向云波 徐明 鄧明麗

摘 要：休耕制度是促進(jìn)我國耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。運(yùn)用文獻(xiàn)分析、結(jié)構(gòu)訪談和問卷調(diào)查等方法，從農(nóng)戶的視角對長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休耕休養(yǎng)制度實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查研究，歸納總結(jié)了長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休耕的主要做法、經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐困境。分析發(fā)現(xiàn)長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休養(yǎng)存在忽視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主體地位、休耕補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)單一、社會資本難以進(jìn)入、休耕宣傳和管理不到位及后續(xù)農(nóng)戶引導(dǎo)和幫扶機(jī)制缺乏等問題，提出了多方聯(lián)動優(yōu)化形成因時(shí)因地休耕模式、構(gòu)建分區(qū)分類的精準(zhǔn)休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式、鼓勵引導(dǎo)社會資本參與休耕、加強(qiáng)休耕宣傳與管理工作、建立耕地休耕后農(nóng)戶幫扶體系及休耕地“活化”機(jī)制等改進(jìn)策略。

關(guān)鍵詞：休耕;休耕模式;農(nóng)戶視角;重金屬污染;長株潭休耕試點(diǎn)區(qū)

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-060X（2020）03-0084-07

Abstract： Fallow system is an important measure to promote the recuperation of cultivated land and the sustainable development of agriculture in China. By using the methods of literature analysis， structure interview and questionnaire survey， this paper investigated the situation of heavy metal pollution in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan fallow pilot areas from the perspective of farmers， the main practices， experiences and practical difficulties of farmland fallow in the pilot area of heavy metal pollution in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan were summarized. It was found that there were some problems in the pilot area of heavy metal pollution fallow in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan， such as neglecting the dominant position of the new agricultural management subject， single compensation method and standard， difficult access to social capital， inadequate publicity and management of fallow， and lack of follow-up guidance and assistance mechanism for farmers. This paper puts forward some improvement strategies， such as multi linkage optimization to form time-dependent land fallow mode; building precise compensation standards and methods of division classification; encouraging and guiding social capital to participate in fallow; strengthening publicity and management of fallow; establishing farmers' assistance system after fallow and "activation" mechanism of fallow.

Key words： fallow; fallow mode; farmer perspective; heavy metal pollution; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan fallow pilot area

開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)是我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一項(xiàng)重大改革。2016 年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等10個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，開展輪作休耕試點(diǎn)工作，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度。湖南省長株潭地區(qū)被農(nóng)業(yè)部確定為重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)，旨在探索重金屬污染區(qū)耕地休養(yǎng)的組織方式、技術(shù)模式和政策體系，形成具有可復(fù)制和可推廣的重金屬污染區(qū)休耕制度體系。自2016年底開展休耕試點(diǎn)工作以來，長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)在休耕申報(bào)流程、實(shí)施主體、休耕模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式、休養(yǎng)技術(shù)路徑以及休耕管理等方面進(jìn)行了許多有益探索，并且形成了一些經(jīng)驗(yàn)和模式，但同時(shí)也面臨一些實(shí)踐困境。因此，需要對長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)的主要做法、經(jīng)驗(yàn)和存在問題進(jìn)行總結(jié)與分析，為提出優(yōu)化改進(jìn)策略提供參考。

西方國家早在20世紀(jì)60年代就開始實(shí)施了農(nóng)地休耕制度[1-2]。當(dāng)前國外研究重點(diǎn)是農(nóng)地休耕所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)（包括休耕對土壤有機(jī)質(zhì)、野生動物和生物多樣性的影響等）和休耕制度的有效性評估[2-8]。

國內(nèi)相關(guān)研究主要集中在對國外休耕制度的解析[9-12]、國內(nèi)休耕制度構(gòu)建[13-16]和不同類型休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休耕效果調(diào)查和模式總結(jié)[18-23]。在重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休養(yǎng)制度研究方面，楊文杰等[17]從休耕參與主體、實(shí)施技術(shù)路徑、休耕補(bǔ)償機(jī)制等方面，比較歸納了地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、西南石漠化區(qū)、西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)等4大典型試點(diǎn)區(qū)域的休耕治理方法;俞振寧等[22]指出重金屬污染耕地治理式休耕補(bǔ)償政策需要以穩(wěn)定農(nóng)戶收益為基本原則，增加優(yōu)先參與權(quán)、復(fù)耕保險(xiǎn)等新的補(bǔ)償措施，并重視對農(nóng)戶進(jìn)行休耕宣傳和培訓(xùn)等，從而提升農(nóng)戶休耕參與度;謝花林等[23]用動態(tài)博弈模型分析重金屬污染區(qū)休耕農(nóng)戶與地方政府，以及地方政府與中央政府的利益博弈關(guān)系;趙其國等[24]系統(tǒng)地總結(jié)了湖南省重金屬污染地區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作進(jìn)展和成效，分析了存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議。這些研究成果對重金屬污染區(qū)耕地休耕制度實(shí)踐效果進(jìn)行了有益探索，但系統(tǒng)對長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休耕制度實(shí)效進(jìn)行實(shí)證研究的成果并不多見。為此，課題組運(yùn)用座談、深度訪談和入戶調(diào)查等方式，對雨湖區(qū)鶴嶺鎮(zhèn)、瀏陽市蕉溪鄉(xiāng)和瀏陽市北盛鎮(zhèn)政府部門和村委會休耕工作負(fù)責(zé)人與農(nóng)戶進(jìn)行實(shí)地調(diào)查;采用發(fā)放調(diào)查問卷的方式，對湘潭湘鄉(xiāng)市、長沙望城區(qū)、株洲醴陵市休耕農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)了長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休養(yǎng)的主要做法、經(jīng)驗(yàn)及實(shí)踐困境，提出改進(jìn)策略。

