楊 杰，邢鐘丹，李素梅，張 慶

（山東建筑大學(xué) 管理工程學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101，E-mail：1870892307@qq.com）

隨著《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》（財金[2014]112 號）和《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2017]1266 號）等政策的頒布，TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛運用。TOT 模式，即轉(zhuǎn)讓—運營—移交模式，是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)在第一階段有償轉(zhuǎn)讓給社會資本，并由其負(fù)責(zé)運營、維護(hù)和用戶服務(wù)并取得合理利潤，合同期滿后將資產(chǎn)及其所有權(quán)第二階段無償移交返回政府的項目運作方式。TOT 模式的運用不僅能夠緩解地方政府資金短缺壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)運營效率，而且有利于盤活國有存量資產(chǎn)，形成良性的投資循環(huán)。

英國作為較早開展政府與社會資本合作的國家，部分學(xué)者分析了英國PFI 市場，認(rèn)為影響項目移交因素包括強(qiáng)大的私人財團(tuán)、合理的風(fēng)險分配、政策和公眾支持和可用的金融市場[1～3]；Marcus Jefferies[4]認(rèn)為在澳大利亞政策穩(wěn)定、法律框架完整的背景下，項目發(fā)展可持續(xù)和社會資本技術(shù)保證可促進(jìn)TOT 項目的成功轉(zhuǎn)讓；Asheem Shrestha 等[5]從3 個污水處理項目案例中分析有效轉(zhuǎn)讓和移交的風(fēng)險分配問題；近年國內(nèi)大力推廣政府與社會資本合作模式，劉燁[6]認(rèn)為資產(chǎn)評估在項目移交中處于決定性地位；呂漢陽等[7]指出在項目移交過程中資產(chǎn)評估、風(fēng)險分配、項目可持續(xù)性是操作和運作要點；王唯等[8]對移交階段存在的政治法規(guī)、定價、技術(shù)保證等風(fēng)險因素進(jìn)行歸納；于洋等[9]以某養(yǎng)老項目說明移交階段存在政策法規(guī)、定價合理及項目可持續(xù)性等風(fēng)險；雖國內(nèi)學(xué)者們已注意到項目轉(zhuǎn)讓與移交問題，但多數(shù)學(xué)者是將TOT 項目轉(zhuǎn)讓、移交階段作為研究的一部分僅作簡單粗略的論述，并未詳細(xì)展開[10，11]。目前，關(guān)于影響TOT 項目轉(zhuǎn)讓關(guān)鍵成功因素的研究尚缺乏全面的理論構(gòu)建和有效的對策建議。

TOT 項目具有屬性國有資產(chǎn)、投資周期長和不確定因素多而復(fù)雜等特點，無法擺脫項目公益性與資本逐利性的困境，且我國TOT 項目數(shù)量并不多，政府與社會資本缺乏參考與實際操作經(jīng)驗，TOT 項目在政府第一階段轉(zhuǎn)讓給社會資本的過程中就面臨困難甚至失敗。因此，在理論與實踐都匱乏的情況下，基于保證政府與社會資本雙方權(quán)益，分析TOT 項目第一階段轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵成功因素（Critical Success Factors，CSF），推進(jìn)TOT 模式的運用與發(fā)展，盤活國有資產(chǎn)存量，維護(hù)社會公眾利益，是目前比較棘手但卻意義重大的問題。

1 TOT 項目轉(zhuǎn)讓關(guān)鍵成功因素分析

1.1 關(guān)鍵成功因素選取

TOT 項目第一階段成功轉(zhuǎn)讓是將項目經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等所有權(quán)由政府轉(zhuǎn)讓給社會資本，是雙方權(quán)衡社會價值與經(jīng)濟(jì)價值博弈的結(jié)果。在TOT 項目第一階段的轉(zhuǎn)讓過程中，準(zhǔn)確識別項目轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵成功因素是推廣發(fā)展TOT 模式的基礎(chǔ)。搜集國內(nèi)外關(guān)于“TOT 項目轉(zhuǎn)讓”“項目轉(zhuǎn)讓”和“項目移交”現(xiàn)有研究文獻(xiàn)，整理分析18 篇關(guān)于TOT 項目轉(zhuǎn)讓或移交的文獻(xiàn)，總結(jié)關(guān)鍵成功因素如表1 所示。

