摘? ?要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革經(jīng)歷了林業(yè)“三定”時(shí)期、兩次集體林改過(guò)渡時(shí)期和新一輪集體林改時(shí)期。研究結(jié)果顯示：集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是集體經(jīng)濟(jì)組織和林農(nóng)流出的過(guò)程，流入方注入新的生產(chǎn)要素與經(jīng)營(yíng)理念，集體林經(jīng)營(yíng)的資本密集度漸增;集體林權(quán)流轉(zhuǎn)主體不斷增多，每個(gè)時(shí)期都有主要的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)參與主體，且從單向流轉(zhuǎn)向多向流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變;政府部門(mén)從禁止集體林權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)和支持集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，林地收益是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的保障，多異質(zhì)性主體和林農(nóng)非林就業(yè)機(jī)會(huì)增多是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的必要條件;集體林權(quán)流轉(zhuǎn)從木質(zhì)產(chǎn)權(quán)交易演化到木質(zhì)與非木質(zhì)并重的產(chǎn)權(quán)交易，生態(tài)價(jià)值得以體現(xiàn)。在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，小農(nóng)和村集體將繼續(xù)向新型經(jīng)營(yíng)主體和工商資本等流轉(zhuǎn)集體林權(quán)。為實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)有序流轉(zhuǎn)和保障各方利益，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化集體林確權(quán)工作，完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，規(guī)范政府行為，完善政策法規(guī)，明確生態(tài)公益林等林業(yè)區(qū)劃原則，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度;集體林權(quán)制度改革;林地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F326.2? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2020）04-0133-15

在生態(tài)文明建設(shè)中，集體林發(fā)揮著不可或缺的作用。集體林區(qū)長(zhǎng)期存在著林地生產(chǎn)力水平低、農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體的集體林經(jīng)營(yíng)積極性普遍不高等問(wèn)題[1]。為了解決這些問(wèn)題，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)把集體林權(quán)制度改革作為重要突破口之一。1981年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》，確定了“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”（以下簡(jiǎn)稱林業(yè)“三定”）的林業(yè)發(fā)展方針，開(kāi)啟了集體林權(quán)制度改革進(jìn)程（以下簡(jiǎn)稱“集體林改”）。在林業(yè)“三定”后期，南方集體林區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的亂砍濫伐現(xiàn)象[2]。1987年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》，終止了林業(yè)“三定”和市場(chǎng)化改革進(jìn)程，并作出了如下規(guī)定：集體所有集中成片的用材林，凡沒(méi)有分到戶的不得再分;已經(jīng)分到戶的，要以鄉(xiāng)或村為單位組織專人統(tǒng)一護(hù)林，積極引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)行多種形式的聯(lián)合采伐，聯(lián)合更新、造林;在集體林區(qū)采取木材一家進(jìn)山收購(gòu)政策。雖然一些地區(qū)收回了部分已分到戶的責(zé)任山和自留山，但家庭承包經(jīng)營(yíng)依然占據(jù)主導(dǎo)地位[1]。2003年，中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》。同年，福建省率先啟動(dòng)了強(qiáng)化家庭承包經(jīng)營(yíng)的新一輪集體林改，此后，江西、遼寧、浙江等地陸續(xù)啟動(dòng)了新一輪集體林改。2008年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，在全國(guó)范圍內(nèi)推行新一輪集體林改。2014年以來(lái)，在新一輪集體林改的基礎(chǔ)上，我國(guó)推行集體林所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)”分置，積極培育家庭林場(chǎng)和合作社等林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體。截至2017年底，77.70%的集體林地已確權(quán)到農(nóng)戶;新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體達(dá)到27萬(wàn)多個(gè)，經(jīng)營(yíng)林地面積3.45億畝[3]。

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，我國(guó)按照人口平分集體林地或林地所帶來(lái)的收益，基本上實(shí)現(xiàn)了集體林改的公平目標(biāo)，但公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)的。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，部署實(shí)施農(nóng)地“三權(quán)”分置改革。2018年國(guó)家林業(yè)和草原局出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)的意見(jiàn)》提出要加快推行集體林地“三權(quán)”分置機(jī)制。推行林地“三權(quán)”分置的核心是將農(nóng)戶和集體統(tǒng)一管理的林權(quán)流轉(zhuǎn)出來(lái)。對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革歷程進(jìn)行梳理，研究相關(guān)核心議題，為后續(xù)推進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革提供鏡鑒，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革歷程

依據(jù)集體林改的時(shí)期劃分，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革歷程可分為林業(yè)“三定”時(shí)期、兩次主要集體林改過(guò)渡時(shí)期和新一輪集體林改時(shí)期。

（一）林業(yè)“三定”時(shí)期的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革

1981年，我國(guó)開(kāi)始推行林業(yè)“三定”工作，出現(xiàn)了自留山和責(zé)任山的新型集體林地產(chǎn)權(quán)形式，但農(nóng)戶不能流轉(zhuǎn)其經(jīng)營(yíng)的自留山和責(zé)任山。若農(nóng)戶個(gè)人因經(jīng)營(yíng)不善需流轉(zhuǎn)的，村民委員會(huì)或村民小組可以收回，由集體經(jīng)營(yíng)或再度承包經(jīng)營(yíng)。同樣，當(dāng)時(shí)的政策法規(guī)禁止村或村民小組統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林權(quán)流轉(zhuǎn)。1982年的《憲法》和同年12月發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》明令禁止集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)。1983年，《林業(yè)部關(guān)于建立和完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的意見(jiàn)》規(guī)定：責(zé)任山是承包性質(zhì)，營(yíng)造的林木為集體和承包者共有，允許繼承和轉(zhuǎn)讓的只是承包經(jīng)營(yíng)的成果，而且繼承者和新的承包者，還須繼續(xù)履行合同規(guī)定的義務(wù)。按照字面意思理解，農(nóng)戶可以繼承和轉(zhuǎn)讓責(zé)任山，與1981年《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》和1982年的《憲法》相比，這是非常重大的突破。1984年，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定：集體林地可以轉(zhuǎn)包，但不能買(mǎi)賣(mài)和出租，對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的限制再次松動(dòng)。1984年，貴州省人大常委會(huì)通過(guò)了《貴州省關(guān)于進(jìn)一步放寬政策搞活林業(yè)經(jīng)濟(jì)若干問(wèn)題的決定》，鼓勵(lì)農(nóng)戶承包開(kāi)發(fā)宜林荒山，允許中幼齡林折價(jià)轉(zhuǎn)讓，引資造林。這可視為允許農(nóng)戶等集體林經(jīng)營(yíng)主體承包有林地和“四荒”拍賣(mài)的前奏以及地方集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的先行先試。

1981—1986年，全國(guó)農(nóng)戶人均收入水平較低且收不抵支，全國(guó)農(nóng)戶人均收入比支出分別低16.76元、12.02元、70.70元、66.37元、100.55元和112.06元（1978年不變價(jià)）;直到1987年，全國(guó)農(nóng)戶才實(shí)現(xiàn)以收抵支。當(dāng)時(shí)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)狀況亦相當(dāng)困難，除了維持基本生計(jì)外，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織不愿意或無(wú)力投入經(jīng)濟(jì)回報(bào)周期長(zhǎng)的集體林地。農(nóng)戶獲得了69%的集體林地的使用權(quán)，在政策法規(guī)有所松動(dòng)的情形下，一些農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織傾向于將部分林地林木流轉(zhuǎn)，以獲得暫時(shí)性收入，解決眼前的生計(jì)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)以活立木轉(zhuǎn)讓為主，可直接獲得收入，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)局限于縣域內(nèi)的林業(yè)主管部門(mén)及其附屬機(jī)構(gòu)（縣林工商公司和鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站等）。這些主體利用自身專業(yè)與行政優(yōu)勢(shì)，成為集體林地流入方，農(nóng)戶和其他經(jīng)營(yíng)主體作為受讓方的較為罕見(jiàn)。