1 長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休耕制度的主要做法

按照湖南省統(tǒng)一部署，長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)在休耕申請流程與要求、休耕模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式、休耕管理等方面保持一致。

1.1 申請流程與要求

采取農(nóng)戶自愿申請、村民小組匯總、村級統(tǒng)一申報(bào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、市級農(nóng)業(yè)和財(cái)政部門復(fù)核以及市政府審批的程序確定休耕耕地。各地區(qū)休耕的具體要求主要包括以下幾方面：耕地應(yīng)位于重金屬污染耕地安全利用區(qū)內(nèi)，耕地承包者或者經(jīng)營者自愿申請休耕，并同意在休耕期間將耕地的經(jīng)營管理權(quán)交由村委會進(jìn)行重金屬污染耕地的治理式修復(fù)和維護(hù)活動;承諾休耕期間內(nèi)遵守有關(guān)休耕的管理規(guī)定;同時(shí)以村或者組為單元組織休耕，提出休耕申請的組90%以上耕地的承包者或者經(jīng)營者自愿申請休耕;最后，申請休耕的村委會應(yīng)同意以村委會作為休耕試點(diǎn)的項(xiàng)目實(shí)施主體，組織落實(shí)休耕的各項(xiàng)工作任務(wù)。

1.2 休耕組織模式

長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)采用“政府+村委會”方式進(jìn)行，由政府主導(dǎo)，整村推進(jìn)。在耕地休養(yǎng)過程中，地方政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)耕地休耕相關(guān)情況復(fù)核、審批，組織農(nóng)資、綠肥種子招標(biāo)采購等;村委會為耕地休耕的實(shí)施主體，負(fù)責(zé)耕地休耕的相關(guān)組織、實(shí)施和管理工作;企業(yè)、大戶、家庭農(nóng)場、合作社等參與村委會主導(dǎo)的部分社會化服務(wù)工作，如翻耕、旋耕、種植綠肥等;農(nóng)戶將耕地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給村委會之后，基本不參與耕地休養(yǎng)活動（圖1）。

1.3 補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)行現(xiàn)金補(bǔ)貼的單一補(bǔ)償方式。國家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按照（計(jì)稅面積）1 300元/667m2補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)對休耕地的經(jīng)營者進(jìn)行補(bǔ)貼，包括治理補(bǔ)貼。湖南省全年休耕按照（計(jì)稅面積）700元/667m2補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)對休耕地的經(jīng)營者進(jìn)行補(bǔ)貼。

1.4 耕地休養(yǎng)技術(shù)路徑

采取“休耕+春季深翻耕+淹水管理+秋冬季旋耕+綠肥”的耕地休養(yǎng)技術(shù)路徑，并且根據(jù)《湖南省農(nóng)業(yè)委員會辦公室關(guān)于印發(fā)〈2016年湖南重金屬污染耕地修復(fù)施用石灰和深翻耕實(shí)施方案〉的通知》（湘農(nóng)辦土肥﹝2016﹞9號），制定了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要項(xiàng)目包括犁耕斷條率（≥3次/m）、植被覆蓋率（地表以下，≥60%）、立垡與回垡率（≤5%）和翻耕深度（15～20 cm），做到田塊翻耕無死角、翻耕田埂損壞必須恢復(fù)成原狀、不引起農(nóng)戶的糾紛等技術(shù)要求。通過深翻耕，蒲公英種植培育綠肥，深耕改土，優(yōu)化水分，進(jìn)行耕地的養(yǎng)護(hù)和治理。

