杜 靜，戚菲菲

（東南大學 土木工程學院建設與房地產(chǎn)系，江蘇 南京 211189，E-mail：1144910344@qq.com）

住宅建筑是生活物質(zhì)基礎保障，但其質(zhì)量問題一直以來都是社會關注的熱點和難點。為有效提升工程質(zhì)量，維護業(yè)主權益，2017 年，住建部印發(fā)《關于開展工程質(zhì)量安全提升行動試點工作的通知》（建質(zhì)[2017]169 號），明確全國9個?。ㄊ校┳鳛楣こ藤|(zhì)量保險試點地區(qū)。由此，社會各界展開了廣泛研究和實踐。研究表明，工程質(zhì)量潛在缺陷保險（Inherent Defects Insurance，IDI）有助于提升工程質(zhì)量，解決業(yè)主維權難題，減輕政府負擔。趙金先等[1]認為IDI 是保險公司發(fā)揮風險管理專業(yè)優(yōu)勢，參與社會管理的一次創(chuàng)新嘗試。王耘[2]認為將保險引入工程質(zhì)量保險不僅能管控質(zhì)量風險，還能促進政府職能轉(zhuǎn)變。成文清等[3]指出工程質(zhì)量缺陷存在不可避免性，定責難、賠償周期長，因此引入IDI作為市場監(jiān)管十分有必要。

國外工程質(zhì)量保險體系已有數(shù)十年發(fā)展經(jīng)驗，制度模式和內(nèi)容設計等研究較為成熟。其中以法國IDI 最具代表性，法律強制實施保險、制度設計確保利益相關者相互制約、合理化的保險范圍和期限等均成為其他各國發(fā)展IDI 的重要參考。相比而言，我國IDI 發(fā)展還處于起步階段，試點推行中存在諸多困難。國內(nèi)現(xiàn)有研究側重對國外發(fā)展經(jīng)驗的介紹，缺乏對我國IDI 發(fā)展問題的深入分析。本文在總結國外經(jīng)驗的基礎上，運用文獻研究和魚刺圖法分析我國IDI 發(fā)展中存在的問題，從利益相關主體角度提出合理的發(fā)展建議，以期促進我國IDI 發(fā)展。

1 我國住宅工程質(zhì)量現(xiàn)狀

隨著我國城市化進程加快，有些住宅建設更多注重經(jīng)濟效益和項目進度，而忽視質(zhì)量把控，導致質(zhì)量通病頻發(fā)，影響使用性能，甚至威脅人民生命財產(chǎn)安全?！吧虾Ｉ徎ê优细邔咏ㄖA倒”“寧波奉化市居民房倒塌”等質(zhì)量事故盡管發(fā)生頻率不高，但損失慘重，社會影響惡劣。據(jù)全國消協(xié)數(shù)據(jù)顯示，房屋及裝修建材質(zhì)量類投訴占總投訴量1/3以上，如表1 所示。滲漏、開裂、保溫性能差等質(zhì)量通病爆發(fā)頻率高居不下，住房質(zhì)量缺陷的責任承擔與維修賠償引發(fā)社會廣泛關注。

表1 全國消協(xié)各年房屋及裝修建材類投訴統(tǒng)計表

2 工程質(zhì)量潛在缺陷保險相關概念

2015 年住建部在《關于加強既有房屋使用安全管理工作的通知》（建質(zhì)[2015]127 號）中提出“要加快研究探索房屋工程質(zhì)量保險制度，通過市場化手段保障房屋使用安全”。2017 年國務院辦公廳印發(fā)《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19 號）提出要推動發(fā)展工程質(zhì)量保險。同年8 月，住建部工程質(zhì)量保險試點工作正式啟動。

2.1 工程質(zhì)量潛在缺陷保險的定義

工程質(zhì)量潛在缺陷保險IDI 是指由建設單位投保，保險公司根據(jù)保險條款約定，對在保修范圍和期限內(nèi)出現(xiàn)的由于工程質(zhì)量潛在缺陷所導致的損壞，履行賠償義務的保險。從該定義可進一步明確：

