劉長磊

一、引言

自2014年8月財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）首次要求推廣應用PPP模式以來，國家財政部、發(fā)改委等國家部委下發(fā)了大量的文件、實施條例等，對PPP模式的應用、操作流程、合同體系等做了較為詳細的規(guī)范，進一步推動了PPP模式的發(fā)展和應用。目前，中國已成為全球最大的PPP市場。財政部PPP中心統計數據顯示，截至2020年2月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目累計9457個、投資額累計達到14.39萬億元。

財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財經[2014]113號，以下簡稱“113號文”）首次提出了PPP項目應當實施中期評估，評估周期規(guī)定為3-5年。PPP模式推行至今，已經五年有余，預示著將有一大批PPP項目將進行中期評估。并且自2018年開始，PPP項目將進入規(guī)范管理調整期，以中期評估為契機，大量的PPP項目將進行評估和整改。但迄今為止，國家層面尚未出臺PPP中期評估方面的制度性文件和實操性辦法。因而關于PPP項目中期評估的工作尚處于探索階段，在實操方面缺少統一的工作指引可能導致PPP項目中期評估難以達到預計效果，無法系統、全面、詳細揭示PPP項目運營過程中的問題，使PPP項目中期評估工作難以達到預期效果。所以，本文將結合相關政策文件、文獻資料以及在工作中的實踐經驗，對PPP項目中期評估以及實踐中的問題進行探討。

二、政策研究及文獻綜述

（一）中期評估相關政策

國家層面關于中期評估的制度要求、評估內容、評價方式等方面的政策較少，還沒有形成一整套系統、完整、詳細且具有操作性的工作指引。

PPP項目中期評估首次被提出源于113號文第二十九條規(guī)定，項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。財政部辦公廳發(fā)布的關于征求《政府和社會資本合作物有所值評價指引（修訂版征求意見稿）》意見的函（財辦金[2016]118號），要求中期物有所值評價在項目開始運營后3年到5年內開展，考察物有所值實現程度，作為項目中期評估的組成部分。根據財政部辦公廳發(fā)布的關于征求《政府和社會資本合作模式操作指南（修訂稿）》意見的函（財辦金[2019]94 號）相關意見，項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況，驗證物有所值實現情況，按效付費執(zhí)行情況以及項目合同的適應性和合理性，及時評估己發(fā)現問題的風險，制定應對措施，并報行業(yè)主管部門、財政部門備案。

（二）文獻綜述

國內目前缺乏對PPP中期評估體系的研究與分析。黃小利等（2017）分析了PPP中期評估的主要內容、評估程序與方法，認為應當從PPP工作的合規(guī)性和預期經濟技術指標兩個方面對PPP項目進行中期評估，其評估體系架構的設定過于寬泛，且不夠全面，難以對PPP項目進行充分、系統、深入的分析和挖掘項目運行偏差。楊登偉（2018）從項目投資回報的角度分析，認為中期評估中應當關注運營中的財務風險并予以糾偏，才能實現合理回報。

整體而言，PPP項目中期評估缺少政策層面的指導性意見，國內現有的研究成果存在指導性和實踐性不強、涵蓋面不全、分析深度與廣度不足等問題。

三、PPP項目中期評估體系

PPP項目中期評估體系主要包括確定中期評估的目標、中期評估實施、評價結果分析、提出糾偏建議四個方面的內容（圖1）。

1.PPP項目中期評估的目標

由于PPP項目的合作期限至少為10年，實務中通常為20-30年，在較長的合作期限內，由于受到經濟環(huán)境、法律政策環(huán)境、不可抗力等種種因素的影響，項目實際運行的效果與實施方案、計劃等難免會出現偏差，履約各方的利益訴訟、項目實施的最初目的得不到很好的實現。PPP中期評估的目標就是對已進入執(zhí)行階段的PPP項目的實施過程和效果、物有所值的實現情況、績效目標實現情況、PPP項目合同履約情況、政府監(jiān)管體系完善情況等方面進行全面系統的分析，通過與績效目標比較進行偏差分析，提出下一步目標調整內容和合理化建議，推進績效目標落實和項目可持續(xù)發(fā)展。

2.PPP中期評估的內容

根據113號文并結合實務工作中政府方所關注的內容，中期評估的內容應當主要包括項目運行情況、實施的合規(guī)性評估、項目合同的履約情況、物有所值的實現情況、按效付費情況以及項目合同的適應性和合理性。