1.5 休耕地后期管理

休耕地以組為單元，以村委會為實(shí)施主體，統(tǒng)一組織施用石灰、翻耕、種植綠肥和耕地維護(hù)等活動?！靶莞陂g，禁止耕地非農(nóng)化、禁止在休耕地上種植以收獲為目的的農(nóng)作物、禁止利用休耕地從事除村委會統(tǒng)一組織的耕地管理和維護(hù)活動之外的其他任何活動?！痹谛莞陂g，休耕村負(fù)責(zé)灌排溝渠、田埂、機(jī)耕道等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田的維護(hù)、修整，保證農(nóng)田在休耕后完好無損，能在休耕結(jié)束后迅速恢復(fù)生產(chǎn)。

2 長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休耕制度試點(diǎn)的實(shí)踐困境

通過實(shí)地走訪、與相關(guān)人員座談，并結(jié)合調(diào)查問卷結(jié)果與資料數(shù)據(jù)分析，筆者發(fā)現(xiàn)長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)工作正平穩(wěn)、有序推進(jìn)，在重金屬污染區(qū)域休耕模式、農(nóng)戶利益保障、政策體系構(gòu)建等方面取得了良好的效果，但是也存在一些不足之處。

2.1 忽視了農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主導(dǎo)地位

新時(shí)期我國農(nóng)業(yè)發(fā)展過程和改革中，形成一些農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，他們在我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、集約化經(jīng)營，以及提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、耕地組織和管理中發(fā)揮十分重要的作用。然而，現(xiàn)有的重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)休耕過程中，村委會是實(shí)施休耕的主體，除了少數(shù)農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，能夠通過招投標(biāo)或者委托等形式參與耕地深翻耕、綠肥培育等項(xiàng)目之外，多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并沒有直接參與到休耕項(xiàng)目中;農(nóng)戶將耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村委會，由村委會直接組織實(shí)施休耕，農(nóng)戶實(shí)際也不參與休耕的具體實(shí)施過程和后期管理工作，忽略了農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在耕地休養(yǎng)中的主體地位，影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶的休耕積極性，以及休耕政策持續(xù)推進(jìn)。

2.2 休耕補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)單一

調(diào)查過程中，課題組發(fā)現(xiàn)700元/667m2（計(jì)稅面積）的休耕補(bǔ)貼資金能夠按時(shí)、按照標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放至耕地實(shí)際經(jīng)營者，農(nóng)戶的利益能夠得到有效保障。但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式上，目前仍存在兩個(gè)方面問題：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)唯一，沒有考慮不同地區(qū)、不同作物結(jié)構(gòu)耕地收益的差異問題;二是現(xiàn)金補(bǔ)償方式比較單一，沒有考慮到農(nóng)戶群體訴求的多元化。如調(diào)查中發(fā)現(xiàn)湘蓮種植戶普遍認(rèn)為自己休耕的損失比水稻種植戶大，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)該體現(xiàn)兩者的差異;部分年齡偏大的農(nóng)戶認(rèn)為需要適當(dāng)增加糧食補(bǔ)償、養(yǎng)老金補(bǔ)償?shù)炔煌难a(bǔ)償方式。

2.3 政府主導(dǎo)社會資本難以進(jìn)入

長株潭地區(qū)休耕由政府推動和引導(dǎo)，采取“農(nóng)民自愿，市場運(yùn)作，適當(dāng)補(bǔ)貼”的方式進(jìn)行。長株潭地區(qū)耕地重金屬污染形成是一個(gè)長期、復(fù)雜的過程，涉及自然、經(jīng)濟(jì)等諸多因素，目前很難明確誰是耕地重金屬污染的第一責(zé)任人，因此，很難采取生態(tài)補(bǔ)償“誰污染誰付費(fèi)”的一般原則，明確耕地休養(yǎng)補(bǔ)償資金的來源。目前長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)休耕補(bǔ)償資金全部來源于財(cái)政資金的補(bǔ)助支持，尚未建立重金屬污染休耕的商業(yè)付費(fèi)模式，也缺乏社會資本進(jìn)入的方式和路徑，幾乎沒有社會資本的介入，耕地休養(yǎng)補(bǔ)償資金的來源渠道和模式比較單一。

2.4 休耕宣傳和監(jiān)督管理不到位

調(diào)研數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)受訪者都明確表示支持休耕政策，但是對于耕地休養(yǎng)政策的背景、內(nèi)容和目的等卻缺乏足夠了解。農(nóng)戶支持休耕政策是受村委會有效組織、國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較高、國家社會福利制度好和隨眾心理等因素影響，而對休耕政策缺乏足夠了解，這勢必會造成農(nóng)戶對休耕政策表現(xiàn)的無所謂，缺乏足夠熱情，進(jìn)而影響耕地休養(yǎng)政策的可持續(xù)性推進(jìn)。此外，在休耕項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府或村委會既是休耕項(xiàng)目的發(fā)包方，又是休耕項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)管方，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”，雙重身份存在，不可避免地出現(xiàn)一些質(zhì)量監(jiān)管不到位或檢查監(jiān)督流于形式等問題。如農(nóng)戶反映耕地深翻耕厚度達(dá)不到技術(shù)要求;休耕地周邊雜草侵?jǐn)_，蟲害、老鼠數(shù)量增多等問題。