由此可知，TOT 項目第一階段轉(zhuǎn)讓存在困難甚至失敗不僅是單一因素影響作用的結(jié)果，而是表現(xiàn)為多個因素組合影響作用的結(jié)果。對于關(guān)鍵成功因素的確定，在上述文獻(xiàn)研究和分析的基礎(chǔ)上，采用 頻度分析法，關(guān)注與TOT 項目轉(zhuǎn)讓或移交緊密聯(lián)系的關(guān)鍵成功因素，統(tǒng)計相關(guān)因素被使用的頻率高低，按照相關(guān)性高和使用頻次高的標(biāo)準(zhǔn)選擇因素。梳理上述文獻(xiàn)可得政策法規(guī)支持、公眾支持、定價合理、規(guī)范的轉(zhuǎn)讓程序、風(fēng)險分配、運營保證和項目可持續(xù)性7 個指標(biāo)都滿足相關(guān)性高的要求。在文獻(xiàn)研究數(shù)量的基礎(chǔ)上，選取因素所屬文獻(xiàn)數(shù)量超過所整理文獻(xiàn)數(shù)量的1/2，則認(rèn)為使用頻次較高，可采用該因素。其中政策法規(guī)支持、定價合理、風(fēng)險分配、運營保證和項目可持續(xù)性因素比例＞1/2，屬于可采用因素；而公眾支持和規(guī)范的轉(zhuǎn)讓程序因素比例＜1/2，屬于不可采用因素。綜上所述，TOT 項目第一階段轉(zhuǎn)讓關(guān)鍵成功因素包括政策法規(guī)支持、定價合理、風(fēng)險分配、運營保證和項目可持續(xù)性。

表1 TOT 項目第一階段轉(zhuǎn)讓關(guān)鍵成功因素

1.2 關(guān)鍵成功因素分析

1.2.1 政策法規(guī)支持（Policy And Legal Support）

TOT 模式作為公共政策與我國政策法規(guī)環(huán)境存在直接關(guān)系。從2014 年我國大力推動運用政府社會資本合作模式以來，雖相關(guān)政策和法規(guī)一直在完善，TOT 項目仍難以貼合和立足于我國國情開展。因此，TOT 項目的推進(jìn)因資金支出和工程實施問題舉步維艱，例如，北京第十水廠項目是供水行業(yè)投資規(guī)模最大的PPP 項目之一，但因招標(biāo)文件的法規(guī)效力問題，政府推動不積極，導(dǎo)致后續(xù)出現(xiàn)諸多變故[19]。政策法規(guī)的支持是實現(xiàn)TOT 項目成功轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)，同時也是關(guān)鍵性因素。

1.2.2 定價合理（Reasonable Pricing）

基礎(chǔ)設(shè)施項目屬國有資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓時需第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)專業(yè)評價項目價值，對項目進(jìn)行定價。項目轉(zhuǎn)讓費用的高低會在一定程度上影響社會 經(jīng)濟(jì)，而社會資本方由于資本逐利性必會趨向于低報價，但項目定價過低會造成國有資產(chǎn)流失，定價過高會造成投資回報與利潤無法保證，降低社會資本方投資積極性，增加了TOT 項目實施難度。資產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移額外產(chǎn)生稅負(fù)的歸屬問題同樣會影響項目定價。例如，杭州灣跨海大橋項目就是由于定價不合理，成本難以回收，項目收益無法保證而淪為失敗的PPP 項目[20]。因此，定價合理是TOT項目成功轉(zhuǎn)讓的核心。

1.2.3 風(fēng)險分配（Risk Allocation）

風(fēng)險是項目組成成分之一，風(fēng)險分配的合理性將直接影響項目的成功與否。根據(jù)最優(yōu)風(fēng)險分配原則，風(fēng)險的界定是由更有能力承擔(dān)風(fēng)險的一方承擔(dān)。因此，對于政策導(dǎo)向、法規(guī)變更和宏觀環(huán)境改變等風(fēng)險應(yīng)由政府方承擔(dān)，否則社會資本方存在拒絕該項目的可能；對于其他可控風(fēng)險，按照風(fēng)險收益對等原則進(jìn)行風(fēng)險分配，可促進(jìn)社會資本方的參與積極性。例如，福建泉州刺桐大橋項目，政府和民營企業(yè)出現(xiàn)了利益和風(fēng)險分配問題，使民營企業(yè)處于劣勢地位，降低運營積極性，最終導(dǎo)致了政府與社會資本合作的失敗[20]。

1.2.4 運營保證（Operational Guarantee）

社會資本方資產(chǎn)充裕且現(xiàn)金流穩(wěn)定，具有實現(xiàn)項目運營、維護(hù)功能的基礎(chǔ)技術(shù)，擁有專業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、成熟的管理團(tuán)隊和運營相關(guān)項目經(jīng)驗，有效規(guī)避項目在運營過程中產(chǎn)生的風(fēng)險，滿足社會公眾公共服務(wù)的需求，能夠有效提高政府選擇社會資本方的概率。例如，廉江中法供水廠項目就是因為未提前考察社會資本方的相關(guān)技術(shù)保證，使項目運營出現(xiàn)問題最終導(dǎo)致失敗[21]。

