任珂 丁文廣

摘要：當(dāng)前環(huán)境污染問(wèn)題作為全國(guó)性問(wèn)題，備受社會(huì)各界關(guān)注。而跨域水污染問(wèn)題在我國(guó)一系列的環(huán)境問(wèn)題中尤為突出。文章淺析了跨域水污染的內(nèi)涵與特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)跨域水污染治理中存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，并根據(jù)我國(guó)國(guó)情提出具有針對(duì)性的治理對(duì)策。

關(guān)鍵詞：跨域;水污染;治理

一、緒論

我國(guó)是一個(gè)水資源匱乏的國(guó)家，人多水少且分布不均，而近年來(lái)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更是忽視了對(duì)水資源的保護(hù)，從而出現(xiàn)了幾大水域跨域污染的問(wèn)題，同時(shí)由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于跨域水污染的治理也并不盡如人意?？缬蛩廴局卫砜梢宰鳛橐粋€(gè)代表性問(wèn)題，如果能夠妥善解決，對(duì)于當(dāng)前亟待解決的跨界大氣污染問(wèn)題將會(huì)起到參考作用。

二、內(nèi)涵與特點(diǎn)

（一）內(nèi)涵

跨界水污染，即《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)HJ525-2009》規(guī)定中的相關(guān)污染物在某一區(qū)域大量排放，由于水資源的流動(dòng)性，這些受到污染的水體流向到另一區(qū)域，在影響其生態(tài)環(huán)境的同時(shí)造成水體污染循環(huán)。

（二）特點(diǎn)

基于河流本身的不可分性，跨域河流的管理及其污染治理都應(yīng)建立在其全部流域基礎(chǔ)上。但由于人為劃分的行政邊界與河流的邊界不相符，以及流域沿岸各個(gè)省份存在制度、經(jīng)濟(jì)、文化上的差異，直接導(dǎo)致了治水的碎片化，無(wú)法對(duì)于治理達(dá)成整體性的認(rèn)識(shí)。

三、我國(guó)跨區(qū)域水污染治理困境的原因分析

（一）相關(guān)行政體制不協(xié)調(diào)

行政體制的分割直接加大地方政府在合作治理上的難度。我國(guó)是單一制的中央集權(quán)國(guó)家， 中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分， 遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。在這種情況下， 地方政府可以分為四級(jí)： 省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。地方政府更多依賴(lài)于中央政府及其上級(jí)政府，從而出現(xiàn)地方政府與地方政府間聯(lián)系斷裂的局面，造成信息、溝通、資源管理的不協(xié)調(diào)、不兼容，導(dǎo)致地方政府各自為政，其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為流域與行政區(qū)劃的不耦合。

此外，現(xiàn)階段我國(guó)地方政府在處理跨域水污染事件時(shí)，一般只是根據(jù)自身職責(zé)上報(bào)本地區(qū)域內(nèi)的狀況，導(dǎo)致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)獲得的事件起因以及現(xiàn)狀是局限的，出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間的討論、調(diào)查、使得事件得不到及時(shí)處理愈演愈烈。

（二）相關(guān)法律體系不健全

隨著跨域水污染問(wèn)題的日益嚴(yán)重，我國(guó)也加強(qiáng)了跨域污染的立法力度，制訂了以《水法》為核心的一系列法律法規(guī)。但仍然缺乏跨區(qū)域環(huán)境管理方面以及重要江河流域管理的綜合性法律。現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》是解決跨于水污染問(wèn)題的依據(jù)，但是有一定的缺陷，沒(méi)有明確界定跨域水污染，也沒(méi)有具體的處置規(guī)定，只是在跨區(qū)域水污染產(chǎn)生糾紛時(shí)，指出由涉事地方政府協(xié)調(diào)協(xié)商解決，或由共同的上級(jí)政府協(xié)調(diào)解決。由于水資源的獨(dú)特性和人為的行政區(qū)劃，導(dǎo)致兩省交界或者多省交界出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題在解決起來(lái)出現(xiàn)相互推諉、相互扯皮，最終成為三不管地區(qū)。當(dāng)?shù)卣谀撤N程度上保護(hù)著當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)，地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)有隸屬于地方政府。因此現(xiàn)行環(huán)保管理體制存在缺陷，使得執(zhí)法部門(mén)無(wú)法履行法律賦予的責(zé)任，環(huán)保政策、法律法規(guī)無(wú)法落實(shí)，導(dǎo)致污染行為持續(xù)擴(kuò)散，執(zhí)法無(wú)法進(jìn)行，造成惡性循環(huán)，為跨區(qū)域污染治理問(wèn)題的解決增加了難度。

（三）經(jīng)濟(jì)保障措施不完善

當(dāng)前流域污染治理的經(jīng)濟(jì)支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政制度決定了各個(gè)地方政府的稅源與使用可以根據(jù)自身情況來(lái)使用。由于我國(guó)還沒(méi)有科學(xué)的治理投入標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有對(duì)環(huán)保經(jīng)費(fèi)優(yōu)先級(jí)別進(jìn)行確定。因此對(duì)于跨域污染治理的費(fèi)用分擔(dān)上會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。各個(gè)地方政府的財(cái)政水平不在一個(gè)水平，其都希望用最小的投入來(lái)獲取最大的回報(bào)，都不希望過(guò)多的承擔(dān)費(fèi)用，且在其他費(fèi)用開(kāi)支較大時(shí)，還會(huì)削減這一部分費(fèi)用。