在全國(guó)集體林區(qū)推行林業(yè)“三定”的背景下，以福建省三明地區(qū)為代表的一些地區(qū)推行林業(yè)股份合作制，實(shí)行分股不分山、分紅不分林。截至1986年底，福建省分林到戶率僅為32%，明顯低于全國(guó)平均水平。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，林業(yè)股份合作制就是把農(nóng)戶應(yīng)獲得承包經(jīng)營(yíng)的林地份額流轉(zhuǎn)給實(shí)行股份合作制的實(shí)體，由實(shí)行股份合作制的實(shí)體負(fù)責(zé)具體經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)戶投入林地、勞動(dòng)力和資本等，獲得相應(yīng)的股份，按股分紅。

（二）兩次集體林改過(guò)渡時(shí)期的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革

由于南方集體林區(qū)出現(xiàn)了大規(guī)模亂砍濫伐，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)林業(yè)“三定”遏制毀林和林地退化的集體林改預(yù)期目標(biāo)，1987年中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》，決定終止分林到戶工作，要求收回已分林到戶的集體林地，鼓勵(lì)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和發(fā)展大戶、林業(yè)專業(yè)戶等較大規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì);同時(shí)推行木材一家進(jìn)山收購(gòu)政策。2003年中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，要求各地放棄執(zhí)行木材一家進(jìn)山收購(gòu)政策，引入市場(chǎng)交易機(jī)制。在此期間，集體林區(qū)林業(yè)稅費(fèi)較重。2003年中央啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，才逐步減輕集體林區(qū)的沉重稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。1988年，修改后的《憲法》承認(rèn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，由“不得出租土地”改為“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

1992年，黨的十四大提出將建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革目標(biāo);1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。1995年，國(guó)家體制改革委員會(huì)和林業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》，允許以多種方式有償流轉(zhuǎn)宜林“四荒地使用權(quán)”，“開(kāi)辟人工林活立木市場(chǎng)，允許通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、租賃、抵押、委托經(jīng)營(yíng)等多種形式，使森林資產(chǎn)變現(xiàn)”。1998年修改后的《森林法》允許森林、林木、林地作為資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓，或者將其作價(jià)入股，作為合資合股的條件。2000年頒布的《森林法實(shí)施條例》規(guī)定：可以流轉(zhuǎn)商品林，但不可以流轉(zhuǎn)生態(tài)公益林。集體林地林木流轉(zhuǎn)依賴于完備的森林資源產(chǎn)權(quán)政策法規(guī)體系，林地林木流轉(zhuǎn)的具體操作性制度受制于相關(guān)政策法規(guī)[4]。在有關(guān)政策法規(guī)允許范圍內(nèi)，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)。在此時(shí)期，福建、四川及貴州等地陸續(xù)制定了活立木轉(zhuǎn)讓辦法。

在這一時(shí)期，在發(fā)展林業(yè)大戶和專業(yè)戶過(guò)程中，出現(xiàn)了小規(guī)模的行政村內(nèi)農(nóng)戶之間的林權(quán)流轉(zhuǎn)。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有國(guó)戶聯(lián)營(yíng)（國(guó)有林場(chǎng)和村戶聯(lián)營(yíng)）、股份合作制、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)林地流出和“四荒”拍賣(mài)等。

1.集體林權(quán)流出

集體林地可劃分為有林地和宜林荒山（即無(wú)林地）兩種類型。在兩次集體林改過(guò)渡時(shí)期，為了增加村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入或償還債務(wù)，可把集體統(tǒng)一管理的有林地和宜林荒山承包經(jīng)營(yíng)給其他經(jīng)營(yíng)主體，經(jīng)雙方協(xié)商確定承包期限及相關(guān)合約條款，一次或多次向發(fā)包集體經(jīng)濟(jì)組織繳納費(fèi)用。據(jù)我們的實(shí)地調(diào)研，在兩次集體林改過(guò)渡時(shí)期，由于福建省集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地所占比重較高，因而集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的林地流出所占比例相應(yīng)較高。如該省的沙縣和順昌縣村集體統(tǒng)一管理的林地流出面積占其林地流出面積的比重分別為87.66%和36.74%，本村農(nóng)戶流入集體統(tǒng)一管理林地面積占集體林地流出面積的比重分別為98.58%和92.82%。

在兩次集體林改過(guò)渡時(shí)期，沒(méi)有明確誰(shuí)有權(quán)決定集體統(tǒng)一管理的林地林木流轉(zhuǎn)以及決策程序。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)具有隨意性和不規(guī)范性，如合約不規(guī)范，流轉(zhuǎn)期限和租金具有較高的隨意性，沒(méi)有真正地與集體林成員進(jìn)行協(xié)商。

2.集體林權(quán)流入

在兩次集體林改過(guò)渡期，集體林地流出方主要為集體統(tǒng)一管理的有林地和宜林荒山。由于集體林市場(chǎng)主體有待培育以及因稅費(fèi)重和木材一家進(jìn)山收購(gòu)所造成的木材收購(gòu)價(jià)低等引致的集體林地收益低，政府部門(mén)希望推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，國(guó)有林場(chǎng)成為重要的集體林地流入方，建立林業(yè)股份合作制成為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)營(yíng)的重要載體。

（1）國(guó)有林場(chǎng)

在林業(yè)“三定”時(shí)期，南方集體林區(qū)蓄積量減少了約3億立方米，約占當(dāng)時(shí)該區(qū)域林分蓄積的10%[2]，集體林地生產(chǎn)力明顯下降。一方面，由于當(dāng)時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件限制，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織因不能產(chǎn)生收益尚未把遠(yuǎn)山高山納入可經(jīng)營(yíng)范疇之內(nèi)，這些遠(yuǎn)山高山林地又比較靠近國(guó)有林場(chǎng)，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織希望把所經(jīng)營(yíng)的林地盡快變現(xiàn);另一方面，國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積不足。國(guó)戶聯(lián)營(yíng)可發(fā)揮各自比較生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)。地方政府希望盡快消滅荒山，在此時(shí)期，廣東、云南、安徽、廣西和江西等地掀起了消滅荒山運(yùn)動(dòng)。在地方政府撮合或強(qiáng)制要求下，出現(xiàn)了大量國(guó)戶聯(lián)營(yíng)經(jīng)營(yíng)主體。1990年、1994年，江西省遂川縣的國(guó)戶聯(lián)營(yíng)林面積分別為3.84萬(wàn)公頃和4.21萬(wàn)公頃，分別占集體林地面積的14.5%和15.91%;在遂川縣的30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，1990年有24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與國(guó)戶聯(lián)營(yíng)，1994年所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有國(guó)戶聯(lián)營(yíng)林。在新一輪集體林改前夕的2004年（該縣于2004年作為江西省的試點(diǎn)縣，啟動(dòng)新一輪集體林改），遂川縣國(guó)村（戶）聯(lián)營(yíng)山場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積為4.18萬(wàn)公頃，占國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積的82.31%。浙江省的營(yíng)林公司、國(guó)營(yíng)林場(chǎng)和木材公司等國(guó)有林業(yè)企業(yè)單位分別與鄉(xiāng)村和農(nóng)戶合作，實(shí)行“租集體山，由國(guó)有林業(yè)企業(yè)單位投資管理，山權(quán)不變，林權(quán)國(guó)有或共有，定額付租或收益分成”的合作股份經(jīng)營(yíng)，包括合作、租賃、包干和有償投資等多種模式。

這一時(shí)期的國(guó)戶聯(lián)營(yíng)存在如下問(wèn)題：一是地方政府強(qiáng)制推行國(guó)戶聯(lián)營(yíng)的成分比較大;二是所簽署的國(guó)戶聯(lián)營(yíng)合約中沒(méi)有明確聯(lián)營(yíng)期限，使用期限一般含糊地表述為長(zhǎng)期使用;三是計(jì)算成本和收益分配的標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，導(dǎo)致農(nóng)戶或村集體分不到收益或分配到的收益較少。

