徐燕平上海市人民檢察院第三分院（鐵檢分院）黨組書記、檢察長

作為全國首家跨行政區(qū)劃檢察改革試點院，上海市人民檢察院第三分院于2014年12月28日正式掛牌成立。成立以來，我們辦理了一大批事關人民群眾切身利益、社會關注度高、在上海乃至全國有重大影響的典型案件，逐步探索總結出了跨行政區(qū)劃檢察改革的“上海模式”。

初探“上海模式”

改革試點之初，我們有的只是中央《試點方案》一紙文件，其中僅有相關框架性規(guī)定，如何將其落實？考驗的是我們地方檢察機關的改革智慧、政治智慧。試點探索過程中，我們上海的做法主要可以概括為以下三個方面：

一是確定“跨+特+?！钡奶厥獍讣茌犇Ｊ健！翱纭保幢旧砭哂锌缬蛐再|的傳統(tǒng)鐵路案件，以及“海、陸、空”大交通類案件;“特”，即食藥、環(huán)資、知產、走私等具有特殊性、專業(yè)性性質的案件;“?！保磳τ谏虾Ｈ?、海事、金融等專門法院的民行監(jiān)督案件。近六年來，我們共受理提請審查逮捕海關、知產、食藥品安全領域新增管轄案件417件935人，受理審查起訴692件1508人，受理刑事二審上訴、抗訴、再審案件99件217人，受理羈押必要性審查案件114件114人。試點實踐表明，上述“跨+特+?！碧厥獍讣茌犇Ｊ绞强茖W的，也是切實可行的，初步彰顯了其統(tǒng)一法律適用標準、排除干擾的改革價值。

二是政法委牽頭，政法各家會簽文件的工作開展模式。根據《試點方案》，上海市院聯合三分院共同起草《關于上海市人民檢察院第三分院案件管轄有關問題的請示》，報上海市委政法委。由市委政法委牽頭，會同市高法、公安局、司法局等相關單位專題研究，并達成一致意見。這對于后來多個管轄文件的順利會簽起到至關重要的作用。實踐證明，在開展地方試點過程中，爭取政法委的牽頭與支持，有利于推動試點方案順利開展。

三是“整體規(guī)劃，分步實施”的工作實施模式。2016年8月，上海市院會同市高法、市公安局、司法局會簽《關于上海鐵路運輸法院、上海鐵路運輸檢察院有關刑事案件調整管轄的工作意見》，明確2016年9月底前，完成本市破壞環(huán)境資源保護刑事案件的管轄調整;2017年下半年，完成本市危害食品藥品安全刑事案件的管轄調整;到2020年，全面完成其余刑事案件的管轄調整。我們認為，“整體規(guī)劃，分步實施”的工作模式，在進一步擴大試點乃至將來跨行政區(qū)劃檢察改革全面推開后，都是一種比較切實可行的“施工方式”。

深化改革的契機

第一，中央對于跨行政區(qū)劃檢察改革的改革任務、目標要求沒有變。十九大報告指出，進入新時代，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。設立跨行政區(qū)劃檢察院，目的就是為人民群眾提供更高質量的法治產品、檢察產品，滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面更高水平的需求。

第二，高檢院對于跨行政區(qū)劃檢察改革的方向路徑愈發(fā)明晰。2018年12月27日高檢院印發(fā)的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》中提出：“深化與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度改革。健全對最高人民法院巡回法庭、知識產權法院、互聯網法院、金融法院等的法律監(jiān)督機制?！?019年4月24日高檢院印發(fā)的《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協作配合的意見》也明確：“深化長江經濟帶鐵路運輸檢察體制改革，建立集中管轄跨省生態(tài)環(huán)境資源行政公益訴訟案件機制。采取個案指定形式，由相關省級檢察院報最高人民檢察院商最高人民法院指定管轄。”這些都使得跨行政區(qū)劃檢察改革的方向路徑愈發(fā)明晰。

第三，長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略為跨行政區(qū)劃檢察改革搭建了良好的平臺。2018年首屆中國國際進口博覽會開幕式上，習近平總書記宣布支持長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2019年5月30日，中共中央政治局審議通過《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，對“強化生態(tài)環(huán)境共治共?！薄案咚浇ㄔO長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”提出要求，三省一市隨后印發(fā)的實施方案中對于合作提升社會治理共建共治共享水平，促進法律適用標準統(tǒng)一，推動重點領域執(zhí)法司法合作等也都做了規(guī)定。9月18日在鄭州主持召開的黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上，習近平總書記鄭重宣布：“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，同京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略?！边@些均為跨行政區(qū)劃檢察改革搭建了良好的推進平臺。

