編者按

2019年上海市人大代表劉正東聯(lián)名其他九名人大代表，提交了一份“關(guān)于制定《上海市鐵路安全管理規(guī)定（暫定名）》并運(yùn)用長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制推動鐵路安全協(xié)同立法的議案”。劉正東代表指出，雖然近年來上海市域內(nèi)鐵路沿線特別是高鐵高架下各類安全隱患得到集中整治，取得了非常好的效果;但從長遠(yuǎn)看，要鞏固發(fā)展整治成果，還需在建立長效機(jī)制上下功夫。

案? ? ?由? ? 隨著鐵路建設(shè)和運(yùn)營規(guī)模的擴(kuò)大，鐵路客流大幅增加，站車人員密集度不斷提高，鐵路安全特別是高鐵安全面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)正不斷加大。一是鐵路運(yùn)營面臨巨大的反恐防暴壓力。當(dāng)前，國際恐怖活動進(jìn)入新一輪活躍期，國內(nèi)外暴恐事件頻發(fā)多發(fā)，危害極大。內(nèi)地反恐形勢雖然總體穩(wěn)定，但恐怖活動在嚴(yán)打下出現(xiàn)新變化，活動更加隱蔽、手段更加多樣，借敏感節(jié)點(diǎn)制造暴恐活動來增強(qiáng)政治影響的可能性仍然存在，鐵路成為暴恐組織破壞目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。二是鐵路沿線各類不安全因素和隱患眾多，一些違法行為直接影響鐵路安全。鐵路鄰近區(qū)域輕飄物、墜落物侵入鐵路限界，沿線企業(yè)或居民在鐵路高架下堆土、開挖、違法經(jīng)營生產(chǎn)、燃燒垃圾，精神病患、刑滿釋放、智障、涉鐵糾紛等高危人員沖擊鐵路等時(shí)有發(fā)生，直接威脅鐵路安全。特別是當(dāng)前高鐵沿線不安全因素更加突出，已引起國家的高度關(guān)注。三是鐵路沿線居民群眾安全意識比較薄弱。鐵路途經(jīng)的村鎮(zhèn)郊區(qū)，存在破壞或翻越鐵路防護(hù)柵欄、違法穿越鐵路，甚至在高速鐵路上置放障礙物等現(xiàn)象，給鐵路運(yùn)輸安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大隱患和危害。

現(xiàn)行法律法規(guī)對相關(guān)鐵路安全管理主體的監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任規(guī)定尚不清晰，需要進(jìn)一步給予明確;部分條款操作性不強(qiáng)，沿線安全環(huán)境綜合治理存在不足，沿線生態(tài)保護(hù)方面要求不高;同時(shí)，在解決鐵路外部安全隱患的具體實(shí)踐中，主要依靠相關(guān)鐵路安全管理主體的重視和配合程度，還缺乏統(tǒng)一、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制;另外，在鐵路安全管理實(shí)踐中摸索的成果、模式等經(jīng)驗(yàn)還存在碎片化的現(xiàn)象，亟待進(jìn)行規(guī)范化提煉。

對此，中央綜治辦、公安部、中央綜治委鐵路護(hù)路聯(lián)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中國鐵路總公司曾于2016年3月4日發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好護(hù)路聯(lián)防工作確保高速鐵路安全暢通的意見》（中綜辦〔2016〕3號），要求嚴(yán)格落實(shí)《鐵路安全管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，推動沿線地區(qū)各級人民政府和縣級以上地方人民政府有關(guān)部門落實(shí)護(hù)路聯(lián)防責(zé)任制，有效防范和制止危害鐵路運(yùn)輸安全的行為，積極協(xié)調(diào)和處理涉及安全的有關(guān)事項(xiàng)，做好保障安全的有關(guān)工作。因此上海有必要通過地方鐵路安全立法建立上海鐵路特別是高鐵安全的長效機(jī)制。

整個長三角地區(qū)均面臨與上海大同小異的鐵路安全問題。鑒于2018年7月長三角地區(qū)三省一市人大常委會簽署了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，如果運(yùn)用長三角地區(qū)人大立法工作協(xié)同機(jī)制，推動長三角地區(qū)同步制定四地鐵路安全立法，則立法效果將事半功倍。

案? ? ?據(jù)? ? ?目前，現(xiàn)行的《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，雖然在保障鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)、保護(hù)旅客人身安全和財(cái)產(chǎn)安全等方面發(fā)揮了巨大的作用，但由于受到體制改革、社會發(fā)展、技術(shù)更新、立法位階等方面的影響，在規(guī)范和協(xié)調(diào)鐵路運(yùn)營安全管理方面仍然存在一些不足。