3.總結存在的問題及提出合理建議

在對上述相關內容進行評估后，總結項目執(zhí)行偏差情況和原因分析，針對主要問題提出改進措施與建議。

上述PPP中期評估體系中，最核心的環(huán)節(jié)是PPP中期評估的實施，下文將重點分析PPP中期評估中的重點內容和評估方法。

四、PPP項目中期評估內容體系

圍繞PPP項目中期評估的目標，根據113號的規(guī)定，并結合筆者的工作經驗，筆者認為PPP項目中期評估內容的整體框架體系可劃分為項目層面、合作層面和產出層面三大部分。一是項目層面運行狀況的評估；二是合作層面的PPP的合規(guī)性、合同履行情況、合理性和合規(guī)性評估；三是產出層面的物有所值實現情況、按效付費執(zhí)行情況評估。

（一）項目運行狀況

項目運行情況應當包括項目概況、項目投融資情況、項目管理情況、項目運營情況等方面的內容，重點評估項目運營情況，及在項目自進入運營期至中期評估基準日的各項產出的數量、各種資源的成本耗用情況以及項目運營的綜合收益等。

1.項目概況

（1）項目基本情況。包括項目基本性質、投資額、建設主要內容和用途、涉及范圍。

（2）項目采購情況，包括項目政府采購招投標情況、特許經營協議、投資合作協議的簽訂情況等。

（3）項目的績效目標、績效指標值的設定和調整情況等。

2.項目投融資情況

主要包括項目實際投資情況和投資構成、股權結構、融資結構和主要融資成本。

3.項目管理情況

圖1 PPP 項目中期評估體系

（1）項目工程建設、設備采購等的招投標情況，項目建設的實際完成情況，包括完成時間、驗收及竣工決算情況，項目執(zhí)行過程中的重大調整事項等。

（2）項目實施機構、項目公司的組建情況。

4.項目產出與效果

（1）相關協議中關于項目產出的約定情況以及實際運營的產出情況，包括項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付范圍、產出標準及數量和績效水平等。

（2）項目綜合收益情況，包括項目運營的各項資源的成本消耗、總收益、收入來源（包括政府付費情況、使用者付費情況及可行性缺口補助及其占比情況），項目公司的財務狀況等。

（二）合規(guī)性評估

自2014年PPP推廣應用以來，國家及各級地方政府出臺了大量的旨在推廣PPP項目應用的各項指引，各地方政府在基礎設施建設和公共服務領域大量采用了PPP模式進行投資，PPP模式得到了快速發(fā)展。但同時，由于前期各項通知、辦法、規(guī)章等制度規(guī)范著重PPP模式的應用推廣，而在應用的規(guī)范性、合規(guī)性等方面不夠健全和完善，導致PPP模式在實際應用過程中出現了諸多問題，與PPP模式的初衷出現偏離，甚至背道而馳。所以自2017年以來，國家集中出臺了多項推動PPP規(guī)范發(fā)展和管理的規(guī)定，如財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號，以下簡稱“54號文”）、《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等，PPP行業(yè)已經進入了強監(jiān)管期。筆者認為，PPP項目的合規(guī)運行是保證PPP項目真正發(fā)揮整合社會資源、盤活社會存量資本、提升經濟增長動力、促進經濟結構調整和轉型升級等作用的重要前提。所以，在中期評估過程中，評價PPP項目運行的合規(guī)性是最主要的內容之一。

中期評估中的合規(guī)性評估應當貫穿PPP項目除移交階段之外的其他所有生命周期，包括項目識別和準備、項目采購、執(zhí)行階段。根據筆者多年的實際工作經驗以及國家出臺的各項政策、辦法等，筆者認為合規(guī)性評估主要集中在以下幾個方面。

1.前期工作方面

（1）工程建設的合規(guī)性

對于新建、概況建項目，主要關注項目前期工作是否按照《政府核準投資項目管理辦法》、《建設項目用地預審管理辦法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等文件的規(guī)定，履行項目申請、立項（核準）及批復、建設用地審批及建設工程規(guī)劃許可、環(huán)評批復、可行性分析、設計文件或變更等前期工作主要行政審批事項。在PPP中期評估實務工作中，可依據2016年5月19日國務院《關于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（國發(fā)[2016]29號）中的相關規(guī)定，根據項目實際情況，確定需要審核的關于工程建設合規(guī)性的主要事項。