（1）參與主體。保障對象是住宅所有權人，保險期內(nèi)發(fā)生保障范圍內(nèi)的質(zhì)量問題可觸發(fā)保險。投保人是建設單位，與住戶具有直接合同關系，是直接索賠對象，且對工程質(zhì)量負首要責任，因此由建設單位購買保險有其合理性。承保人是具備一定條件且運作能力較強的商業(yè)保險公司。

（2）工程質(zhì)量潛在缺陷。指因設計、施工等原因造成的工程質(zhì)量不符合標準或合同約定，在使用過程中暴露的質(zhì)量缺陷。該缺陷潛伏于設計建造階段，爆發(fā)于使用階段，是觸發(fā)IDI 的必要條件。

（3）保障范圍和期限。IDI 分基本險和附加險。基本險包括保障主體結構安全的10 年期保險，和保障保溫防水性能的5 年期保險。附加險包括保障管線設備安裝、裝修、供熱供冷系統(tǒng)等的2 年期保險。均從投保IDI 工程竣工備案兩年后起算。

2.2 工程質(zhì)量潛在缺陷保險特征

（1）全過程風險管控。IDI 最顯著的特征在于，保險公司聘請獨立的工程質(zhì)量風險管理機構（以下簡稱“風險管理機構”）實施風險管控。工作期限涵蓋設計、施工至缺陷責任期結束全過程。提前警示風險點，及時檢查監(jiān)督過程風險，提出有效建議并追蹤整改情況，實現(xiàn)全過程獨立風控。

（2）消費者即時受益。IDI 可以為住戶提供及時優(yōu)質(zhì)的維修和賠償服務。一旦發(fā)生質(zhì)量問題，住戶可直接告知保險公司獲得權益保障。既可有效解決使用物業(yè)保修金程序繁瑣、耗時長的問題，又可避免因質(zhì)量責任難界定導致各方互相推諉。

3 國外工程質(zhì)量潛在缺陷保險發(fā)展經(jīng)驗

3.1 法國工程質(zhì)量潛在缺陷保險模式

法國作為工程質(zhì)量保險的起源地，早在19 世紀初就規(guī)定建筑師在完工10 年內(nèi)對房屋結構缺陷承擔責任。1978 年，頒布《斯比那塔法》要求強制投保IDI，為其奠定法律基礎。該法規(guī)定了工程參建各方的質(zhì)量責任、強制保險制度和強制第三方質(zhì)量檢查制度，三者構成法國IDI 的基礎和保障[4]。

（1）法國IDI 運作模式。由獨立質(zhì)量檢查機構進行全過程風控，竣工2~10 年內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量問題首先觸發(fā)質(zhì)量缺陷保險，保險公司賠償后觸發(fā)質(zhì)量責任保險，向責任方“代位追償”。該體系體制健全、環(huán)環(huán)相扣，規(guī)范化運作模式促使各方履職盡責，提升市場競爭力和信譽水平，推動建筑市場良性循環(huán)。

（2）法國IDI 保險范圍和期限。法國IDI 承保質(zhì)量缺陷包括建筑牢固性、安全性、使用舒適性等一系列問題。房屋建筑的地基基礎、結構工程、設備質(zhì)量問題均列入保險范圍，屋面防滲漏等屬附加說明，保險期限主要有10 年和2 年兩類。

（3）法國IDI 保險費率。法國模式中，保險費=保險金額×保險費率，如表2 所示。

表2 法國IDI 保險費計算

（4）法國IDI 質(zhì)量檢查機構。除在《斯比那塔法》中規(guī)定質(zhì)量檢查機構的法律地位和職責外，還 要通過建設部成立的資質(zhì)認證委員會進行單位資質(zhì)和人員資格認證。

（5）法國IDI 工程質(zhì)量信息系統(tǒng)。專門的工程質(zhì)量協(xié)會負責收集和整理質(zhì)量事故相關信息。構建數(shù)據(jù)庫，編制質(zhì)量缺陷分析報告，供相關單位參考。其活動經(jīng)費來源包括會員年費和保險費的一部分。此外，協(xié)會還將保險費的0.2%~0.3%分給設計、施工等單位作管控工程質(zhì)量的研究經(jīng)費。