1.2.5 項目可持續(xù)性（Project Sustainability）

由于TOT 項目具有投資高、規(guī)模大的特點，為避免出現(xiàn)項目效益低等情況，需提前對項目進(jìn)行全面詳細(xì)評估，總結(jié)經(jīng)驗，逐步開展。因此，TOT 項目可持續(xù)性、質(zhì)量條件、投資價值、功能性能保證及產(chǎn)出資源，是社會資本方能否選擇投資該項目的重要影響因素；項目自身盈利能力如何，能否產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流也是一個重要考慮因素。例如，長春匯津污水處理廠項目就是因為項目運行方案及技術(shù)復(fù)雜等問題導(dǎo)致項目失敗[21]。

2 模型構(gòu)建

定性比較分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）方法是一種結(jié)合定性（案例導(dǎo)向）和定量（變量導(dǎo)向）兩種分析方法優(yōu)勢的研究方法。QCA 方法能夠使用形式邏輯進(jìn)行案例比較，評估產(chǎn)生相同結(jié)果的不同組合的因果條件之間復(fù)雜關(guān)系，確定導(dǎo)致結(jié)果的結(jié)構(gòu)條件，并通過使用布爾邏輯最小化減少案例信息的豐富以實現(xiàn)結(jié)果呈現(xiàn)的簡約性[22]。目前，QCA 方法包括：清晰集定性比較分析（csQCA）、模糊集定性比較分析（fsQCA）、多值集定性比較分析（mvQCA）。本研究的條件變量與結(jié)果變量是否發(fā)生的界限十分明確，因此使用清晰集定性比較分析（csQCA）方法進(jìn)行分析。

2.1 研究變量確定

根據(jù)文獻(xiàn)分析，得到影響TOT 項目第一階段轉(zhuǎn)讓關(guān)鍵成功因素作為條件變量，TOT 項目轉(zhuǎn)讓是否成功作為結(jié)果變量，研究變量具體如表2 所示。

表2 研究變量

2.2 案例收集

本研究的目的是探討我國TOT 項目第一階段轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵成功因素，基于典型性原則，選取案例必須滿足以下條件：一是項目案例必須采用TOT、PPP、BOT 等存在轉(zhuǎn)讓過程的運作模式；二是項目案例覆蓋各個供水、污水處理、交通、垃圾處理等主要領(lǐng)域，且項目位置分散于全國各地；三是項目案例的研究變量可以被識別和歸納；四是項目案例能夠保證相應(yīng)書籍和資料收獲的準(zhǔn)確性與便捷性[23]。根據(jù)上述條件最終選取、調(diào)研和分析20 個項目案例的基本情況[19～21，24～29]，如表3 所示。

2.3 構(gòu)建二分?jǐn)?shù)據(jù)表

研究結(jié)果為關(guān)于TOT 項目是否實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)讓的二元變量，若成功轉(zhuǎn)讓則賦值為1，否則為0。條件變量包括：

（1）政策法規(guī)支持（PLS）。在項目轉(zhuǎn)讓過程中存在政策支持、公共部門支持、穩(wěn)定的宏觀環(huán)境和有利的法律法規(guī)框架等則賦值1，否則為0。

（2）定價合理（RP）。轉(zhuǎn)讓過程中進(jìn)行資產(chǎn)評估、項目定價與運營期限合理性賦值為1，否則為0。

（3）風(fēng)險分配（RA）。項目轉(zhuǎn)讓和運營過程中風(fēng)險分配的合理性，由于風(fēng)險合理性的不可衡量性，將合理性定義為政策變化、法規(guī)變更、宏觀環(huán)境改變等風(fēng)險因素歸屬于政府，自然災(zāi)害等不可抗 風(fēng)險雙方承擔(dān)則賦值為1，否則為0。

表3 二分?jǐn)?shù)據(jù)矩陣表

（4）運營保證（OG）。政府在選取社會資本時考慮其擁有運營項目的技術(shù)創(chuàng)新、管理團(tuán)隊、凈資產(chǎn)情況和豐富項目經(jīng)驗等則賦值為1，否則為0。

（5）項目可持續(xù)性（PS）。在轉(zhuǎn)讓過程中社會資本考慮項目未來發(fā)展前景、運營效益、項目質(zhì)量及標(biāo)準(zhǔn)的移交程序等，則賦值為1，否則為0。