實務中，除新建、改擴建的項目外，部分項目是國有資本進行前期建設，在實行PPP模式后將國有資產權益轉移至項目公司。涉及國有資產權益轉移的存量項目應當履行國有資產審批、評估程序。根據《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》等相關文件的規(guī)定，重點審核標的資產是否開展清產核資工作，并委托會計師事務所進行全面審計；是否委托具有相關資質的資產評估機構依照國家有關規(guī)定進行資產評估，評估報告是否經過核準；國有資產轉讓是否經過恰當層級的評估。

（2）“兩評一案”的合規(guī)性

“兩評一案”是指PPP項目的物有所值評價、財政承受能力論證和初步實施方案。113號文規(guī)定，PPP項目在識別階段發(fā)起方應當移交初步實施方案；財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作；財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證。

在對“兩評一案”的合規(guī)性進行檢查時，應當關注PPP 項目是否規(guī)范開展了物有所值評價和財政承受能力論證，評價方法和程序是否符合規(guī)定，專家意見是否缺失或造假，測算依據和數據口徑是否統一，是否存在僅測算單個項目支出責任等現象。

根據財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號文，以下簡稱“92號文”）、財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）以及財政部《關于印發(fā)PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號，以下簡稱“167號文”）的規(guī)定，“兩評一案”合規(guī)性審核的要點應當包括內容如表1所示。

表1 “兩評一案”合規(guī)性審核要點

2.PPP合同主體方面

PPP項目合同體系通常由PPP項目合同、股東協議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等構成。其中，PPP項目合同（特許經營協議）是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。PPP項目合同通常由政府方與社會資本方簽訂，項目公司成立后，由項目公司與政府方重新簽署正式 PPP 項目合同，或者簽署關于承繼上述協議的補充合同。由此，PPP項目合同的簽訂主體包括政府方和社會資本方或項目公司。實務中，政府方通常為項目的實施機構。根據《PPP項目合同指南（試行）》、113號文以及《基礎設施及公共事業(yè)特許經營管理辦法》等文件規(guī)定，實施機構應當是由縣級以上人民政府授權的有關職能部門或事業(yè)單位，社會資本方應當是依法設立并有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，其中包括國有企業(yè)，但本級政府下屬的融資平臺公司及控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內的PPP項目。

基于此，在PPP項目合同主體的合規(guī)性評估方面，應當評估是否存在本級國有企業(yè)或地方融資平臺公司作為社會資本方簽署PPP項目合同，以及有無以合伙企業(yè)等非法人主體作為社會資本方的現象；PPP項目實施機構是否為政府或其指定的職能部門或事業(yè)單位，是否存在由企業(yè)或群團組織擔任實施機構的現象。

除PPP項目合同外，股東協議（投資合作協議）也是合同主體不合規(guī)的多發(fā)區(qū)，主要表現為在存在聯合體中標的情況下，社會資本方簽約主體不合規(guī)。在實務中，常見的情況為兩個以上社會資本方組成聯合體共同投標，并簽署聯合體協議，約定由聯合體的其中一方作為聯合體的代表與實施機構或政府出資代表簽訂相關PPP項目合同。但根據《采購法》第二十四條規(guī)定，兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個供應商的身份共同參加政府采購。以聯合體形式進行政府采購的，參加聯合體的供應商均應當具備本法第二十二條規(guī)定的條件，并應當向采購人提交聯合協議，載明聯合體各方承擔的工作和義務。聯合體各方應當共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項對采購人承擔連帶責任?？梢姡m然聯合體協議約定由其中一方作為代表作為PPP項目合同的簽訂主體，但不符合采購法的相關規(guī)定。

3.融資方面

（1）資本金比例

根據2015年9月9日國務院《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號），PPP項目資本金比例一般不得低于項目投資概算的20%-25%。另根據國務院《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)[2019]26號），其中，公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會民生等領域的補短板基礎設施項目，在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的前提下，可以適當降低項目最低資本金比例，但下調不得超過5個百分點。在PPP中期評估中，應結合項目內容所屬行業(yè)，評估資本金比例是否合規(guī)。

（2）以債務性資金充當資本金

根據92號文列舉的應予以清退的情形，PPP項目禁止以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份。關于債務性資金充當資本金，實務中較為常見的“明股實債”。在PPP中期評估過程中，要注意社會資本方中是否存在投資類基金，例如國開發(fā)展基金、信托公司、中國政企合作投資基金等，如存在，應查看投資協議中是否約定在投資期內投資基金有權按照固定收益率收取固定回報，并有權在投資期結束后要求項目公司或政府方出資代表回購其投資額。這是典型的以債務性資金充當資本金的情況。