3.2 其他國外典型發(fā)展模式

目前IDI 已經(jīng)被西班牙、日本、英國等40 多個國家吸納推廣和創(chuàng)新，本文選取幾個典型的且對我國發(fā)展有借鑒意義的國家進行分析。

西班牙IDI 中只強制推行質(zhì)量缺陷保險，未強制質(zhì)量責任保險。但在市場機制作用下，建設單位和保險公司都會對參建方施壓，迫使其主動投保質(zhì)量責任險。此外，西班牙在保險中設置了免賠額，大大降低保險賠付率，吸引保險公司參與。

英國和日本結合自身制度體系特點建立了適合自己的住宅工程質(zhì)量保證機制。均由統(tǒng)一的機構（英國是國家房屋建筑委員會NHBC，日本是住宅保證機構OHW）來負責建筑商和新建房屋的雙重注冊、質(zhì)量檢查和質(zhì)量保險三大業(yè)務，如圖1 所示。日本模式中由OHW 利用注冊費直接向保險公司投保，OHW 負責質(zhì)量問題維修，保險公司將賠款直接支付給OHW[5]，OHW 兼具質(zhì)量檢查機構和保險經(jīng)紀人的復合功能。

圖1 英國、日本住宅工程質(zhì)量保證機制

3.3 國外發(fā)展經(jīng)驗分析與總結

通過對國外保險制度的分析可以發(fā)現(xiàn)存在一些共性，如都有立法保障、獨立的質(zhì)量檢查機構等，但各國的發(fā)展又結合國情有所創(chuàng)新，如保險種類、保險費率等，可以給我國一些啟示和借鑒。

（1）保險實施的法律強制性。一種是以法國和西班牙為代表的法律強制性保險，另一種是以英國和日本為代表的非強制性保險。英、日非強制的原因在于：一是保險市場成熟，制度完善，民眾保險意識較強；二是建筑市場發(fā)展成熟，市場經(jīng)濟的激勵下，各參建方會自覺遵守質(zhì)量標準。參考我國當前建筑市場的發(fā)展現(xiàn)狀，強制推動更加適合。

（2）各方利益的相互制約。通過法律的規(guī)定和保險制度的設計將各方的風險、責任和利益捆綁，形成相互制約關系，迫使各方主動承擔風險和責任，促進各方提高管理水平和誠信度。

（3）保險費率及保險期限的確定。法國在實踐中逐步調(diào)整確定了較為合理的費率；西班牙采用固定+浮動費率，有效應對市場變化；日本無統(tǒng)一費率規(guī)定，保險公司根據(jù)市場發(fā)展自行厘定。各國保險期限基本均為竣工后10 年，法國對1968~1978年國內(nèi)出現(xiàn)的10000 例工程質(zhì)量缺陷進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)房屋質(zhì)量缺陷主要集中在竣工后10 年內(nèi)爆發(fā)。我國也可根據(jù)歷史數(shù)據(jù)合理確定保險費率和期限。

（4）獨立且強制的質(zhì)量檢查機構。各國均設置了獨立質(zhì)量檢查機構，保證保險順利實施。質(zhì)量檢查機構的工作覆蓋建設全過程，有嚴謹?shù)倪\作模式和標準，一方面能提高建筑本身的質(zhì)量安全，另一方面能彌補保險公司工程專業(yè)技術的欠缺。

4 我國工程質(zhì)量潛在缺陷保險發(fā)展現(xiàn)狀

4.1 工程質(zhì)量潛在缺陷保險國內(nèi)探索

九大試點?。ㄊ校┲猩虾DI 發(fā)展時間最早，推廣經(jīng)驗較為豐富，深圳也有實質(zhì)性的投保項目落地，各試點地區(qū)均出臺相關政策鼓勵IDI 的發(fā)展。

（1）上海市IDI 探索實踐。2016 年，上海率先在全市保障性住宅和浦東新區(qū)商品住宅范圍內(nèi)推行IDI，要求將投保IDI 作為其土地出讓條件。由建設單位在辦理施工許可手續(xù)前，選擇保險公司簽訂合同，運作模式如圖2 所示。