（2）林業(yè)股份合作制

林業(yè)“三定”后期，南方集體林出現(xiàn)了大規(guī)模亂砍濫伐的現(xiàn)象，但推行林業(yè)股份合作制的集體林地區(qū)沒(méi)有出現(xiàn)毀林現(xiàn)象，甚至實(shí)現(xiàn)了森林資源增長(zhǎng)，因此，當(dāng)時(shí)決策者認(rèn)為，林業(yè)股份合作制是解決集體林區(qū)毀林的重要舉措。這一時(shí)期，林業(yè)股份合作制成為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的主要集體林權(quán)模式之一。1988年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立福建省三明市集體林改試驗(yàn)區(qū)，成為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的21個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，為林業(yè)股份合作制探索新思路。林業(yè)股份合作制的特點(diǎn)可以概括為：分股不分山，分利不分林;折股聯(lián)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)承包，以擁有股份的形式行使對(duì)集體林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)，保持森林資源的完整性，避免出現(xiàn)一山多主和一主多山的細(xì)碎化現(xiàn)象。借鑒三明市林業(yè)股份合作制發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，湖南和浙江等省收回已分林到戶的集體林地，引入林業(yè)股份合作制，建立股份合作林場(chǎng)。貴州省林業(yè)股份合作制的具體形式是建立鄉(xiāng)村林場(chǎng)。在此時(shí)期，集體林區(qū)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重和木材一家進(jìn)山收購(gòu)政策降低了集體林地經(jīng)營(yíng)收益;加之此時(shí)期內(nèi)政府部門(mén)實(shí)施了鄉(xiāng)村道路和學(xué)校等大量農(nóng)村達(dá)標(biāo)工程，挪用了本應(yīng)該給農(nóng)戶分紅的利潤(rùn)，導(dǎo)致農(nóng)戶分紅明顯下降，甚至出現(xiàn)多年不分紅的現(xiàn)象。鑒于此，在股份合作制中，三明市等一些地方政府逐步引入了家庭經(jīng)營(yíng)的成分，1993年以后，在林業(yè)股份合作制中，三明市引入了林業(yè)管護(hù)押金承包、林木收益比例分成的權(quán)屬模式，與按比例分成的責(zé)任山有類似的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但林業(yè)管護(hù)押金承包不是在參與林業(yè)股份合作制的所有農(nóng)戶中平均分配林地，根據(jù)我們的實(shí)地調(diào)研，約有20%的農(nóng)戶參與了林業(yè)管護(hù)押金承包。20世紀(jì)90年代末期，在對(duì)林業(yè)股份合作制反思的基礎(chǔ)上，一些人認(rèn)為：不應(yīng)再把家庭承包經(jīng)營(yíng)列為集體林權(quán)選擇的禁區(qū)。由于理論與政策準(zhǔn)備不足，倉(cāng)促推行，加之缺乏具體實(shí)施實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，林業(yè)股份合作制存在內(nèi)部治理機(jī)制不完善和外部機(jī)制不配套的現(xiàn)象，股權(quán)設(shè)置不合理，農(nóng)民難以獲得直接利益，制約了林業(yè)股份合作制的發(fā)展，以福建省三明市為代表的林業(yè)股份合作制走向衰落。2003年，林業(yè)“三定”時(shí)期家庭經(jīng)營(yíng)率最低的福建省率先啟動(dòng)了新一輪集體林權(quán)改革，推行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的新型產(chǎn)權(quán)模式，引入以農(nóng)戶自愿參加為基礎(chǔ)的新型林業(yè)股份合作制，取代了以村或村民小組為基本單位的林業(yè)股份合作制。

（3）大戶和專業(yè)戶等

這一時(shí)期，中央政府鼓勵(lì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和大戶、專業(yè)戶等為主導(dǎo)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。政府終止了分林到戶的進(jìn)程，浙江、江西和遼寧等地啟動(dòng)了完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制改革，重點(diǎn)發(fā)展林業(yè)大戶和專業(yè)戶等。這些地方的具體措施為：把集體統(tǒng)一管理的有林地和無(wú)林地承包給林業(yè)大戶和專業(yè)戶等，這些農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，與村或村民小組經(jīng)濟(jì)組織共享利益;固定承包期限一般為30年左右或一個(gè)林木輪伐期。

在此時(shí)期，大量集體宜林荒山亟待綠化造林，加之消滅荒山和造林綠化成為當(dāng)時(shí)地方各級(jí)政府施政重點(diǎn)之一，因而出現(xiàn)了拍賣(mài)“四荒”的新的主要集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式。山西省呂梁地區(qū)率先實(shí)施了拍賣(mài)“四荒”，后陸續(xù)擴(kuò)展到河北等16個(gè)省（區(qū)、市）。“四荒”拍賣(mài)的林地使用權(quán)期限為50—99年[5]。同期，山東、江蘇等省份開(kāi)始拍賣(mài)路旁、河旁和田旁等集體林地的使用權(quán)。

在集體有林地承包經(jīng)營(yíng)和“四荒”拍賣(mài)過(guò)程中，出現(xiàn)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)面積過(guò)大、價(jià)格過(guò)低、期限過(guò)長(zhǎng)和治理效果不如預(yù)期等問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)與當(dāng)時(shí)背景條件有關(guān)。

（三）新一輪集體林改時(shí)期的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》出臺(tái)后不久，福建省率先啟動(dòng)了新一輪集體林改試點(diǎn);2004年以后，江西、遼寧和浙江等省份啟動(dòng)新一輪集體林改工作。2008年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的決定》發(fā)布以后，除西藏和上海以外，全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)了新一輪集體林改工作。與前述集體林權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)歷史時(shí)期相比，這一時(shí)期集體林權(quán)流轉(zhuǎn)具有如下鮮明特征：一是中央和地方政策鼓勵(lì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn);二是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)更為規(guī)范;三是集體林權(quán)主要流出主體為農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織，國(guó)有林場(chǎng)、林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體成為主要的集體林權(quán)流入方，集體林相關(guān)經(jīng)營(yíng)組織之間相互流入流出林地現(xiàn)象較為普遍。

與新一輪集體林改前的兩個(gè)時(shí)期相比，新一輪集體林地確權(quán)以后，頒發(fā)全國(guó)統(tǒng)一編號(hào)的林權(quán)證，新近陸續(xù)引入不動(dòng)產(chǎn)證取代林權(quán)證，與林業(yè)“三定”時(shí)期的簡(jiǎn)單書(shū)面登記和縣級(jí)人民政府頒發(fā)林權(quán)證相比有很大區(qū)別，全國(guó)統(tǒng)一編號(hào)的林權(quán)證或不動(dòng)產(chǎn)證為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了良好基礎(chǔ)。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的決定》要求“建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)”。完成新一輪集體林地確權(quán)以后，各地林業(yè)主管部門(mén)建立了各級(jí)林權(quán)交易中心。截至2018年底，全國(guó)建立集體林權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)1713家。一些省份在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村建立了集體林地交易信息員制度，為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)提供了良好平臺(tái)，增加了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的公開(kāi)性和透明度，有效地減少了私下林權(quán)交易，在一定程度上保護(hù)了林農(nóng)和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確規(guī)定：加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國(guó)家鼓勵(lì)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各類社會(huì)主體都可通過(guò)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的決定》提出：加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地;加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估師制度和評(píng)估制度，規(guī)范評(píng)估行為，維護(hù)交易各方合法權(quán)益。2009年、2013年，國(guó)家林業(yè)局分別出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的通知》，這兩個(gè)政策性文件進(jìn)一步規(guī)范了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序和行業(yè)管理。2015年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》提出要充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)的作用，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

集體林地“三權(quán)”分置是繼所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”分置后的重大改革舉措。2014年印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》和同年11月印發(fā)的《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)包括集體林地在內(nèi)的農(nóng)村土地實(shí)施“三權(quán)”分置;同年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈行政訴訟法〉的決定》，明確了經(jīng)營(yíng)權(quán)這一權(quán)利類型。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見(jiàn)》、2017年出臺(tái)的《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的通知》和2018年國(guó)家林業(yè)和草原局出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)的意見(jiàn)》均提出：要推行集體林地“三權(quán)”分置，建立承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng)，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書(shū)證明權(quán)利的確權(quán)登記制度;提倡通過(guò)流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對(duì)集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以確認(rèn)。2018年修正并通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)給予了正式法律規(guī)定。各地開(kāi)展了集體林地“三權(quán)”分置的探索。國(guó)家林業(yè)和草原局的“集體林改監(jiān)測(cè)”結(jié)果顯示：2016—2018年，林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證發(fā)放數(shù)量分別為36.36萬(wàn)本、36.03萬(wàn)本和21.71萬(wàn)本。