第四，檢察機關提起公益訴訟制度的正式確立為跨行政區(qū)劃檢察改革拓寬了新的空間。2017年7月1日起實施的《民事訴訟法》《行政訴訟法》中正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。張軍檢察長在2019年10月舉行的十三屆全國人大常委會第十四次會議聯組會上指出，“有不少危害社會公益的案件，帶有區(qū)域性、流動性，考慮以鐵路運輸檢察機關體制改革為契機，建立跨區(qū)域司法管轄制度為主的機構?！边@為我們推進跨行政區(qū)劃檢察改革指明了方向。

第五，《長江保護法》等專門立法為跨行政區(qū)劃檢察改革提供了新的可能。根據十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和2019年度立法工作計劃的要求，2019年8月28日，全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會征求對《中華人民共和國長江保護法（草案）》（征求意見稿）的意見，該征求意見稿中提出，國家設立長江流域專門法院、檢察院，負責辦理涉及長江流域生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展的各類案件。若能妥善處理長江流域專門法院、檢察院與跨行政區(qū)劃法院、檢察院之間的關系，必然能發(fā)揮改革疊加效應。長遠來看，依托構建全流域性的專門法院、檢察院，未嘗不是深化跨行政區(qū)劃法院、檢察院的一個方向，也為作為新生事物的跨行政區(qū)劃法院、檢察院提供了一片新的生長空間。

五項改革建議

1.借助區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略有利契機，積極推動跨行政區(qū)劃檢察改革“跨省”管轄探索。新時代背景下，隨著長江經濟帶、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的推進，我們認為，可以以此為契機，積極探索設置跨省級行政區(qū)劃管轄的檢察院。如，可在長江流域區(qū)域內設置“長江流域跨行政區(qū)劃檢察院”或“長江流域中下游跨行政區(qū)劃檢察院”等;也可按區(qū)域方位劃分，或按序號劃分。主要管轄跨省域重大破壞環(huán)境污染刑事、公益訴訟案件;易受地方因素干擾的重大有影響的食藥品、知識產權等刑事、公益訴訟案件;區(qū)域內重大有影響的民事、行政訴訟監(jiān)督案件，以及對于最高法巡回法庭等的檢察監(jiān)督，實現法律監(jiān)督全覆蓋。

2.爭取人大授權，積極推動立法。當前，全國人大常委會以授權地方改革試點決定的方式引領改革，確保重大改革于法有據的做法，已成為立法工作的新常態(tài)。但，一方面，繼《試點方案》之后，這項十八屆三中、四中全會確定的改革任務，至今仍未取得全國人大常委會的試點授權;另一方面，前述建議中，無論是擬于現階段提出的深化方案，還是借助區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略構建跨行政區(qū)劃檢察院，均離不開人大授權、法律支撐。因此，當務之急應是先爭取獲得立法機關的授權。

3.聚焦“跨+特+?！保晟瓢讣茌牎Ｎ覀兘ㄗh：下一步，深化跨行政區(qū)劃檢察改革、鐵檢轉型發(fā)展，在案件管轄上應聚焦“跨+特+?！比齻€方面。

4.根據新增職能定位，對鐵檢機關更名。當前，鐵檢機關的名稱和實際承擔的職能不相匹配，前期也因名稱問題增加了不少跨區(qū)域辦案阻力，亟須更名。

5.“整體規(guī)劃，分步實施”，穩(wěn)步推進鐵檢轉型發(fā)展。為確保改革穩(wěn)步推進，短期內可保持鐵檢機關現有機構人員編制現狀，再根據受案范圍的擴大，逐步增加機構人員編制配備，實現案件量和機構人員編制的同幅增長，確保案件管得了、辦得好。

作為全國首家跨行政區(qū)劃改革試點院，我們三分院一定不忘中央探索設立跨行政區(qū)劃檢察院的改革初心，牢記為全國提供可復制可推廣經驗的歷史使命，續(xù)寫跨行政區(qū)劃檢察改革新篇章！

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