圖2 上海市工程質(zhì)量潛在缺陷保險運作模式

保險期內(nèi)，住宅發(fā)生保險范圍內(nèi)的質(zhì)量問題時，業(yè)主可及時向保險公司提請索賠。保險公司應在收到索賠申請后7天內(nèi)予以書面核定，若雙方存有爭議可共同委托有資質(zhì)的質(zhì)量檢測機構進行鑒 定并在30天內(nèi)出具鑒定報告，政策規(guī)定保險公司有權對質(zhì)量責任單位實施代位追償。目前，上海已在包括奉賢區(qū)南橋基地動遷安置房項目、浦東新區(qū)唐鎮(zhèn)保集英郡一期商品房等多個項目中開展IDI。據(jù)統(tǒng)計，2017年上海IDI保險金額達到2760多億，2017年上海援建的項目中有20多個投保了IDI，2018年上海地區(qū)累計IDI保費收入達7億元，承保約300個項目。

（2）深圳市IDI 探索實踐。深圳以福田區(qū)試點最早，在政府投資達到一定規(guī)模的代建項目中實行IDI，既開創(chuàng)商業(yè)保險參與政府基建的新模式，又有效降低政府相關部門廉政風險。2017 年9 月，福田區(qū)集中啟動19 個政府投資代建項目，總投資75.9億元，IDI 保額達60 億。隨后，福田區(qū)文體中心和教育局等委托單位陸續(xù)對福田區(qū)群眾文化館、福田中學及皇崗中學改擴建等9 個代建項目投保IDI，深圳鹽田區(qū)、光明區(qū)、羅湖區(qū)等其他區(qū)也積極推動IDI 項目落地。

（3）其他試點地區(qū)IDI 探索實踐。江蘇省住建廳和保監(jiān)局于2018 年2 月聯(lián)合發(fā)文，要求在商品住宅和保障性住宅工程中推行IDI，且省住建廳工程質(zhì)量安全監(jiān)管處組織南京、無錫、宿遷等市相關負責人赴深圳開展IDI 調(diào)研。目前，宿遷、鎮(zhèn)江住建局開展試點工作的請示已獲省住建廳批復，被列入試點城市名單。浙江省住建廳于2018 年3 月發(fā)文，確定在“杭州、寧波、嘉興、金華和衢州”五市的新建住宅中開展工程質(zhì)量保險試點。以“住房安居工程、商品住宅工程、裝配式住宅工程和住宅全裝修項目”等為重點，推出包括工程質(zhì)量潛在缺陷保險，勘察、設計、施工、監(jiān)理職業(yè)責任保險和保修保證保險等與住宅工程質(zhì)量相關的險種，是更大范疇的工程質(zhì)量綜合保險。其他試點省市均有相關政策文件出臺，積極推進相關項目的落地。

4.2 工程質(zhì)量保險發(fā)展存在的問題

我國IDI 發(fā)展尚處于起步階段，能夠找到的研究和實踐比較有限。擴大范圍，檢索和分析工程質(zhì)量保險發(fā)展中存在的問題，可以作為IDI 發(fā)展的借鑒。因此，本文統(tǒng)計了近年來國內(nèi)學者對工程質(zhì)量保險發(fā)展問題的研究成果（見表3），并將其對應借鑒到IDI，繪制了IDI 發(fā)展存在問題的魚刺分析圖，如圖3 所示。

從魚刺圖分析可知，當前阻礙我國IDI 發(fā)展的問題可以從以下層面歸結：

（1）政府層面。未建立完善的法律法規(guī)體系； 宣傳不夠且非強制性保險政策導致實踐動力不足；信用評價體系不健全，增加了保險公司承保風險。

表3 我國工程質(zhì)量保險發(fā)展中存在的問題

圖3 我國IDI 發(fā)展中存在問題“魚刺圖”分析

（2）保險公司層面。相關專業(yè)人才儲備和技術支撐不足；缺少工程質(zhì)量事故相關詳實統(tǒng)計數(shù)據(jù)，費率厘定缺少大數(shù)據(jù)支撐；保險期限設定太短。

（3）風險管理機構層面。缺乏專業(yè)獨立的機構，對風險的識別和把控能力有待提升；與現(xiàn)有監(jiān)理、審圖等機構職責界定不清；業(yè)內(nèi)尚未建立相應服務標準和服務質(zhì)量評價體系。