為鼓勵(lì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，政府出臺(tái)了一系列財(cái)政扶持政策。國(guó)家林業(yè)和草原局的“集體林改監(jiān)測(cè)”結(jié)果顯示：2016年、2017年和2018年全國(guó)集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)額分別為6.17億元、7.70億元和11.04億元（現(xiàn)價(jià)），其中省級(jí)財(cái)政支持集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)額所占比重分別為7.75%、3.83%和2.53%，以縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為主。河北省所有縣市區(qū)按照省政府要求設(shè)立了林權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)助資金，對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)期限5年以上且流轉(zhuǎn)面積在16.67公頃以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體給予補(bǔ)助;安徽省金寨縣對(duì)流轉(zhuǎn)林地33.33公頃以上、流轉(zhuǎn)期限25年以上并簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同的經(jīng)營(yíng)主體，按照不同的面積分別給予150元/公頃、225元/公頃和300元/公頃的一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

新一輪集體林改時(shí)期，國(guó)家進(jìn)一步規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，尤其是關(guān)于集體統(tǒng)一管理的林地林木流轉(zhuǎn)程序。2007年的《物權(quán)法》和2003年的《農(nóng)村土地承包法》均規(guī)定：集體統(tǒng)一管理的林地林木流轉(zhuǎn)需經(jīng)本村集體經(jīng)濟(jì)組織的三分之二以上的全體村民或村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)，方可進(jìn)行流轉(zhuǎn);可采取招標(biāo)、拍賣(mài)或公開(kāi)協(xié)商等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn);在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)享有優(yōu)先權(quán)。2019年新修訂的《森林法》第十八條沿用了這一表述，同時(shí)增加了“公示”的字眼。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》明確要求在實(shí)施“三權(quán)”分置過(guò)程中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的林地林木和自留山的流轉(zhuǎn)必須得到農(nóng)戶的書(shū)面同意，方可進(jìn)行流轉(zhuǎn)，且要求承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，并經(jīng)本村農(nóng)民集體同意;對(duì)于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，須向農(nóng)民所屬的集體書(shū)面?zhèn)浒浮?016年，國(guó)家林業(yè)局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的意見(jiàn)》，從界定流轉(zhuǎn)林權(quán)范圍、把握林權(quán)流轉(zhuǎn)原則、規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)秩序、嚴(yán)格林權(quán)流入方資格條件、完善林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)、強(qiáng)化流轉(zhuǎn)合同管理、加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督、推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信用體系建設(shè)、搭建集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)等九個(gè)方面進(jìn)一步鼓勵(lì)和規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)。2018年修正通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：集體林權(quán)流轉(zhuǎn)堅(jiān)持依法、自愿、有償、不改變所有權(quán)性質(zhì)和林地用途、受讓方要有經(jīng)營(yíng)能力或資質(zhì)等原則。2019年新修訂的《森林法》規(guī)定：集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同一般包括流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式、流轉(zhuǎn)期限屆滿林地上的林木和固定生產(chǎn)設(shè)施的處置、違約責(zé)任等內(nèi)容。

2014年以后，我國(guó)推行了農(nóng)戶有償退出集體林地承包權(quán)的政策，在農(nóng)戶自愿前提下，有償永久退出集體林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2018年修正通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。重慶市、四川省等地積極開(kāi)展了集體林地承包有償退出機(jī)制的探索。

此外，地方林業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)支持措施的探索。如重慶北碚和四川巴州、邛崍等地定期發(fā)布集體林權(quán)流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了集體林多經(jīng)營(yíng)主體的共贏;四川邛崍?zhí)剿骷w林權(quán)履約保證機(jī)制，開(kāi)發(fā)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的保證保險(xiǎn)險(xiǎn)種;探索集體林權(quán)托管機(jī)制，農(nóng)戶把承包的林地委托給村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理或通過(guò)再流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)集體林規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

1.集體林權(quán)流轉(zhuǎn)流出

2016年，集體林區(qū)基本完成新一輪集體林確權(quán)工作，集體林確權(quán)面積、發(fā)證面積和家庭承包經(jīng)營(yíng)面積分別達(dá)1.80億公頃、1.76億公頃和1.30億公頃。截至2018年底，家庭承包經(jīng)營(yíng)、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、工商資本經(jīng)營(yíng)、新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)的林地面積占集體林面積的比重分別為66.27%、18.03%、4.87%和10.81%，家庭承包經(jīng)營(yíng)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)占比有較為明顯的下降。國(guó)家林業(yè)和草原局的“集體林改監(jiān)測(cè)”結(jié)果顯示：2016—2018年，農(nóng)戶承包林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積分別為183.74萬(wàn)公頃和112.34萬(wàn)公頃，流轉(zhuǎn)出林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶數(shù)為306.19萬(wàn)戶。國(guó)家林業(yè)和草原局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心對(duì)9省區(qū)的18個(gè)縣（市、區(qū)）、54個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、162個(gè)行政村的跟蹤調(diào)研結(jié)果顯示：農(nóng)戶之間的集體林流轉(zhuǎn)面積僅占集體林流轉(zhuǎn)總面積的1.30%;村民小組和村民委員會(huì)流轉(zhuǎn)給林業(yè)企業(yè)的比重分別為80.88%和81.23%，流轉(zhuǎn)給其他新型經(jīng)營(yíng)主體的占比分別為11.82%和15.97%。這些結(jié)果表明，農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織為主要集體林流轉(zhuǎn)的流出方，工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體成為主要集體林地流入方。在此時(shí)期，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶重新與國(guó)有林場(chǎng)簽訂集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合約，或?qū)⑿〔糠至值亓鬓D(zhuǎn)給國(guó)有林場(chǎng)。

與前兩個(gè)時(shí)期集體林權(quán)流轉(zhuǎn)不同的是，在新一輪集體林改時(shí)期，出現(xiàn)了不同經(jīng)營(yíng)主體之間的相互流轉(zhuǎn)。國(guó)家林業(yè)和草原局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心對(duì)9省區(qū)的長(zhǎng)期跟蹤觀察發(fā)現(xiàn);工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體之間多次進(jìn)行相互集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，一些國(guó)有林場(chǎng)也把流入的集體林地再度或多次流轉(zhuǎn)給工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體。

2.集體林權(quán)流入

在新一輪集體林改時(shí)期，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織主要把集體林權(quán)流轉(zhuǎn)給工商資本、林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體和國(guó)有林場(chǎng)等。鑒于本文分析的延續(xù)性，這里依然把林業(yè)股份合作制作為獨(dú)立一類集體林權(quán)流入主體。

（1）工商資本

這一時(shí)期，工商資本流入集體林地呈現(xiàn)先高后低的態(tài)勢(shì)，在新一輪集體林改初期的3—5年達(dá)到峰值，此后陸續(xù)衰退，但工商資本流入集體林地的存量得以保留。截至2018年底，工商資本經(jīng)營(yíng)的集體林地面積為732.85萬(wàn)公頃。

在新一輪集體林改初期，工商資本愿意流入集體林權(quán)的主要原因在于：一是新一輪集體林改后，基于生產(chǎn)安全等多種原因，政府對(duì)能源等產(chǎn)業(yè)資本準(zhǔn)入進(jìn)行了整合，一些工商資本退出后繼續(xù)尋求新的投資機(jī)會(huì)，新一輪集體林確權(quán)為工商資本提供了新的投資機(jī)會(huì);二是國(guó)內(nèi)對(duì)木材和其他林產(chǎn)品等需求旺盛，國(guó)內(nèi)外工商資本看重中國(guó)市場(chǎng);三是2003年以來(lái)出臺(tái)的《林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)》《林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等均要求木材和其他林產(chǎn)品加工企業(yè)建立自己的原料基地，實(shí)現(xiàn)林紙和林板一體化;四是2009年以來(lái)啟動(dòng)的林權(quán)抵押和造林撫育補(bǔ)貼等配套改革給工商資本流入林地提供了經(jīng)濟(jì)激勵(lì);五是2003年啟動(dòng)的農(nóng)村稅費(fèi)改革和林業(yè)市場(chǎng)化改革拓展了經(jīng)營(yíng)集體森林資源的利潤(rùn)空間;六是地方政府招商引資的刺激，森林資源豐富地區(qū)的地方政府把森林資源作為引入外來(lái)資本的重要條件。