第一，法律、行政法規(guī)中關(guān)于鐵路安全的原則性規(guī)定需要細(xì)化落實(shí)。首先，現(xiàn)行法律法規(guī)對相關(guān)鐵路安全管理主體的監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任規(guī)定尚不清晰，需要進(jìn)一步給予明確。《鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定了鐵路沿線各地方人民政府和縣級以上地方人民政府有關(guān)部門、鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、鐵路公安機(jī)關(guān)和地方公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)協(xié)助鐵路運(yùn)輸企業(yè)保證鐵路運(yùn)輸安全暢通，車站、列車秩序良好，鐵路設(shè)施完好和鐵路建設(shè)順利進(jìn)行的內(nèi)容。上述相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定均為原則性的規(guī)定，鐵路安全管理的職責(zé)劃分和具體分工需要通過地方立法進(jìn)一步明確和落實(shí)。其次，在鐵路沿線環(huán)境方面的安全管理規(guī)范需要進(jìn)一步界定完善。《鐵路法》第45條規(guī)定的鐵路地界外的水土保持，第46條規(guī)定的鐵路兩側(cè)一定范圍內(nèi)的采挖、線路上的架設(shè)穿鑿、影響行車瞭望的建筑和植物處置等原則規(guī)定，在《鐵路安全管理?xiàng)l例》中并沒有得到完全和完整的落實(shí)，與上述條文相關(guān)的《鐵路安全管理?xiàng)l例》第31、第32、第34、第35、第37、第38、第39條等條文本身也存在需要地方立法進(jìn)一步細(xì)化的余地。再次，在與鐵路安全息息相關(guān)的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸秩序、鐵路用地保護(hù)、突發(fā)事件應(yīng)急等方面需要地方立法細(xì)化。在這些方面的安全管理內(nèi)容僅在《鐵路法》部分條文以及《鐵路安全管理?xiàng)l例》的第6、第7條有原則的概括性規(guī)定，并無其他落實(shí)的條款。

第二，若干法律法規(guī)條文缺乏明確的、統(tǒng)一的責(zé)任主體、執(zhí)法主體或者具體標(biāo)準(zhǔn)及程序。部分條文對危及鐵路安全的行為的處置缺乏明確的主體和程序規(guī)定。比如《鐵路安全管理?xiàng)l例》第31條規(guī)定，“鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)既有的建筑物、構(gòu)筑物危及鐵路運(yùn)輸安全的，應(yīng)當(dāng)采取必要的安全防護(hù)措施;采取安全防護(hù)措施后仍不能保證安全的，依照有關(guān)法律的規(guī)定拆除”，該條文籠統(tǒng)規(guī)定了鐵路線路安全保護(hù)區(qū)的建筑物危及鐵路運(yùn)輸安全的，需要采取安全防護(hù)措施或予以拆除，但建筑物危及鐵路運(yùn)輸安全的標(biāo)準(zhǔn)是什么，由哪個部門負(fù)責(zé)設(shè)置安全防護(hù)措施、哪個部門負(fù)責(zé)拆除等并不明確，而條文規(guī)定的“依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定”，并無相關(guān)法律予以規(guī)定。

第三，對危害鐵路安全行為的監(jiān)督管理手段缺乏強(qiáng)制性和有效性?！惰F路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》《治安管理處罰法》相關(guān)法律法規(guī)對于影響鐵路安全的行為，采取的處理措施主要為鐵路職工制止、相關(guān)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正并處以罰款、公安機(jī)關(guān)治安管理處罰和追究刑事責(zé)任等，其中鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及地方政府相關(guān)部門責(zé)令改正并處以罰款的處理方式占絕大部分，然而給予責(zé)令改正并罰款的處罰對很多危及鐵路安全的行為而言，尚不能有效地阻止危及鐵路安全的違法行為……

第四，對影響鐵路安全的禁止性規(guī)定不夠全面?！惰F路法》和《鐵路安全管理?xiàng)l例》規(guī)定了若干影響鐵路安全的禁止性行為，但對于目前一些突出影響鐵路線路安全和運(yùn)輸安全的行為沒有明確規(guī)定。首先是社會發(fā)展帶來一些新出現(xiàn)的機(jī)器和材料對鐵路安全產(chǎn)生影響。比如低空飛行器、輕型材料等，現(xiàn)行的法律法規(guī)缺少對無人機(jī)、民用航空器的禁止性條款與安全距離的規(guī)定;彩鋼板、廣告牌（匾）、電子顯示屏、燈箱以及農(nóng)用薄膜、塑料大棚等的安全管理也亟待明文規(guī)定。其次是技術(shù)更新給鐵路安全提出了新的要求。目前鐵路線路已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電氣化改造，同時(shí)高速鐵路線路橋梁比重高、路基要求高，相關(guān)的法律法規(guī)的內(nèi)容還是以既有鐵路線路為基礎(chǔ)進(jìn)行對危及鐵路安全的行為進(jìn)行規(guī)范，已經(jīng)不符合電氣化鐵路和高速鐵路安全保護(hù)的要求，對于電氣化鐵路、高速鐵路設(shè)施、設(shè)備、橋梁和路基的安全保護(hù)應(yīng)當(dāng)有特殊的規(guī)定。再次是社會治理需要鐵路安全管理作出應(yīng)對。比如對影響鐵路列車運(yùn)行秩序的“霸座”“扒車門”行為，限制特定嚴(yán)重失信人乘坐火車推動社會信用體系建設(shè)失信行為聯(lián)合懲戒，等等。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com