另外，根據國發(fā)〔2019〕26號的規(guī)定，存在下列情形之一的，不得認定為投資項目資本金：（1）存在本息回購承諾、兜底保障等收益附加條件；（2）當期債務性資金償還前，可以分紅或取得收益；（3）在清算時受償順序優(yōu)先于其他債務性資金。上述投資行為已經構成了國發(fā)[2019]26號文列舉的情況，不應作為資本金，在PPP中期評估中要充分予以關注。

（3）違規(guī)擔保

PPP項目投融資模式是以國有資本為杠桿和支點，引入和撬動社會資本，增加社會投資總額，并以政府和社會資本合作的模式進行風險共擔、收益共享。但在實務中，存在違法違規(guī)舉債擔保行為，實質上又將融資風險轉嫁給政府。

PPP項目的融資模式比較單一，實務中多以債務性融資為主，主要依賴于商業(yè)銀行的長短期借款，而商業(yè)銀行對借款擔保的要求較高，有些項目通過政府或其職能部門、事業(yè)單位擔?；蛘匠鲑Y代表提供擔保為項目融資，這不符合相應法律規(guī)定。《擔保法》第八條規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外?！钡诰艞l規(guī)定：“國家機關、學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體不得為保證人。”財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號，以下簡稱“10號文”）規(guī)定，不得通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾?？梢?，政府部門、事業(yè)單位、社會團體以及政府方出資代表是不能作為PPP項目融資擔保主體的。在PPP中期評估中，應關注 PPP 項目方案、招標文件和合同條款中是否存在政府及其部門、政府方出資代表為 PPP 項目債務提供任何形式擔保。

4.風險分配方面

在一般風險分配框架下，政府方承擔土地獲取風險、項目審批風險（土地獲取和項目審批風險在某些情況下也可由項目公司承擔）和政治不可抗力等風險，項目的設計、融資、建設和運營維護風險以及獲取項目相關保險的風險由項目公司承擔。同時，92號文和54號文也針對在實務中常見的融資風險、運營風險變相轉嫁給政府方的問題做出了明確的規(guī)定。

根據92號文規(guī)定，禁止由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失；禁止政府向社會資本承諾固定收益回報。54號文規(guī)定，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。

5.績效評價方面

績效評價方面主要關注績效評價指標設置的合理性，是否符合92號文以及10號文等文件的規(guī)定。

（三）項目合同的履約情況

1.項目融資和財務管理履約情況

（1）是否按照合同的約定及與實施機構確定的融資計劃和方案要求在約定期限內完成融資交割或實現項目資金及時足額籌集到位。

（2）除項目設計、建設、運營維護所需之目的外，是否存在以本項目進行融資的行為。

（3）是否存在未經實施機構書面同意而將項目設施或項目收益權進行抵押或質押、出售、轉讓、出租或以任何其他方式交由第三人使用或設定權利負擔。

（4）是否存在融資資金用于與本項目建設無關的其他方面。

2.建設階段的履約情況

（1）項目建設是否按照合同約定的開工時間進行建設，是否按照約定的完工時間完成項目建設，是否在約定的時間內組織項目竣工驗收。

（2）如項目合同中對于工程和施工總包、設備和材料供應等約定采用公開招投標方式選擇供應商的，應當評估是否履行了相關的招投標程序，招投標程序履行是否完整。

3.項目運營履約情況

（1）項目產出

項目運營履約情況主要是評估項目是否按照產出說明或投標承諾，確保項目設施建設和運營維護符合約定的技術規(guī)范和技術要求。目前，大多數的PPP項目的收益模式為使用者付費和政府可行性缺口補助。雖然項目的運營收益包括通過市場化運營獲取的使用者付費，如公交綜合場站項目的使用者付費可來源于配套的商業(yè)設施，餐廚垃圾處理項目的使用者付費可來源于餐廚廢棄物的資源化利用等，但從政府的角度出發(fā)，實行PPP模式的實質是從社會方采購基礎設施和公共服務，所以筆者認為應當站在政府的角度評估項目產出中涉及公共服務和利益的內容，即公益性義務的承擔情況。如餐廚廢棄物資源化綜合利用項目要評估餐廚廢棄物的處理數量、污染物排放指標等是否履行承諾，而無需關注資源化利用是否產生了預期的經濟效益；污水處理廠項目要評估處理污水的數量、污水排放技術指標是否符合規(guī)范等，而無需考慮通過居民自來水收費獲取的間接使用者付費。