對(duì)于工商資本流入集體林權(quán)，各級(jí)政府的政策經(jīng)歷了多次調(diào)整，2001年發(fā)布的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》不提倡“工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地”。2005年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》提出：“防止片面追求土地集中”。2013年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》提出“探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度”。2014年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》規(guī)定：設(shè)立擔(dān)保基金，化解工商企業(yè)租賃林地所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家林業(yè)局也出臺(tái)了相應(yīng)的政策以規(guī)范集體林地大規(guī)模地向工商資本流轉(zhuǎn)。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》提出要“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式”;同年，國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的通知》規(guī)定：禁止以市場(chǎng)投機(jī)和工商業(yè)掠奪為目的的林地租賃行為，防止森林資源和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)受到破壞。2016年出臺(tái)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》規(guī)定：完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻。2018年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以適當(dāng)收取管理費(fèi)用。對(duì)于工商資本從事集體林經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，需要進(jìn)行審核，并進(jìn)一步采取跟蹤管理工作，防止出現(xiàn)所流轉(zhuǎn)的集體林地不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和因經(jīng)營(yíng)不善而使農(nóng)民受損?？梢灶A(yù)期，在未來(lái)政策設(shè)計(jì)中，政府部門(mén)會(huì)從限制過(guò)渡到鼓勵(lì)工商資本流入集體林權(quán)。雖然政府部門(mén)對(duì)工商資本參與有所顧忌與擔(dān)憂，但集體林區(qū)出現(xiàn)了一批民營(yíng)林場(chǎng)和上市公司等。

在實(shí)地調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了存在如下問(wèn)題：部分工商資本參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)具有一定的盲目性，不熟悉相關(guān)政策規(guī)定和缺乏林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力，對(duì)實(shí)際經(jīng)營(yíng)難度估計(jì)不足，出現(xiàn)了一些工商資本流入林地后經(jīng)營(yíng)難以為繼或出現(xiàn)現(xiàn)金流斷裂的現(xiàn)象;也有一些工商資本不是真正想?yún)⑴c集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，而只是為了套取政府對(duì)集體林經(jīng)營(yíng)給予的扶持資金，或利用林權(quán)抵押貸款政策獲取貸款用于其他經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。如果工商資本不能持續(xù)地經(jīng)營(yíng)，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶、村集體、工商資本、金融機(jī)構(gòu)和地方政府等“多輸”，甚至?xí)劤扇后w性事件。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，工商資本的集體林權(quán)轉(zhuǎn)手率遠(yuǎn)高于其他集體林經(jīng)營(yíng)主體;小工商資本難以為繼的主要原因是資本鏈斷裂，大工商資本也存在因經(jīng)營(yíng)資本鏈斷裂而破產(chǎn)的現(xiàn)象。

林業(yè)生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的合約期往往也較長(zhǎng)。政策或市場(chǎng)等環(huán)境條件不可預(yù)期的變化，可能產(chǎn)生新的潛在利益空間。如新一輪集體林改后，減免稅費(fèi)和增加補(bǔ)貼等配套改革措施與木材價(jià)格上漲等，會(huì)對(duì)原合約的履行產(chǎn)生影響。由于工商資本流轉(zhuǎn)集體林權(quán)合約具有不完全性，農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織希望重新修改已簽合約，有些地方采用了重新談判的形式，修訂已簽合約，個(gè)別地方甚至采用非理性的方式解決合約糾紛。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合約的再談判取決于合約各方在再談判中的地位、談判力和威脅點(diǎn)[6]。在完善不完全合約的過(guò)程中，機(jī)會(huì)主義和有限理性并存。由于林地林木資產(chǎn)具有專用性，因而容易出現(xiàn)工商資本和集體或農(nóng)戶的雙向依賴性。鑒于此，集體林地林木流入方和流出方有通過(guò)談判重續(xù)不完全合約的可能性。

（2）國(guó)有林場(chǎng)

在集體林地確權(quán)到戶的大背景下，出現(xiàn)了部分農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織要求索回已實(shí)行國(guó)戶聯(lián)營(yíng)的林地的現(xiàn)象。2009年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)啟動(dòng)減免稅費(fèi)、造林與撫育補(bǔ)貼、森林保險(xiǎn)、林權(quán)抵押貸款等新一輪集體林改的配套改革，國(guó)戶聯(lián)營(yíng)的林地出現(xiàn)了新的潛在利潤(rùn)空間，農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)有林場(chǎng)等相關(guān)主體展開(kāi)了新一輪博弈。在新一輪集體林改背景下，新出現(xiàn)的問(wèn)題主要表現(xiàn)為：一是如何分配新展開(kāi)的利潤(rùn);二是最初國(guó)戶聯(lián)營(yíng)期限一般為長(zhǎng)期合約而非特定期限合約;三是將林權(quán)證發(fā)給誰(shuí);等等。

新一輪集體林改后，一些地方政府完善了國(guó)戶聯(lián)營(yíng)的合約，主要包括：維護(hù)國(guó)戶聯(lián)營(yíng)山場(chǎng)的穩(wěn)定，聯(lián)營(yíng)山場(chǎng)聯(lián)營(yíng)性質(zhì)不變，確權(quán)時(shí)國(guó)戶聯(lián)營(yíng)的林地使用權(quán)界定給農(nóng)戶，林木所有權(quán)和使用權(quán)證界定給國(guó)有林業(yè)企業(yè);明確國(guó)戶聯(lián)營(yíng)期限，將原協(xié)議中的“長(zhǎng)期”修改為“定期”;明確國(guó)戶聯(lián)營(yíng)收益分成范圍，把主伐材與間伐材收入均列入分成范圍;明確收益分成方式，聯(lián)營(yíng)雙方協(xié)商計(jì)算收益分成辦法;明確聯(lián)營(yíng)未開(kāi)發(fā)山場(chǎng)處理辦法，對(duì)于已劃入生態(tài)公益林的林地，須繼續(xù)聯(lián)營(yíng)并完善聯(lián)營(yíng)協(xié)議，尚未列入生態(tài)公益林的林地，可以通過(guò)完善協(xié)議繼續(xù)聯(lián)營(yíng)或交還村戶自主經(jīng)營(yíng)。在此基礎(chǔ)上，簽訂正式聯(lián)營(yíng)協(xié)議，以緩解爭(zhēng)議和沖突，增加村集體和農(nóng)戶的收入。

2015年以來(lái)，我國(guó)啟動(dòng)了國(guó)有林場(chǎng)改革，劃為公益事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)或解除國(guó)戶聯(lián)營(yíng)的合約，退回村集體或農(nóng)戶經(jīng)營(yíng);或把尚未到期國(guó)戶聯(lián)營(yíng)的林權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)主體;納入企業(yè)化管理的國(guó)有林場(chǎng)繼續(xù)執(zhí)行新一輪集體林改后新修訂的國(guó)戶聯(lián)營(yíng)合約。在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，國(guó)戶聯(lián)營(yíng)的集體林地規(guī)模將呈下降趨勢(shì)。

（3）林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體

2008年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的決定》提出要扶持發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社和培育龍頭企業(yè)。2009年，國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。2017年，國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展和相關(guān)扶持政策進(jìn)一步作出了明確規(guī)定;同年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的意見(jiàn)》要求：加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體，綜合運(yùn)用多種政策工具，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提升規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平、完善利益分享機(jī)制，更好發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、增加收入、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的引領(lǐng)作用。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》提出，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，以協(xié)調(diào)小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)和多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為引領(lǐng);同年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、財(cái)政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于支持做好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的通知》提出要重點(diǎn)支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等。2018年底，全國(guó)新型經(jīng)營(yíng)主體達(dá)到25.87萬(wàn)個(gè)，經(jīng)營(yíng)林地面積4000萬(wàn)公頃。

（4）林業(yè)股份合作制

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推行集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》提出，對(duì)不宜實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)的林地林木，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以實(shí)行均股均利的股份合作制?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作”。2014年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)家林業(yè)局印發(fā)的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》要求“積極穩(wěn)妥地開(kāi)展林業(yè)股份合作制”。

