近期，一些地方政府出臺相關(guān)文件，強調(diào)不得棄耕拋荒。這是在新冠肺炎疫情背景下，各地積極加強糧食安全保障的重要舉措。一些地方政府在采取改善基礎(chǔ)設(shè)施、推進土地流轉(zhuǎn)等常規(guī)治理方式之外，還作出了懲罰性規(guī)定。農(nóng)村土地拋荒問題成因為何？治理的難點和關(guān)鍵何在？要想弄清這些問題，需要深入分析土地拋荒的內(nèi)在邏輯。

土地拋荒分為季節(jié)性拋荒和全年拋荒，地方政府側(cè)重解決的是后一種類型的問題。主要有兩種地區(qū)容易產(chǎn)生全年土地拋荒問題。一是土地生產(chǎn)率很低的高山山區(qū)，這類地區(qū)自然條件差、土地貧瘠、地塊細碎、難以實現(xiàn)機械化耕作，土地效益較差。這些地區(qū)往往被納入國家生態(tài)保護和退耕還林的范圍中，只有小部分地區(qū)國家相關(guān)政策還沒有覆蓋到，農(nóng)民種地積極性又不高，土地就拋荒了。二是低山山區(qū)和丘陵地區(qū)，這種地區(qū)自然條件不差，也可以實現(xiàn)機械化耕作。這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)效益并不低，即便小農(nóng)戶因為土地規(guī)模小而效益不高，也可以將土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體耕種，本不至于產(chǎn)生拋荒問題。土地適合耕種地區(qū)產(chǎn)生土地拋荒問題主要有以下三個方面的原因。

其一，土地細碎化和基礎(chǔ)設(shè)施不配套，導(dǎo)致土地?zé)o法耕種。低山山區(qū)和丘陵地區(qū)的土地非常細碎，一戶農(nóng)民往往有十幾、二十幾塊土地。因為地形復(fù)雜，此類地區(qū)修建機耕道、渠道等基礎(chǔ)設(shè)施的成本較高，農(nóng)民進行機械化操作、水利灌溉、農(nóng)產(chǎn)品運輸?shù)缺容^費力，在農(nóng)業(yè)效益日益降低的情況下，農(nóng)民更加愿意外出務(wù)工。這些地區(qū)的老年人一般只耕種1-2畝口糧田以滿足自給自足的需求。

其二，農(nóng)民寧愿拋荒也不愿意低價流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困境。部分農(nóng)民想要獲得過高的土地流轉(zhuǎn)費，否則寧愿拋荒土地。而不同農(nóng)民之間的土地相互交叉在一起，部分農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致全村或者全村民小組的土地都難以流轉(zhuǎn)。筆者在一個城郊村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)民要求每畝不低于500元/年的土地租金才愿意流轉(zhuǎn)土地，但種植糧食作物的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支付不了這么高的租金。由此，我們看到一個悖論：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體想要獲得更多的土地，但是農(nóng)民的土地卻拋荒了。

其三，一些工商資本流轉(zhuǎn)土地遭遇挫折后，又不愿意退出土地。從2008年左右開始，一些地方政府鼓勵工商資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地。筆者在一個中部地區(qū)的省會城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工商資本流轉(zhuǎn)的土地面積占全市耕地總面積的40%。一些工商資本在遭遇經(jīng)營挫折后，很多又沒有退出土地，這些土地基本都拋荒了。一方面的原因是工商資本遭遇挫折后虧欠大量的土地租金，與農(nóng)民存在矛盾糾紛，在矛盾糾紛處理好之前村集體和地方政府不好收回土地。另一方面的原因是，一些工商資本想等待政府出臺更多的優(yōu)惠政策，不愿意退出土地。

針對不同類型的土地拋荒問題，應(yīng)進行分類治理。土地不適合耕種的山區(qū)應(yīng)采取退耕還林政策，主要發(fā)揮土地的生態(tài)效益。地方政府要重點解決的是土地適合耕種地區(qū)的土地拋荒問題。

實際上，一直以來地方政府都將解決土地拋荒問題作為政府的工作任務(wù)之一，一般從改善基礎(chǔ)設(shè)施、推進土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、進行財政補貼等層面著手，也起到了積極效果，但是有時作用有限。例如，推動土地流轉(zhuǎn)卻遭遇農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地的問題，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨“政府讓種什么，就虧什么”的困境。要有效破解土地拋荒問題，還需要采取更多更有效的措施。

第一，在土地制度改革中發(fā)揮基層組織的土地整合作用，克服土地細碎化問題。借助“三權(quán)分置”改革，基層組織可以以農(nóng)民家庭為單位，將農(nóng)民分散的地塊調(diào)整到一個位置;也可以在農(nóng)民不愿意耕種土地的時候，將土地經(jīng)營權(quán)集中連片流轉(zhuǎn)出去。國務(wù)院部署到2022年全國建成10億畝高標準農(nóng)田的任務(wù)，基層組織可以借助這個機會進行有效的調(diào)整，實現(xiàn)土地集中連片耕種。

第二，在農(nóng)村公共品供給中發(fā)揮基層組織的作用，解決“最后一公里”難題。當前國家成為農(nóng)村公共品供給的主體，但是普遍遭遇“最后一公里”難題。這是由于國家難以深入到農(nóng)村社會內(nèi)部與一家一戶農(nóng)民打交道，很難識別個體農(nóng)民的需求，也難以協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的矛盾糾紛。發(fā)揮基層組織的作用，可以有效表達農(nóng)民的需求、協(xié)調(diào)公共品供給中的利益矛盾糾紛、對公共設(shè)施進行有效管護等，從而讓公共品供需實現(xiàn)更高效率的對接。

第三，提高地方政府的政策瞄準率，給予種糧食的經(jīng)營者更多財政支持。近年來，中央政府為推進農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了大量財政補貼。然而，在實踐中，也存在不種地的土地承包者、工商資本，不種糧食的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者等獲得財政支持的情況。地方政府應(yīng)提高政策瞄準率，將財政支持向真正種植糧食的經(jīng)營者傾斜。