（4）建設單位層面。參保意識淡薄，對IDI缺乏了解，認為增加成本；存在僥幸心理，認為投保IDI 有保險公司兜底，從而放松質(zhì)量管控，誘發(fā)道德風險。

（5）消費者層面。不關注開發(fā)商是否為住宅 購買保險，更關注價格、面積、物業(yè)等；對保險缺乏恰當認知，認為走保險理賠程序繁瑣，不會強制要求開發(fā)商購買。

5 我國工程質(zhì)量潛在缺陷保險發(fā)展建議

（1）政府完善立法和保險制度設計，促進信用評價體系建立。中央層面可通過修訂相關法律法規(guī)，強制推行，應充分考慮與現(xiàn)有質(zhì)量保證制度的沖突和銜接，配套相關管理辦法。地方層面可制定運作細則，建立統(tǒng)一工作標準，創(chuàng)造良好政策環(huán)境。建議應強制實施質(zhì)量缺陷險和質(zhì)量責任險，充分保障保險公司“代位追償權”。2016 年住建部正式啟動“四庫一平臺”建設，旨在加大建筑市場監(jiān)管和信息公開力度。但限于市場發(fā)育水平低、信用意識薄弱、共享機制不完善等原因，信用評價體系的建立還需不斷推進。

（2）保險公司加強人才培養(yǎng)，科學厘定費率。保險公司應將工程保險這類專業(yè)化要求較高的保險業(yè)務分離出去，培養(yǎng)多專業(yè)復合型人才，設置內(nèi)部風險管控機構，加強對風險管理機構的管控和服務質(zhì)量評價研究。同時應加強數(shù)據(jù)采集，合理確定保險期限，建立內(nèi)部信用評價體系，與保險費率掛鉤，實行差異化費率機制和保險方案。項目進展不同階段開始投保的項目，需要投入的資源和成本也不同，因此也可作為費率差異化的考慮因素之一。

（3）培育獨立的風險管理機構，完善服務標準。一是應明確其法律定位，避免與審圖、監(jiān)理等單位產(chǎn)生沖突；二是根據(jù)法國經(jīng)驗，其設立應得到國家政策支持，成立“資質(zhì)認定管理委員會”負責資質(zhì)認定和統(tǒng)一管理；三是由于風險管理機構工作涵蓋設計、施工全過程，必須配備建筑工程師、結構工程師，以及施工、檢測、鑒定等專業(yè)人才；四是由于建設周期較長，風險暴露和工作成果檢驗需要時間積累，因此隨著IDI 不斷發(fā)展，應逐步建立統(tǒng)一的服務要求和評價標準，提升服務質(zhì)量。

（4）提高各方保險意識，培育健康規(guī)范的建筑市場。保險和風險意識薄弱是推進IDI 的重要制約因素。政府應加大宣傳和引導，出臺相關優(yōu)惠政策吸引各方主動投保。上海試點中，“鼓勵施工單位投保質(zhì)量責任保險，保險責任涵蓋竣工驗收后兩年保修義務的可免繳質(zhì)量保證金”。此外，鼓勵消費者選擇購買投保IDI 的住宅，也能倒逼建筑企業(yè)投保。通過各方的共同努力，逐漸完善市場機制，培育健康規(guī)范的工程保險市場。

6 結語

工程質(zhì)量潛在缺陷保險（IDI）具有全過程風險管控和消費者即時受益兩大主要特征，法律強制投保、制度設計相互制約、強制質(zhì)量檢查等國外發(fā)展經(jīng)驗可以為我國制度設計提供借鑒。通過文獻研究和魚刺圖分析發(fā)現(xiàn)，當前阻礙我國IDI 發(fā)展的主要問題可以歸結到與IDI 推行密切相關的五大主體層面，即政府層面、保險公司層面、風險管理機構層面、建設單位層面和消費者層面。研究得出：政府完善立法和保險制度設計，促進信用評價體系建立；保險公司加強人才培養(yǎng)，科學厘定費率；培育獨立的風險管理機構，完善服務標準；增強各方保險和風險意識等多措并舉，是促進多方共贏，提升住宅質(zhì)量，促進我國房屋建筑業(yè)健康發(fā)展的關鍵。