在農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，依照依法、自愿和有償原則，林業(yè)股份合作制引導(dǎo)農(nóng)戶把依法獲得的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，經(jīng)營(yíng)收益按股分成，建立起林地林木資源變資產(chǎn)、資金變股份、農(nóng)戶變股東的新型集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)制度。新一輪集體林改前的股份合作制主要對(duì)木材和其他林產(chǎn)品的收益進(jìn)行分成，在此時(shí)期，我國(guó)森林生態(tài)旅游和康養(yǎng)等非木質(zhì)利用產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，出現(xiàn)了非木質(zhì)利用收益為主的分成形式。陜西省寧陜縣和重慶市武隆區(qū)的林業(yè)股份合作社利用森林景觀價(jià)值，發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，已初見(jiàn)成效。

二、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的核心議題

伴隨著集體林權(quán)分權(quán)和向農(nóng)戶授權(quán)，經(jīng)多輪集體林改，我國(guó)集體林權(quán)從初始集體產(chǎn)權(quán)向農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)演化，從集體單一產(chǎn)權(quán)向所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離演化，進(jìn)而轉(zhuǎn)型為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置。集體林改從追求公平目標(biāo)為主漸次過(guò)渡到講求效率優(yōu)先目標(biāo)。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)可獲得交易收益，是提高集體林經(jīng)營(yíng)效率的重要措施之一。森林資源不流動(dòng)就不具備資本的特性，就難以與勞動(dòng)力、資本和企業(yè)家才能實(shí)現(xiàn)重新組合。改革開(kāi)放以來(lái)，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革經(jīng)歷了禁止、默許、允許到鼓勵(lì)的政策變遷，集體林權(quán)從農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織逐步流向國(guó)有林場(chǎng)、工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，從集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶單向流出發(fā)展為多主體相互流轉(zhuǎn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)集體林的相關(guān)政策法規(guī)、市場(chǎng)條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等發(fā)生了深刻變化。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)既是集體林改等林業(yè)總體改革的子系統(tǒng)，又是其他部門(mén)和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的子系統(tǒng)。這些大系統(tǒng)的改革連同市場(chǎng)等因素構(gòu)成了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的環(huán)境條件。由于交易賴以發(fā)生的制度背景會(huì)影響對(duì)生產(chǎn)的激勵(lì)和交易成本，因而如果沒(méi)有具體說(shuō)明有關(guān)的制度背景就來(lái)討論交換過(guò)程，那么就沒(méi)有意義了[7]。這里就集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革相關(guān)議題進(jìn)行討論分析，以更好地研判我國(guó)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢(shì)。

（一）有關(guān)政策法規(guī)是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的制度保障

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)推行了一系列相關(guān)改革措施，以推進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革。在推行集體林改的過(guò)程中，通過(guò)對(duì)集體林地確權(quán)，頒發(fā)林權(quán)證或不動(dòng)產(chǎn)證，尤其是新一輪集體林改中頒發(fā)全國(guó)統(tǒng)一編號(hào)的林權(quán)證，為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)提供了前提。對(duì)于地方政府突破既定政策法規(guī)規(guī)定開(kāi)展的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)與探索，中央多采取了不表態(tài)或默許的態(tài)度。在林業(yè)“三定”時(shí)期，中央逐漸放松對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)以后，我國(guó)開(kāi)始鼓勵(lì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。在新一輪集體林改時(shí)期，尤其是中央確定推行集體林地“三權(quán)”分置改革以后，各級(jí)政府采取補(bǔ)貼等多種手段，鼓勵(lì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)集體林地規(guī)模經(jīng)濟(jì)。與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策法規(guī)決定了哪些權(quán)利是所有者只能使用的和哪些權(quán)利是可以交易流轉(zhuǎn)的，以及參與集體林地流轉(zhuǎn)的相關(guān)利益主體擁有哪些權(quán)利和義務(wù)。相關(guān)政策法規(guī)和政府的態(tài)度決定了集體林權(quán)能否流轉(zhuǎn)和集體林產(chǎn)權(quán)束的何種產(chǎn)權(quán)。與此同時(shí)，政府直接或間接地干預(yù)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，會(huì)影響集體林經(jīng)營(yíng)的收益和成本，甚至?xí)Q定集體林權(quán)合約形式。

集體林權(quán)流轉(zhuǎn)后，集體林權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式均發(fā)生了變化。林業(yè)生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，保障流入集體林權(quán)主體的預(yù)期收益權(quán)尤為重要。雖然長(zhǎng)期集體林地流轉(zhuǎn)合約能夠激勵(lì)集體林地流入方增加投入，但集體林地流入方是否進(jìn)行投入取決于能否控制投入的收益而非林地權(quán)屬形式[8]。

既定的有關(guān)政策法規(guī)決定了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的成本收益。相應(yīng)地，有關(guān)政策法規(guī)的調(diào)整會(huì)改變集體林權(quán)的比較收益。相關(guān)政策法規(guī)決定了集體林權(quán)能否流轉(zhuǎn)及其范疇，并通過(guò)影響集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的成本收益而影響其集體流轉(zhuǎn)的策略選擇。

（二）收益是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的充分條件

與獲得家庭承包權(quán)的小農(nóng)戶相比，流入集體林地的工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體等的決策依據(jù)存在明顯區(qū)別。小農(nóng)戶主要以自己家庭勞動(dòng)力和有限資本開(kāi)展承包經(jīng)營(yíng)林地的經(jīng)營(yíng)管理，扣除有限資本投入的生產(chǎn)成本后，實(shí)際或期望報(bào)酬是小農(nóng)戶參與集體林經(jīng)營(yíng)管理決策最為關(guān)鍵的因素。由于森林資源具有自然生長(zhǎng)的特點(diǎn)，即使無(wú)資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素投入，他們依然可從林地上獲得一些經(jīng)濟(jì)回報(bào)。只要有經(jīng)濟(jì)回報(bào)，小農(nóng)戶就愿意持有林地。在有較高集體林流出收入或其他較高替代收入時(shí)，他們有可能選擇流出承包經(jīng)營(yíng)的林地;或因稟賦效應(yīng)，對(duì)自己承包經(jīng)營(yíng)的林地產(chǎn)生價(jià)格虛幻而不愿意流轉(zhuǎn)出林地。流入集體林權(quán)的工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體等試圖以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為林地經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。集體林權(quán)流入方（包括大戶和家庭林場(chǎng)）對(duì)集體林經(jīng)營(yíng)報(bào)酬的判斷依賴相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)參照，而非絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)[9]，即集體林權(quán)流入方的林業(yè)生產(chǎn)要素邊際收益不低于所放棄的動(dòng)態(tài)機(jī)會(huì)成本，以追求利潤(rùn)為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)主體把生產(chǎn)要素投入集體林經(jīng)營(yíng)之中的機(jī)會(huì)成本就是配置到其他產(chǎn)業(yè)的收益。

相關(guān)政策法規(guī)和市場(chǎng)等會(huì)影響到集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的成本收益，進(jìn)而波及集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模。1985年放開(kāi)木材市場(chǎng)后出現(xiàn)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的小高潮。進(jìn)入兩次集體林改過(guò)渡時(shí)期以后，推行木材一家進(jìn)山收購(gòu)政策，加之當(dāng)時(shí)林業(yè)稅費(fèi)重，流入方參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的激勵(lì)和動(dòng)力不足，政府部門(mén)希望國(guó)有林場(chǎng)參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。在此背景下，出現(xiàn)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)面積過(guò)大、價(jià)格過(guò)低和合約期過(guò)長(zhǎng)的現(xiàn)象。這些集體林權(quán)流轉(zhuǎn)成為新一輪集體林改急需解決的難題，若置于當(dāng)時(shí)背景下，則是合理有效的解決之策。2003年以來(lái)，集體林區(qū)逐步取消了木材一家進(jìn)山收購(gòu)政策，從對(duì)集體林征收稅費(fèi)轉(zhuǎn)向免除稅費(fèi)且進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，開(kāi)展集體林權(quán)抵押貸款和森林保險(xiǎn)等，這些政策措施拓展了集體林經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)空間，吸引了工商資本等流入方參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。

