翟冬

一、問題的提出：PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制的實(shí)踐檢討

績效考核最早源自于企業(yè)管理，是企業(yè)管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)，隨著PPP模式在我國的展開被逐步作為管理工具引入到PPP項(xiàng)目管理中。自2014年我國推動(dòng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入政府和社會資本合作（Public Private Partnership，以下簡稱為PPP）模式以來，PPP模式在我國公共服務(wù)供給領(lǐng)域得到了長足應(yīng)用，并且已經(jīng)成為了公共服務(wù)供給的典型模式。隨著項(xiàng)目的進(jìn)展，PPP模式中也表現(xiàn)出了與傳統(tǒng)政府壟斷公共服務(wù)模式相異的潛在風(fēng)險(xiǎn)，其中尤以執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)為甚。我國在推動(dòng)PPP模式伊始就強(qiáng)調(diào)了PPP模式的核心要義是“政府和社會資本伙伴關(guān)系中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享”，績效考核機(jī)制就是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的首要工具，因此績效考核也成為PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中的重要一環(huán)。透過績效考核機(jī)制，政府方能夠?qū)PP項(xiàng)目的執(zhí)行過程開展有效的監(jiān)管，保證項(xiàng)目的公益性和高效性?？冃Э己说膬r(jià)值在實(shí)踐中已經(jīng)受到了普遍認(rèn)可并體現(xiàn)在了我國的法制實(shí)踐中。財(cái)政部在《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）中明確規(guī)定建立績效考核機(jī)制作為項(xiàng)目入庫的關(guān)鍵指標(biāo);《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）其中規(guī)定：“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”;《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（征求意見稿）中明確將績效考核作為PPP項(xiàng)目中確定項(xiàng)目公司項(xiàng)目收益的決定性指標(biāo)。①

績效考核機(jī)制在PPP項(xiàng)目中的核心作用同樣也得到了我國學(xué)界的認(rèn)可。理論界普遍認(rèn)為績效考核機(jī)制作為強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任的重要方式應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其作用，②應(yīng)當(dāng)將其作為PPP項(xiàng)目中解決公共性問題的核心工具。③與績效考核工具價(jià)值深入認(rèn)知不同，關(guān)于績效考核的價(jià)值定位和具體構(gòu)建則在學(xué)界中鮮有提及，已有的關(guān)于績效考核具體內(nèi)容的研究也多集中在對績效考核指標(biāo)的構(gòu)建④或者法治思想的引入。①這也導(dǎo)致我國績效考核所面臨的問題：PPP項(xiàng)目中實(shí)施機(jī)關(guān)濫用考核、擴(kuò)大考核、任意考核和虛假考核等情況多有發(fā)生。行政機(jī)關(guān)將績效考核工具性的發(fā)展為管理PPP項(xiàng)目的抓手，使其從項(xiàng)目治理工具退化替代行使行政處罰權(quán)的工具，導(dǎo)致績效考核機(jī)制出現(xiàn)價(jià)值異化?？冃Э己藱C(jī)制價(jià)值異化問題在很大程度上干擾了PPP項(xiàng)目的正常開展，甚至可能出現(xiàn)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的惡果，因此明定績效考核機(jī)制的價(jià)值定位并加以構(gòu)建成為PPP模式持續(xù)推進(jìn)過程中亟待解決的問題。

二、公益對私益的綁架;我國PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制實(shí)踐檢討

PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制的設(shè)置是為了保障公共利益。績效考核被引入到PPP項(xiàng)目中的目的在于防止行政機(jī)關(guān)被社會資本方俘獲，通過設(shè)置績效考核機(jī)制的方式，要求項(xiàng)目必須達(dá)到一定的績效標(biāo)準(zhǔn)要求之后才能夠按照約定的條件向社會資本方支付或者允許社會資本方提取合理收益，這是由PPP項(xiàng)目的公共性決定的。②故而，績效考核應(yīng)當(dāng)是用來保障公共利益而存在的一項(xiàng)機(jī)制設(shè)置。考察國際上的通行做法，在PPP項(xiàng)目中引入績效考核的方式來督促社會資本提高管理水平、降低管理成本、擴(kuò)大服務(wù)范圍等方面都具有良好的促進(jìn)作用，并且也符合提高政府購買服務(wù)效率指標(biāo)的重要作用。③績效考核作為一項(xiàng)項(xiàng)目履行過程中的監(jiān)管機(jī)制，對于保護(hù)公共利益具有無可替代的作用。但是在實(shí)踐中，政府方對績效考核價(jià)認(rèn)知錯(cuò)誤、混淆項(xiàng)目績效考核和財(cái)政績效考核、混同項(xiàng)目績效考核與行政協(xié)議制裁權(quán)均會導(dǎo)致績效考核價(jià)值異化，在績效考核機(jī)制實(shí)施過程中出現(xiàn)公益綁架私益。