經(jīng)案例收集及統(tǒng)計，對20 個案例進(jìn)行分析評估并對條件變量進(jìn)行二進(jìn)制賦值，獲得解釋二分?jǐn)?shù)據(jù)矩陣表，如表3 所示。

2.4 構(gòu)造“真值表”

真值表是QCA 分析方法最重要的部分，包含收集的案例最重要的信息。真值表歸納了導(dǎo)致同一結(jié)果變量的條件變量，展示案例中的因果條件組合并進(jìn)行了排序，考慮邏輯上可能的條件變量組合。真值表通過軟件Tosmana1.6.0.0 計算生成，表示案例、條件和結(jié)果之間關(guān)系的真知表和維恩圖如表4和圖1 所示。

表4 真值表

圖1 維恩圖

2.5 布爾最小化

本模型不存在矛盾組態(tài)，因此直接計算布爾最小化。布爾運算符包括邏輯OR（+）、邏輯AND（*）、邏輯NOT（其中否定在QCA 中通常使用小寫字母來表示）。由真值表分析獲得TOT 項目第一階段成功轉(zhuǎn)讓的必要條件，同時獲得導(dǎo)致結(jié)果變量的條件變量中所有組合中產(chǎn)生的最簡約解決方案。影響TOT 項目第一階段轉(zhuǎn)讓成功的解決方案如圖2 所示。由真值表和維恩圖可知，促進(jìn)TOT 項目第一階段成功轉(zhuǎn)讓是在政策法規(guī)支持（PLS）及宏觀環(huán)境穩(wěn)定的情況下，對項目進(jìn)行了資產(chǎn)評估，確定項目定價，保證其合理性（RP），并明確說明項目未來發(fā)展前景與運營效益（PS）；或者是在政策法規(guī)支持（PLS）及宏觀環(huán)境穩(wěn)定的情況下，保證項目定價合理性（RP），社會資本方存在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)保證項目運營（OG），但在風(fēng)險分配（ra）上存在有限合理性，即使社會資本承擔(dān)部分宏觀政策風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險，這兩種情況都能實現(xiàn)項目成功轉(zhuǎn)讓。

圖2 轉(zhuǎn)讓成功的解決方案

2.6 計算一致率與覆蓋率

一致率和覆蓋率是評估QCA 結(jié)果與數(shù)據(jù)是否擬合的關(guān)鍵參數(shù)[31]。對于組合PLS*RP*PS，顯示該因果組合的11 個案例中有11 個表現(xiàn)出成功轉(zhuǎn)讓結(jié)果，因此比例一致性為 11/11=1.00；對于組合PLS*RP*ra*OG，顯示該因果關(guān)系的4 個案例中有4個表現(xiàn)出成功轉(zhuǎn)讓結(jié)果，因此比例一致性為4/4=1.00，TOT 項目成功轉(zhuǎn)讓必要條件交叉表如表5 所示。

由表4 可知存在12 個案例表示TOT 項目第一 階段成功轉(zhuǎn)讓，而PLS*RP*PS 組態(tài)涵蓋了12 個案例中11 個，因此PLS*RP*PS 組態(tài)的原始覆蓋率為11/12=0.92；PLS*RP*ra*OG 組態(tài)涵蓋了12 個案例中4 個，因此PLS*RP*ra*OG 組態(tài)的原始覆蓋率為4/12=0.33。PLS*RP*PS 的唯一覆蓋率的計算通過減去PLS*RP*ra*OG 的原始覆蓋率得到，因此PLS* RP*PS 的唯一覆蓋率為1-0.33=0.67。同理可得PLS*RP*ra*OG 的唯一覆蓋率為1-0.92=0.08。本研究的結(jié)果總結(jié)如表6 所示。其中解決方案集的一致性與覆蓋率都表示為1.00。因此，解決方案解釋了影響TOT項目第一階段成功轉(zhuǎn)讓的100%可能性[31]。

表5 TOT 項目成功轉(zhuǎn)讓必要條件交叉表

表6 覆蓋率計算

2.7 最終結(jié)果

綜上所述，當(dāng)政策法規(guī)支持、定價合理和項目可持續(xù)性并存，或政策法規(guī)支持、定價合理、運營保證并存，但風(fēng)險分擔(dān)存在有限合理性，使社會資本承擔(dān)部分政策和不可抗力風(fēng)險，在兩種情況下都有助于TOT 項目的轉(zhuǎn)讓，且一致性與覆蓋率都為1.00。