相關(guān)政策法規(guī)穩(wěn)定與否是集體林地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的影響因素。在兩次集體林改過(guò)渡初期，通過(guò)承包或“四荒”拍賣(mài)形式，林業(yè)大戶和專業(yè)戶等流入了集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地，2017年以后，這些集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合約陸續(xù)到期。這些農(nóng)戶既不能采伐木材，又不愿意把他們承包經(jīng)營(yíng)或拍賣(mài)的“四荒”林地交還給村集體經(jīng)濟(jì)組織，產(chǎn)生了新的集體林權(quán)糾紛。工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體擔(dān)心相關(guān)政策法規(guī)多變而增加其預(yù)期收益的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，其流入集體林權(quán)的激勵(lì)降低。國(guó)家林業(yè)和草原局的相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示：2009—2018年，集體林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)上升再下降的“馬鞍形”態(tài)勢(shì)，2015年達(dá)到集體林地流轉(zhuǎn)面積的峰值，此后逐年明顯下降。

除集體林生產(chǎn)成本以外，交易成本亦會(huì)對(duì)集體林地林木流轉(zhuǎn)產(chǎn)生額外約束，產(chǎn)生非價(jià)格資源配置，影響到參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的各主體的行為策略選擇。若交易成本為零，初始產(chǎn)權(quán)分配不會(huì)影響集體林的使用效率，有助于實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化[9]。在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本為正的情形下，只有在新增集體林權(quán)流轉(zhuǎn)收益高于生產(chǎn)和交易成本時(shí)，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)才具有現(xiàn)實(shí)的可能性[10]。集體林地的家庭承包經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)安排造成了一山多主和一主多山的現(xiàn)象，流入細(xì)碎化的林地需要與大量農(nóng)戶談判協(xié)商，這樣無(wú)疑增加了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本;加之農(nóng)戶合約意識(shí)不強(qiáng)，毀約或需要對(duì)不完全合約進(jìn)行多次反復(fù)談判等進(jìn)一步提高了集體林權(quán)交易成本。因此，在一定程度上，通過(guò)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，可以校正生產(chǎn)要素錯(cuò)配交易。如果集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本過(guò)高，則會(huì)出現(xiàn)所謂“法律粘蠅效應(yīng)”，難以實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)和解決初始生產(chǎn)要素錯(cuò)配問(wèn)題[11]。因此，需要進(jìn)一步完善和出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，降低交易成本。為此，需要建立國(guó)家與市場(chǎng)之間的必要“法律—經(jīng)濟(jì)聯(lián)系”[12]，國(guó)家和市場(chǎng)共同決定集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，促進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。

此外，自然災(zāi)害和人為損壞等也會(huì)影響到集體林經(jīng)營(yíng)的成本與收益，進(jìn)而影響集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。如2008年冰凍災(zāi)害發(fā)生以后，江西省崇義縣流入集體林權(quán)的意愿下降了55%。2009年啟動(dòng)森林保險(xiǎn)試點(diǎn)以后，流入集體林權(quán)的意愿有所回升。集體林區(qū)普遍啟動(dòng)了防火、防盜和防病蟲(chóng)害等“三防”機(jī)制，以降低集體林經(jīng)營(yíng)的自然和人為風(fēng)險(xiǎn)。

（三）多異質(zhì)性經(jīng)營(yíng)主體使集體林地流轉(zhuǎn)成為可能

1981年以來(lái)，我國(guó)啟動(dòng)了多輪集體林改，農(nóng)戶首先從村或村民小組等集體經(jīng)濟(jì)組織中分離出來(lái)，成為集體林獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體，改變了林業(yè)“三定”以前集體經(jīng)濟(jì)組織為唯一集體林經(jīng)營(yíng)主體的格局。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，國(guó)有林場(chǎng)、工商資本、林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體等均成為經(jīng)營(yíng)主體。如果這些經(jīng)營(yíng)主體同質(zhì)化，就不會(huì)出現(xiàn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的不同類別經(jīng)營(yíng)主體存在異質(zhì)性，如工商資本具有資本優(yōu)勢(shì)，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織具有集體林地的優(yōu)勢(shì);同一類別的經(jīng)營(yíng)主體亦存在異質(zhì)性，如農(nóng)戶甚至同一自然村的農(nóng)戶也會(huì)存在集體林經(jīng)營(yíng)能力和認(rèn)知等方面的差異性。不同經(jīng)營(yíng)主體具有各自比較優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，存在較大的生產(chǎn)要素稟賦和技術(shù)選擇差異，經(jīng)營(yíng)同一塊集體林地會(huì)有不同收益，若發(fā)生集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，則會(huì)改變集體林經(jīng)營(yíng)的成本與收益，形成集體林權(quán)流轉(zhuǎn)收益。多異質(zhì)性經(jīng)營(yíng)主體是構(gòu)建集體林權(quán)交易市場(chǎng)的必要前提條件之一，它使得集體林權(quán)流轉(zhuǎn)成為可能。

（四）城鎮(zhèn)化和工業(yè)化使農(nóng)戶流出林地成為可能

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化為集體林區(qū)的農(nóng)戶提供了替代林業(yè)的非林就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了林農(nóng)增收和轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的雙重目標(biāo)，林業(yè)收入占其總收入比重呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。國(guó)家林業(yè)和草原局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心對(duì)16個(gè)省區(qū)的長(zhǎng)期跟蹤觀察表明，林業(yè)收入占農(nóng)民收入的比重從2002年的26.27%（為1978—2018年所占比重最高的年份）下降至2018年的不足10%，這使得林農(nóng)愿意流轉(zhuǎn)出承包經(jīng)營(yíng)的林地或永久放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán);2012年、2014年和2016年愿意流出林地的林農(nóng)戶數(shù)比重分別為21.43%、34.11%和41.14%，呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，這與農(nóng)民非林收入明顯提升有關(guān)。最近幾年，政府推出的林農(nóng)有償退出集體林地承包權(quán)的試點(diǎn)之所以成為可能，且部分農(nóng)戶已退出集體林地承包權(quán)，與林農(nóng)尋找到非林就業(yè)機(jī)會(huì)密切相關(guān)。林農(nóng)有償退出集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也與林業(yè)生產(chǎn)要素和產(chǎn)出市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)有關(guān)。1978—2014年，勞動(dòng)力價(jià)格上漲了16.47倍，2014年的集體林地年均租金比2011年提高了1.50倍，而1979—2016年木材價(jià)格僅上漲了69.78%，林農(nóng)繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)林地的凈收益呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，這激勵(lì)了林農(nóng)從林業(yè)轉(zhuǎn)移出勞動(dòng)力，增大了林農(nóng)流（退）出承包經(jīng)營(yíng)林地的可能性。

（五）集體林權(quán)流轉(zhuǎn)有助于提升集體林資本化運(yùn)營(yíng)水平

經(jīng)過(guò)多輪集體林地確權(quán)，集體林權(quán)日趨明晰，為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)提供了前提條件，但截至2018年底，集體林權(quán)的流轉(zhuǎn)率尚不足10%[3]，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)比重明顯偏低。通過(guò)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，流出方可獲得收益或開(kāi)展林權(quán)抵押貸款，引入新的集體林生產(chǎn)技術(shù)而獲得收益，實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)資本化[13]。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)以后，與農(nóng)戶和村或村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織相比，工商資本、新型經(jīng)營(yíng)主體和國(guó)有林場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體具有資本優(yōu)勢(shì)，注重資本投入;尤其在勞動(dòng)力價(jià)格明顯上漲的情況下，資本投入替代勞動(dòng)力投入已成為可行的生產(chǎn)要素配置措施，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，這一措勢(shì)有望得以持續(xù)?？偠灾w林權(quán)流轉(zhuǎn)有助于提升集體林的資本化運(yùn)營(yíng)水平。