首先，政府方對績效考核機(jī)制認(rèn)知錯(cuò)誤，過度拔高對公共利益的保護(hù)、綁架社會資本利益是導(dǎo)致實(shí)踐中問題的首要原因。PPP項(xiàng)目中社會公眾政府方、社會資本方和社會公眾三方之間的利益迥異并且彼此之間存在一定程度的緊張關(guān)系。在我國實(shí)踐中，政府方是項(xiàng)目的發(fā)起人，其主要訴求在于有效利用財(cái)政資金，④向社會公眾提供滿足質(zhì)量和數(shù)量要求的公共基礎(chǔ)設(shè)施;社會資本方是項(xiàng)目的投資人、建設(shè)人和運(yùn)營人，其主要訴求在于通過項(xiàng)目運(yùn)作獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬;社會公眾是項(xiàng)目的使用人，其主要訴求為項(xiàng)目的可用性、經(jīng)濟(jì)性和公平性。⑤政府方和社會公眾的訴求之間存在重疊交叉部分，故而在實(shí)踐中政府方往往能夠?qū)崿F(xiàn)對社會公眾的利益訴求并將其納入到項(xiàng)目文件中;社會資本方和政府方、社會公眾的訴求之間的緊張關(guān)系就更為凸顯。同時(shí)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目合同文件有較強(qiáng)的的行政合同屬性，行政機(jī)關(guān)在合同制定、執(zhí)行過程中享有行政優(yōu)益權(quán)，⑥相對于社會資本方而言處于優(yōu)勢地位，因此往往借助于行政優(yōu)益權(quán)要求在合同中設(shè)置績效考核標(biāo)準(zhǔn)和考核結(jié)果應(yīng)用要求。限于社會資本方的相對劣勢地位，其在合同制定和執(zhí)行過程中只能夠被動(dòng)接受行政機(jī)關(guān)的要求。所以，PPP項(xiàng)目的績效考核機(jī)制在應(yīng)用過程中很容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)借助保護(hù)公共利益之名綁架社會資本利益的情況，實(shí)際上出現(xiàn)政府方以犧牲社會資本方利益為代價(jià)保護(hù)公共利益的情況。

與此同時(shí)，政府方混同項(xiàng)目績效考核和財(cái)政績效考核也會導(dǎo)致公益綁架私益的后果。項(xiàng)目績效考核為政府方對PPP項(xiàng)目的一種監(jiān)管手段，本質(zhì)上為基于雙方所簽訂的PPP合同所展開的;財(cái)政績效考核是根據(jù)我國預(yù)算管理制度，對行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政資金效能的評價(jià)機(jī)制，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系。PPP項(xiàng)目績效考核在一定程度上和財(cái)政績效考核之間具有相似性，但是二者的實(shí)施主體、考核目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果運(yùn)用等方面都存在很大的差異。⑦但是在實(shí)踐中，政府方會通過設(shè)置項(xiàng)目績效考核來轉(zhuǎn)移上級行政機(jī)關(guān)或者預(yù)算管理部門的績效評價(jià)壓力。這也就導(dǎo)致了項(xiàng)目績效考核轉(zhuǎn)化為財(cái)政績效考核的組成部分，績效考核也被異化為評價(jià)行政機(jī)關(guān)利用財(cái)政資金效率的工具。PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，政府方將與項(xiàng)目運(yùn)營缺乏關(guān)聯(lián)性的社會就業(yè)率、社會效益等內(nèi)容納入績效考核指標(biāo)體系就是這一問題的實(shí)踐明證。