（2）項目運營質量

項目運營質量是指項目在評估期內設施是否始終處于良好營運狀態(tài)并能夠以安全、連續(xù)和穩(wěn)定的方式提供符合適用法律和項目合同要求的服務；是否按照約定制定并實施質量保證和質量控制方案、運營維護方案、安全制度等。

4.其他方面

由于每個PPP項目的性質不同，在執(zhí)行PPP中期評估工作中，應當根據PPP項目合同和投標文件具體設定評估指標。除上述項目融資、建設、運營三個方面外，其他方面的評估內容還可能包括利益相關方的投訴情況及其處理效果、是否發(fā)生由于項目公司原因導致的臨時接管、評估期限內履約擔保的提取和扣除情況、項目公司財務會計制度是否健全，提供財務報表、成本分析和經營情況報告的及時、準確、完整情況、報告制度、信息公開制度的執(zhí)行情況等。以上各個方面在實際工作中，應根據具體情況合理選取。

（四）項目合同的適應性和合理性

評估PPP項目合同的適應性和合理性是PPP中期評估的重要內容。我國PPP項目的合作期限至少為10年，在較為漫長的過程中，PPP采購階段訂立的合同內容、各方的權利與義務、項目產出等各項約束難免與實際建設與運營情況產生沖突。造成這一問題的主要原因一是相關法律法規(guī)及政策環(huán)境的變化和調整，二是項目在識別和采購時對項目的預測、判斷以及實施方案與實際情況存在客觀上的偏差，如環(huán)保標準提高導致項目建設支出加大、通貨膨脹導致運營成本提高、使用者數量和質量達不到預期導致使用者付費減少影響綜合收益等。

因此，此項評估要集中在兩個方面：一是根據評估時與項目招標、簽訂相關協議時兩個時點的政策、法律、經濟等環(huán)境的差異，對合同中影響項目運行的因素進行適當的調整；二是根據合同各方的實際執(zhí)行情況，在符合項目協議修約的前提條件下，根據項目的實際情況動態(tài)調整相關條款，使項目合同條款與項目實施與運營情況更加貼合，在約束相關方權責的同時，在制度上推動項目更好地實現其預期效果。

需要指出的是，在判斷項目合同的適應性和合理性時，應考慮在客觀的環(huán)境和條件下考慮項目合同是否符合實際情況，要區(qū)分導致項目實際運營與項目合同產生偏差的原因是否是某一方違約導致，或系由于人為在制定項目實施方案時對于項目預期效果作出過于樂觀的估計。例如，在城市凈水廠PPP項目中，如果評估時發(fā)現實際的需水量與預計的需水量存在嚴重偏差，導致項目使用者付費不足，不應簡單地調整項目產出，而要具體分析實際需水量不足是否是由于客觀因素導致，換句話說，分析項目合同的適應性和合理性應當剔除主觀人為因素導致的偏差，更多考慮客觀實際。

（五）物有所值實現情況

根據113號文和167號文的規(guī)定，PPP項目在識別與準備階段應當進行物有所值評價。物有所值評價包括定性評價和定量評價，其中以定性評價為主，鼓勵開展定量評價，究其原因是因為在項目識別和準備階段，定性評價所依據的數據不充分，比如建設和運營成本等基本是建立在各項假設的基礎上測算得出，假設屬性較強。在中期評估階段，由于項目已經開始運營了一段時間，計算PPP值和PSC值的數據支撐比較充實且可靠，所以在中期評估時，物有所值應當進行再評價，且應當以定量評價為主、定性評價為主。

1.定量評價

中期物有所值定量評價應當按照初始物有所值評價方法和實際建設、運營數據對照開展定量評價工作，并確定物有所值量值在初始和中期評價的結果偏離幅度。中期物有所值評價所需的資料主要包括項目初始物有所值定量評價資料、PPP項目合同及其風險分配安排、竣工決算報告、績效監(jiān)測報告、項目公司財務報表、運營維護成本分析報告、政府對PPP項目的支出報告等。

在中期評價中，根據實際建設和運營數據，重新測算剩余經營期限的政府運營補貼，政府風險自留支出以及政府配套支出，按照最初的物有所值定量分析方法重新測算PPP值，如果PPP值大于初始PSC值，需要重新調整相應數據，如政府股權支出是否合適，政府運營補貼支出是否合適，是否需要調價，社會資本報價的合理性等；分析風險分配是否合理，隨著運營的開始，當初設定的風險分配方案是否合適，政府風險支出是否合適，政府自留風險承擔的比例是否合理等。