（六）森林資源利用多元化使產(chǎn)權(quán)束流轉(zhuǎn)成為可能

森林資源具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等多種效益，我國(guó)森林資源利用從簡(jiǎn)單木材等經(jīng)濟(jì)利用轉(zhuǎn)向多功能利用，生態(tài)利用成為新業(yè)態(tài)。一些流入集體林地的經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)向發(fā)展生態(tài)旅游和森林康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，而非利用木質(zhì)森林資源。流入方控制集體林地權(quán)利束中的生態(tài)權(quán)利束而非所有的權(quán)利束，使產(chǎn)權(quán)發(fā)生分割，多主體共同行使林地權(quán)利束。集體林地林木流轉(zhuǎn)從單產(chǎn)權(quán)束流轉(zhuǎn)擴(kuò)展到多產(chǎn)權(quán)束的流轉(zhuǎn)，為此，需要新的政策和法律法規(guī)的支撐。

三、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的深化策略

從上文的分析我們可得到如下結(jié)論：第一，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)歷程是經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步從農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織讓渡給非集體經(jīng)濟(jì)成員的過(guò)程。在此過(guò)程中，以公平為目標(biāo)的集體林權(quán)制度變遷轉(zhuǎn)向以效率為導(dǎo)向的制度變遷，多產(chǎn)權(quán)主體為集體林經(jīng)營(yíng)注入新生產(chǎn)技術(shù)和新的理念，傳統(tǒng)集體林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)型提升了集體林經(jīng)營(yíng)的資本密集度。第二，政策法規(guī)從禁止、放松集體林權(quán)流轉(zhuǎn)逐步過(guò)渡到鼓勵(lì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，收益是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的保障。政府和市場(chǎng)等因素共同決定了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的收益。多異質(zhì)性主體和農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)等是實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)穩(wěn)定有序流轉(zhuǎn)的必要條件，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度演化為各級(jí)政府、市場(chǎng)、流入方和流出方多重博弈的結(jié)果。第三，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)主體趨于多元化，從單向集體林權(quán)流轉(zhuǎn)演化為多向相互流轉(zhuǎn)，政策法規(guī)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景決定了每個(gè)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)期均有具有代表性的流入主體。第四，集體林利用方式的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)的變化，從木質(zhì)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)渡到木質(zhì)和非木質(zhì)兼顧產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了森林資源的景觀等生態(tài)價(jià)值。

構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化和社會(huì)化相結(jié)合的新型集體林經(jīng)營(yíng)體系，培育和發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)的林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，是當(dāng)前乃至較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期集體林區(qū)的改革重點(diǎn)。集體林規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提條件之一就是把集體林權(quán)從集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶流向林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體。鑒于農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的林地面積約占集體林地總面積的2/3，加之由于承包經(jīng)營(yíng)林地的比較收益低，相當(dāng)一部分農(nóng)戶不愿意把勞動(dòng)力和資本投入承包經(jīng)營(yíng)林地上，林地處于自然生長(zhǎng)狀態(tài)。因此，如何把林農(nóng)承包經(jīng)營(yíng)的林地流轉(zhuǎn)出來(lái)或讓農(nóng)戶有償退出集體林地的承包權(quán)，成為深化集體林權(quán)流轉(zhuǎn)改革的重中之重。

鼓勵(lì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)集體林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，需要從如下方面著力：

第一，對(duì)尚未確權(quán)的集體林地進(jìn)行確權(quán)，加快頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證。做好不動(dòng)產(chǎn)證和林權(quán)證的無(wú)縫銜接，明確林權(quán)證與不動(dòng)產(chǎn)證之間的法律關(guān)系。不動(dòng)產(chǎn)登記和確權(quán)發(fā)證是穩(wěn)定林地承包權(quán)、全面放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、規(guī)范流轉(zhuǎn)集體林權(quán)的基礎(chǔ)。對(duì)于因尚有集體林權(quán)糾紛的集體林地，可采取行政和司法等多種手段進(jìn)行調(diào)處，調(diào)處后盡快頒發(fā)林權(quán)證或不動(dòng)產(chǎn)證。中央應(yīng)盡快出臺(tái)包括林地（林木）所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，林權(quán)糾紛調(diào)處，權(quán)證登記辦理，產(chǎn)權(quán)交易等在內(nèi)的具有可操作性的規(guī)章制度。

第二，鼓勵(lì)集體林權(quán)向有能力和資質(zhì)的主體流轉(zhuǎn)，遏制其向以投機(jī)為目的的林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，實(shí)行分級(jí)備案制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻，加強(qiáng)事前、事中和事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)林地資源，損害林農(nóng)和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。對(duì)于流入集體林權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體，借助職業(yè)教育擴(kuò)招的時(shí)機(jī)，優(yōu)先對(duì)這些主體的主要負(fù)責(zé)人和技術(shù)人員開(kāi)展職業(yè)技術(shù)與管理培訓(xùn)，提高其經(jīng)營(yíng)集體林的能力與水平。

第三，在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中減少政府錯(cuò)位和越位行為，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用。具體而言，應(yīng)從如下方面著手：一是妥善解決已到期或即將到期的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史遺留問(wèn)題，穩(wěn)定各方參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的預(yù)期;二是政府部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格遵循集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法律規(guī)定;三是規(guī)范生態(tài)公益林區(qū)劃，提高林業(yè)區(qū)劃的透明度，對(duì)于劃入生態(tài)公益林的流轉(zhuǎn)林地，政府可以采取收儲(chǔ)和支付所產(chǎn)生直接損失的補(bǔ)償或給予林地調(diào)換等措施，保障集體林權(quán)流轉(zhuǎn)各方的利益;四是探索林農(nóng)退出集體林地承包權(quán)的普適性機(jī)制，建立林農(nóng)退出集體林地承包權(quán)后的居住、就學(xué)和社會(huì)保障等可操作性辦法。

第四，完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，強(qiáng)化配套改革。一是賦予林農(nóng)通過(guò)分配取得的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體林權(quán)流入方通過(guò)林地流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)以同等的法律地位。二是制定《森林資源流轉(zhuǎn)條例》，修訂出臺(tái)相關(guān)林權(quán)登記管理和森林資產(chǎn)抵押、評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易的政策法規(guī)。三是頒布全國(guó)統(tǒng)一的、具有較強(qiáng)操作性的《森林資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》《林權(quán)流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例》，以規(guī)范森林資產(chǎn)評(píng)估管理、林權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理、林權(quán)變更登記、信息發(fā)布等各類行為，建立集體林權(quán)交易第三方評(píng)估機(jī)制。四是強(qiáng)化集體林權(quán)流轉(zhuǎn)后續(xù)管理，指導(dǎo)各地建立林權(quán)流轉(zhuǎn)配套服務(wù)制度，健全林權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系，逐步推廣集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合約保險(xiǎn)。五是建立和完善包括集體林地收儲(chǔ)、交易平臺(tái)、森林政策性保險(xiǎn)和林權(quán)抵押貸款等在內(nèi)的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)配套措施。

第五，加快林地權(quán)屬信息共享平臺(tái)建設(shè)。提高集體林權(quán)信息的公開(kāi)性、共享性、對(duì)稱性，為集體林權(quán)管理、林權(quán)交易、抵押貸款提供可靠的信息基礎(chǔ)。改變林權(quán)管理平臺(tái)各自為政、所使用的信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化程度低且功能單一的狀況。構(gòu)建全國(guó)信息互通的集林權(quán)登記（含變更）、辦證、注銷、交易、抵押、處置、采伐證發(fā)放等功能于一體的林權(quán)信息平臺(tái)，這是增強(qiáng)林權(quán)管理科學(xué)性的基礎(chǔ)。要理順農(nóng)村綜合交易市場(chǎng)和林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)之間的關(guān)系，切實(shí)加強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范管理。

第六，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。一是支持集體林權(quán)流入方以合作、托管、入股等模式，與林農(nóng)構(gòu)建緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制;二是鼓勵(lì)集體林權(quán)流入方為林農(nóng)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì);三是鼓勵(lì)集體林權(quán)流入方參與集體林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到期折價(jià)返還。

總之，集體林地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)集體林地“三權(quán)”分置和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的前提條件。集體林權(quán)應(yīng)逐步向林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體和工商資本等流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持大中小規(guī)模集體林經(jīng)營(yíng)主體并存，這要求將經(jīng)營(yíng)集體林的小農(nóng)戶與現(xiàn)代林業(yè)有機(jī)銜接起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)美和百姓富的綠色發(fā)展目標(biāo)。

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