最后，政府方對項(xiàng)目績效考核和行政協(xié)議制裁權(quán)之間的混同也是價(jià)值錯(cuò)位的成因。項(xiàng)目績效考核應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同中明確約定，雙方應(yīng)當(dāng)對績效考核的具體內(nèi)容達(dá)成一致，只有在績效考核指標(biāo)未得到滿足的情況下才能夠按照合同約定對合同報(bào)酬作出相應(yīng)的調(diào)整;行政協(xié)議制裁權(quán)是行政優(yōu)益權(quán)的一種，是指行政機(jī)關(guān)引起優(yōu)勢地位對協(xié)議相對人享有的，在后者違反合同約定的情況下，對其加以制裁的權(quán)利，制裁內(nèi)容包括臨時(shí)接管、暫時(shí)合同、終止合同和對價(jià)調(diào)整。制裁權(quán)的行使需要滿足法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并且一般認(rèn)為不得對相對人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響。①行政協(xié)議制裁權(quán)是行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)享有的行政優(yōu)益權(quán)，不以合同約定內(nèi)容為限，是為了保障行政協(xié)議正確履行、保護(hù)公共利益而存在的行政處罰權(quán)。與之迥異的是，績效考核中對價(jià)款的調(diào)整屬于雙方按照合同約定實(shí)施的行為，二者居于平等地位，不應(yīng)認(rèn)為屬于制裁權(quán)。

政府方在PPP項(xiàng)目中對績效考核機(jī)制價(jià)值追求的錯(cuò)誤認(rèn)知會導(dǎo)致公益綁架私益情況的發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害到社會資本方的利益。實(shí)際上，上述錯(cuò)誤認(rèn)知的產(chǎn)生原因就在于政府方在PPP項(xiàng)目中對社會資本方利益的忽視，即機(jī)智的設(shè)定是以社會資本方侵害公共利益為加項(xiàng)目標(biāo)的，缺乏對社會資本方利益的平等保護(hù)。PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)為政府和社會資本處于平等地位開展的，對政府方所代表的公共利益和社會資本方所代表的私人利益之間應(yīng)該給予平等的保護(hù)。公共利益的優(yōu)位保護(hù)地位應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在防止出現(xiàn)社會資本方基于交易優(yōu)勢地位和建設(shè)運(yùn)營主體出現(xiàn)綁架公共利益的情況，而不應(yīng)當(dāng)是犧牲社會資本利益保障公共利益?？冃Э己藱C(jī)制的設(shè)置同樣需要破除掉公共利益的無限優(yōu)先，要平衡保護(hù)公共利益和社會資本利益。

三、價(jià)值目標(biāo)的矯正：利益均衡保護(hù)指導(dǎo)下績效考核機(jī)制的展開

PPP項(xiàng)目績效考核本質(zhì)上是政府方在PPP項(xiàng)目中所享有的行政優(yōu)益權(quán)在合同中的體現(xiàn)，同時(shí)具備行政性和協(xié)議性特征?？冃Э己藱C(jī)制的行政性體現(xiàn)在其應(yīng)當(dāng)充分考慮到對項(xiàng)目公共性的保障，防止出現(xiàn)社會資本俘獲政府方或者鎖定項(xiàng)目;合同性體現(xiàn)在該優(yōu)益權(quán)的行使體現(xiàn)在合同制定權(quán)中，通過合同條款明確行政機(jī)關(guān)的相對優(yōu)勢地位。在行政性的約束下，績效考核機(jī)制需要滿足正當(dāng)原則、均衡原則和法定原則的要求。正當(dāng)原則是指績效考核指標(biāo)的設(shè)定需要考慮指標(biāo)內(nèi)容和項(xiàng)目運(yùn)營之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是社會資本方所負(fù)責(zé)的和項(xiàng)目產(chǎn)生直接聯(lián)系的內(nèi)容，不得將與項(xiàng)目無相關(guān)性的內(nèi)容納入到考核指標(biāo)體系;均衡原則是指在考核結(jié)果的運(yùn)用中，績效考核對社會資本方所帶來的影響應(yīng)當(dāng)與指標(biāo)內(nèi)容所帶來的實(shí)際影響之間相匹配;法定原則是指對于法律規(guī)定必須納入到考核范圍的內(nèi)容必須滿足在考核指標(biāo)體系中有所體現(xiàn)，并且需要滿足指標(biāo)體系的設(shè)置能夠有效的保障公共利益，滿足項(xiàng)目的公共性需求。在協(xié)議性的約束下，績效考核機(jī)制的制定過程需要滿足雙方達(dá)成合意的要求，即對于考核指標(biāo)、考核程序、結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容都需要政府方和社會資本方共同協(xié)商達(dá)成一致。值得注意的是，我國PPP項(xiàng)目在開展初期存在部分項(xiàng)目并沒有設(shè)置績效考核機(jī)制，要另行協(xié)商一直設(shè)置績效考核機(jī)制。此時(shí)的績效考核機(jī)制設(shè)置實(shí)際上表現(xiàn)為社會資本方對自身權(quán)利的部分放棄，這是在行政優(yōu)益權(quán)的約束下開展的合同修改，社會資本方無權(quán)拒絕政府方增設(shè)績效考核機(jī)制，但是績效考核機(jī)制的具體設(shè)置需要雙方協(xié)商一致，保證雙方所代表的利益都能夠得到充分的保障。