此外，還需重新考慮初始設定的PSC值是否合適，建設和運營凈成本現值中，建設投資是否符合傳統模式建設投資支付進度以及建設投資值的選定是否合適，運營成本是否有漏項和虛增值等；競爭性中立調整值中所享受的相應稅的優(yōu)惠在運營3-5年中是否真正享受到了，和最初的計算是否有誤等；風險全部成本是否計算合適，比例選取是否合理。

中期評估后，如出現物有所值不值的情況（如使用者付費不足，政府支出偏大等）應調整相應數據。調整數據需根據既有PPP項目合同條款、績效考核目標等綜合考慮，若確實出現偏差較大情況，建議組織再談判，進行合同變更。同時，還應考慮合同變更后政府支出責任的變化，需要對財政承受能力進行動態(tài)的再論證、再分析，確保不突破“財承紅線”。

2.定性評價

根據167號文，定性評價的指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標以及項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等補充評價指標。在項目運營過程中，部分指標的核心要素一般不會發(fā)生重大變化，如績效導向與鼓勵創(chuàng)新、行業(yè)示范性等；部分指標只適用于初始評價，如潛在競爭程度。筆者認為，在中期評價階段，物有所值評價指標的選擇應當系可能隨著項目運營中政策、市場等因素的變化而產生偏差的要素，中期評價工作中的定性評價基本指標應當包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、可融資性，補充指標可根據項目情況合理選取，如運營收入增長潛力等。

在中期評價工作中，全生命周期整合程度應當評價項目交由社會資本方運行在實際運營時能否與項目設計、項目實施的目的充分融合、整合。風險識別與分配應當根據項目在實際運行過程中的具體情況，分析初始評價時各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配，如城市餐廚廢棄物處理和綜合利用項目，保證項目持續(xù)運營、獲得預期產出的前提是能夠收到足夠量的餐廚廢棄物，而餐飲行業(yè)違法處理、甚至私自出售餐廚廢棄物、地溝油的情況時有發(fā)生，項目公司客觀上難以回收足夠數量的廢棄物，所以政府方也應承擔部分該類風險?？扇谫Y性是評價項目的融資能力，而融資能力取決于項目的資產規(guī)模、經營情況、現金流等，在中期評價中，應當根據項目公司實際運營情況和融資情況進行再評價。

（六）按效付費執(zhí)行情況

1.績效評價體系設置的合理性

首先要檢查PPP項目合同是否按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價。另外，根據10號文與92號文的相關規(guī)定，PPP項目績效評價體系應當包括建設期和運營期績效考核內容，建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制。建設成本應參與績效考核，實際與績效考核結果掛鉤部分占比應在30%以上，不得存在實質上固化政府支出責任的其他現象。

2.按效付費的執(zhí)行情況

檢查評估期內各期付費情況，評價每次付費是否實際對項目產出績效進行評價，并按照績效評價體系確定付費金額。

五、后期工作

在完成對上述各項內容的評估后，可以逐項分析項目運行偏差，如分析項目是否存在嚴重違規(guī)問題甚至可能面臨退庫清理，導致項目不可持續(xù)；分析項目取得的效果和效益情況，將項目取得的實際效果和效益狀況與績效目標對比，考察一致性和可持續(xù)性；分析項目組織實施和項目績效的實際情況與目標的差異情況，分析項目實現原定績效目標的可能性等。在反映項目執(zhí)行偏差情況和原因分析后，初步形成糾偏的初步計劃，提出改進措施建議需要與主要問題緊密結合。本部分旨在形成項目中期評估報告，歸納前述幾部分內容的結果，發(fā)現的問題并提出相關建議，為下一步結果應用奠定基礎。

中期評估結論形成后，項目實施機構、財政部門（或PPP中心）等政府方相關部門以及社會資本方應當聯合組織專家對報告的結論和糾偏建議進行評審和論證，并將評審后確定的中期評估報告報本級政府審批。實施機構及項目公司應當按照經審批的中期評估結論及建議進行整改，同時在中期評估中涉及調整可行性缺口補助的，財政部門（或PPP中心）應當同時調整財政承受能力評價，并作為以后安排一般公共預算和確定“財承紅線”的依據。