3 對策及建議

（1）完善法規(guī)制度環(huán)境。TOT 僅涉及項目的運營階段和轉(zhuǎn)讓、移交階段，作為一種能夠有效盤活存量資產(chǎn)、促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換的項目運作模式，十分有必要完善其法規(guī)制度環(huán)境。政府應(yīng)從規(guī)范TOT 模式的相關(guān)主體的行為出發(fā)，立足于我國TOT模式的國情，明確TOT 項目中各方主體的權(quán)力和義務(wù)，保證TOT 項目在轉(zhuǎn)讓、運營和移交階段的穩(wěn)定性，保障政府、社會資本方和社會公眾的利益，促進(jìn)TOT 模式的規(guī)范運作。因此，制定完善的關(guān)于TOT 模式的法規(guī)制度，對推廣TOT 模式具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

（2）加強(qiáng)國有資產(chǎn)評估。由于TOT 項目多屬于國有資產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓價格的高低必然會一定程度上影響社會經(jīng)濟(jì)，因此轉(zhuǎn)讓價格過低和風(fēng)險分配過長都會造成國有資產(chǎn)的流失，而轉(zhuǎn)讓價格過高或風(fēng)險分配過短，社會資本方無法獲得合理利潤，會降低投資積極性和熱情。在社會資本方接收項目所有權(quán)之前，必須聘請相關(guān)專業(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目資產(chǎn)評估，評估時應(yīng)與社會資本方及時溝通，正確處理轉(zhuǎn)讓價格和風(fēng)險分配、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)評估之間的關(guān)系。

（3）構(gòu)建合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)最優(yōu)風(fēng)險分配和風(fēng)險收益對等原則，構(gòu)建公平合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。對于政策風(fēng)險、法規(guī)變更、公共市場不穩(wěn)定風(fēng)險，相較于社會資本，政府更有能力承擔(dān)該部分的風(fēng)險，因此應(yīng)由政府承擔(dān)；對于自然災(zāi)害等不可抗風(fēng)險，政府和社會資本都沒有控制力，因此應(yīng)提前設(shè)計可變特許期限等措施共同承擔(dān)；對于項目融資、運營維護(hù)等風(fēng)險應(yīng)由更有控制力的社會資本承擔(dān)。

（4）提高企業(yè)技術(shù)競爭力。雖結(jié)果顯示運營保證不是TOT 項目第一階段成功轉(zhuǎn)讓的必要條件，但為保證TOT 模式規(guī)范化發(fā)展，真正實現(xiàn)TOT 模式盤活存量資產(chǎn)，企業(yè)的技術(shù)競爭力也是成功轉(zhuǎn)讓重要條件。為避免社會資本方擁有項目所有權(quán)后難以保證項目運營效率，損害社會公眾利益，政府對社會資本的選擇也是重要的一方面。企業(yè)應(yīng)做到人才戰(zhàn)略、技術(shù)戰(zhàn)略和創(chuàng)新戰(zhàn)略并重發(fā)展，以提高公眾服務(wù)滿意度為目的，保證項目運營效率和效益。

（5）評估轉(zhuǎn)讓TOT 項目效益。TOT 項目多屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公益項目，項目規(guī)模比較大且轉(zhuǎn)讓、移交和運營維護(hù)過程中投資也很大，因此要避免轉(zhuǎn)讓至社會資本后出現(xiàn)效益低、半途而廢等情況。在TOT 模式運作經(jīng)驗不足的情況下，做好市場調(diào)研，對項目進(jìn)行全面、詳細(xì)的評估和論證，充分估計項目的盈利、效益情況和負(fù)面效應(yīng)，提出相關(guān)預(yù)防機(jī)制，進(jìn)而逐步開展轉(zhuǎn)讓接收項目工作。

4 結(jié)語

在政策支持、法規(guī)框架完整和穩(wěn)定的宏觀環(huán)境中，項目價值經(jīng)過第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估后，在項目定價合理的情況下，項目未來具有可觀的盈利或者社會資本具有一定運營基礎(chǔ)和技術(shù)保證，項目 由政府轉(zhuǎn)讓給社會資本才會成功，實現(xiàn)TOT 模式的成功運作。盡管本研究結(jié)果僅僅分析了小樣本，但是研究結(jié)果對TOT 項目第一階段的成功轉(zhuǎn)讓提供參考價值，使TOT 項目在第一階段轉(zhuǎn)讓過程中避免困難和失敗，為TOT 項目后續(xù)運營階段的成功實施奠定基礎(chǔ)。未來應(yīng)考慮具體不同類型、業(yè)態(tài)的TOT項目在轉(zhuǎn)讓過程中關(guān)鍵成功因素，推進(jìn)TOT 模式規(guī)范化運用和發(fā)展。