就績效考核機(jī)制的具體展開而言，需要分別從考核主體、考核指標(biāo)、考核程序、結(jié)果運(yùn)用四個(gè)方面分別加以設(shè)置。就考核主體而言，因?yàn)檎绞琼?xiàng)目的直接參與人，其不應(yīng)當(dāng)成為項(xiàng)目績效考核主體，而是應(yīng)當(dāng)選擇第三方機(jī)構(gòu)按照雙方一定的考核內(nèi)容開展工作。就考核指標(biāo)而言，需要在正當(dāng)原則的約束下，厘清項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交全生命周期中的關(guān)鍵因素并對其予以指標(biāo)化，確立與項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)直接相關(guān)的內(nèi)容納入到考核指標(biāo)體系?？己酥笜?biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)能夠反映社會資本方實(shí)際經(jīng)營狀況，并且按照PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的具體內(nèi)容加以設(shè)置，不得通過績效考核方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。就考核程序而言，因?yàn)榭冃Э己藘?nèi)容直接關(guān)系到社會資本方的重大利益，所以應(yīng)當(dāng)要求績效考核程序的設(shè)置滿足正當(dāng)程序原則的要求，并且充分給予社會資本方以發(fā)表意見的權(quán)利。就考核結(jié)果運(yùn)用而言，應(yīng)當(dāng)滿足指標(biāo)內(nèi)容和實(shí)際影響之間的匹配關(guān)系;同時(shí)應(yīng)當(dāng)限制考核指標(biāo)的上限和下限，上限為在社會資本方能所提供的公共服務(wù)滿足優(yōu)秀指標(biāo)要求所給予的獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)和社會公眾所得到便利或者節(jié)省資金等內(nèi)容之間符合比例原則，下限是指社會資本方因績效考核指標(biāo)不達(dá)標(biāo)所需要扣減的報(bào)酬不應(yīng)過重，應(yīng)限于對其風(fēng)險(xiǎn)和利潤部分，不應(yīng)當(dāng)將社會資本方成本部分納入到考核結(jié)果運(yùn)用。

結(jié)語

績效考核應(yīng)當(dāng)限定為政府方為了開展監(jiān)督PPP項(xiàng)目滿足公益性需求而在法規(guī)的要求下，通過約定形成的具有一定拘束力的原則內(nèi)容。在績效考核機(jī)制的設(shè)置過程中不應(yīng)當(dāng)一味拔高公共利益的優(yōu)勢地位，應(yīng)當(dāng)對公共利益和社會資本方利益作出均衡保護(hù);績效考核的具體內(nèi)容需要在正當(dāng)原則、比例原則和協(xié)議性原則的指引下，分別從考核主體、考核指標(biāo)、考核程序和結(jié)果運(yùn)用四個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建另外需要注意的是，績效考核程序中雖然提供了社會資本方發(fā)表意見的權(quán)利，但是實(shí)際上并不能夠直接抗衡政府方的優(yōu)勢地位，應(yīng)當(dāng)在法制構(gòu)建中考慮到社會資本方的現(xiàn)實(shí)地位，賦予其救濟(jì)權(quán)利。

〔責(zé)任編輯：張 港〕