方利益的短視性經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為才能得到根本性扭轉(zhuǎn)。我國應(yīng)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生建設(shè)、福利發(fā)展同時(shí)納入地方政府績效評價(jià)范疇。應(yīng)該從相對指標(biāo)與絕對指標(biāo)兩個(gè)層面入手考慮地方政府的福利民生建設(shè)。各地方政府有必要結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀，完成與地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展現(xiàn)狀更相吻合的長期、中期及短期的目標(biāo)制定。社會福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性主要取決于是否合理安排了考核預(yù)算以及預(yù)算支出的有效性。

4.逐步擴(kuò)大國資收益對公共福利性支出的比例和范圍

國務(wù)院曾經(jīng)單獨(dú)出臺了國有資本收益二次分配的指導(dǎo)政策，即以國內(nèi)現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，將一定比例的國有資本投入公眾福利及社會保障體系建設(shè)。不過從實(shí)施情況來看，公共福利性支出依然處于配角地位，資本性支出依然是國有資本預(yù)算的重點(diǎn)。國有資本收益收繳比例與標(biāo)準(zhǔn)的制定必須全面堅(jiān)持“量、質(zhì)”共保方針，同時(shí)應(yīng)將國企的承受能力、運(yùn)行水平及國際通用標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)考慮在內(nèi)。國資委不宜只將生產(chǎn)性支出后的剩余收益用作公共福利支出，有必要基于國際經(jīng)驗(yàn)、社情及國情來逐步提高我國國有資本中民生類、福利類、公共建設(shè)類的支出比例與范圍。