（四）對(duì)水污染防治缺乏有效監(jiān)督

跨域水體污染事件一般破壞的是公共環(huán)境，直接損害社會(huì)公共利益，但是社會(huì)公共利益者在一定的區(qū)域很難被具體界定。一般在我國(guó)的法律、法規(guī)內(nèi)公共利益的代表者是國(guó)家，運(yùn)用自身的行政權(quán)來(lái)保護(hù)公共利益不收到損害，但這種保護(hù)模式容易忽略社會(huì)公眾在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮的積極作用，對(duì)于環(huán)境保護(hù)難以達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督目標(biāo)。

四、我國(guó)跨域水污染治理對(duì)策

（一）建立跨區(qū)域水污染協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

涉及面廣，可操作性低，復(fù)雜性高是跨域治理的難點(diǎn)，另一方面現(xiàn)行的環(huán)境管理體系的分割性使得治理的復(fù)雜性加劇。因此建立一個(gè)具有較高權(quán)威性、技術(shù)性的跨域管理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作是相當(dāng)必要的?？鐓^(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)可以構(gòu)建一張多方協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，其基本屬性根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)、污染性質(zhì)、治理目標(biāo)的不同來(lái)考慮。在地方政府間產(chǎn)生利益糾紛時(shí)可以起到協(xié)調(diào)裁判作用，同時(shí)也可以起到降低雙方地方政府中間成本，提高政府處理效率。此外，政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也應(yīng)在體制內(nèi)進(jìn)行調(diào)控，討論一種區(qū)域環(huán)境保護(hù)組織，建立適用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與流域內(nèi)特征的跨域環(huán)境管理機(jī)制，使得環(huán)保與經(jīng)濟(jì)齊頭并進(jìn)，順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家的環(huán)保目標(biāo)。

（二）健全水污染防治法律制度體系

其實(shí)，博弈在地方政府處理跨域污染這種公共危機(jī)事件時(shí)是存在的，因此要想促成地方政府進(jìn)行合作，解決跨域河流污染，健全跨域環(huán)境管理的法律法規(guī)是必要的。但就目前為止，我國(guó)現(xiàn)有的《水法》、《水污染防治法》中關(guān)于領(lǐng)域治理中的主要責(zé)任方的問(wèn)題沒(méi)有明確界定，出現(xiàn)流域各省各自為政，分別立法出現(xiàn)環(huán)境評(píng)估不統(tǒng)一的情況。直接導(dǎo)致管理政策、制度無(wú)法有效執(zhí)行。因此應(yīng)該以現(xiàn)有《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《水法》為基礎(chǔ)建立更全面、操作性更強(qiáng)的跨域水污染治理法律體系。同時(shí)修訂現(xiàn)有法律法規(guī)，減少中間矛盾沖突，順利實(shí)現(xiàn)跨域流域治理和行政區(qū)域管理的有效結(jié)合，提高跨域水污染的治理效率與效果。

（三）加大資金的投入

由于配套資金不足，在處理跨區(qū)域水污染時(shí)地方政府往往是心有余而力不足，合作治理污染也只能成為一句空話(huà)。當(dāng)前，中央政府以及各地方政府對(duì)環(huán)保方面的資金投入還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至?xí)灿弥疗渌矫?。因此?guó)家應(yīng)該重視這一部分的的資金投入，可以從兩方面進(jìn)入。一方面國(guó)家財(cái)政預(yù)算應(yīng)該把環(huán)保經(jīng)費(fèi)作為重點(diǎn)項(xiàng)目納入，作為專(zhuān)項(xiàng)資金去用于治理跨域水污染。另一方面可以加大市場(chǎng)的作用，鼓勵(lì)企業(yè)與NGO投入到環(huán)保事業(yè)，多角度的增加環(huán)保資金來(lái)保證跨區(qū)域水污染治理的效果。

（四）建立公眾參與監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)公共環(huán)境是跨域水污染的受害方，直接損害社會(huì)公共利益，存在較大的影響性和危害性。但是，因?yàn)樯鐣?huì)公共利益屬于全體人民，所以不能準(zhǔn)確界定某個(gè)組織或者機(jī)構(gòu)來(lái)代表受害方維護(hù)自身權(quán)益。因此需要建立公眾參與監(jiān)督機(jī)制，讓社會(huì)公眾參與到流域保護(hù)當(dāng)中。通過(guò)加強(qiáng)環(huán)保教育的宣傳，提高人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，發(fā)揮企業(yè)與NGO的作用，形成積極正面的社會(huì)輿論與監(jiān)督環(huán)境，拓寬人們參與的渠道，鼓勵(lì)人們參與環(huán)境監(jiān)督和管理機(jī)制，讓每個(gè)人都參與到環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)中來(lái)。

五、結(jié)論

綜上所述，我國(guó)跨域水污染治理的難點(diǎn)是雙重的，一方面是水資源自身的可流動(dòng)性，另一方面則是現(xiàn)有的治理政策及制度方面存在問(wèn)題。由于水資源的自然特性無(wú)法規(guī)避，因此在治理跨域水污染時(shí)國(guó)家和政府就要基于水污染現(xiàn)狀，從建立機(jī)構(gòu)、完善制度、引入合作機(jī)制等方面入手同時(shí)，借鑒國(guó)外成功治理跨域水污染案例的經(jīng)驗(yàn)，確保我國(guó)在跨域水污染發(fā)生是能夠迅速有效的解決問(wèn)題。

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（作者單位：任珂，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院;丁文廣，蘭州大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院;任珂為通訊作者）