2.5 后續(xù)農(nóng)戶引導(dǎo)和幫扶機(jī)制缺乏

從調(diào)查情況看，在受訪農(nóng)戶中約有50%農(nóng)戶休耕后選擇外出打工，另一半農(nóng)戶休耕后閑賦在家。這些閑賦在家的農(nóng)戶長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，缺乏其他職業(yè)技能和謀生手段，且多數(shù)年齡偏大、文化水平相對較低等，短時(shí)期內(nèi)難以勝任其他社會工作。而現(xiàn)有的休耕制度除了現(xiàn)金補(bǔ)貼之外，缺乏后續(xù)農(nóng)戶職業(yè)轉(zhuǎn)型、技能培訓(xùn)等相關(guān)的引導(dǎo)和幫扶機(jī)制。這就造成大量農(nóng)戶閑賦在家，而大量農(nóng)戶閑賦在家，一方面會造成農(nóng)村勞動力浪費(fèi)，另一方面也可能引發(fā)一些農(nóng)村社會問題，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

3 長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休耕制度的改進(jìn)策略

長株潭地區(qū)作為我國探索重金屬污染休耕工作組織方式、技術(shù)模式和政策體系的先行試點(diǎn)，必須將其置身于國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境背景之下，將調(diào)研結(jié)果與法理相結(jié)合，對其休耕制度體系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整、改進(jìn)，構(gòu)建可以推廣、復(fù)制的重金屬污染休耕制度。

3.1 多方聯(lián)動優(yōu)化休耕組織模式

在政府主導(dǎo)下，當(dāng)前長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休養(yǎng)工作正穩(wěn)步、有序推進(jìn)，并且取得了顯著成效。早期政府在長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休養(yǎng)的申報(bào)實(shí)施、資金支持、組織管理等方面起了十分重要的作用。然而，隨著休耕進(jìn)程不斷深化和持續(xù)推進(jìn)，依然延續(xù)這種政府主導(dǎo)的休耕模式顯然已經(jīng)不合時(shí)宜，就亟需政府轉(zhuǎn)變職能，理順政府與市場之間關(guān)系，積極發(fā)揮市場的資源優(yōu)化配置作用，明確休耕各利益主體之間關(guān)系和職責(zé)，激發(fā)各利益主體的積極性和潛能，多方聯(lián)動共同推進(jìn)休耕工作，構(gòu)建更為高效的休耕制度。針對當(dāng)前長株潭重金屬污染區(qū)耕地經(jīng)營規(guī)模偏小，村委會農(nóng)機(jī)裝備、專業(yè)技術(shù)人才缺乏，休耕工作監(jiān)管不到位等實(shí)際問題，筆者從利益主體的視角，構(gòu)建一個(gè)“政府—村委會—新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（農(nóng)業(yè)企業(yè)）—農(nóng)戶—市場化服務(wù)機(jī)構(gòu)”多方聯(lián)動的耕地休養(yǎng)邏輯框架，對長株潭重金屬污染休耕區(qū)休耕框架和模式進(jìn)行優(yōu)化（圖2）。在該模型中，各個(gè)主體承擔(dān)的角色如下：

（1）政府：耕地休養(yǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者。政府提供政策支持、休耕申報(bào)審核、休耕物質(zhì)招標(biāo)采購、組織管理和監(jiān)督評估等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

（2）村委會：耕地休養(yǎng)監(jiān)督和協(xié)調(diào)者。村委會作為自治基層組織，缺乏相應(yīng)的農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備和相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才，顯然，作為休耕實(shí)施主體具有很多與身俱來的“短板”。但村委會在基層工作組織方面，優(yōu)勢突出，是聯(lián)系農(nóng)戶與政府、企業(yè)的紐帶。為此，村委會應(yīng)該將工作重點(diǎn)放在農(nóng)戶與政府、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)企業(yè)之間的溝通、協(xié)調(diào)以及休耕監(jiān)督方面。如耕地流轉(zhuǎn)和休耕糾紛協(xié)調(diào)處理等。

（3）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)企業(yè)：耕地休養(yǎng)實(shí)施者。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)企業(yè)既有農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備方面的優(yōu)勢，又有專業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢。因此，休耕中應(yīng)該將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)企業(yè)作為休耕實(shí)施主體，充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)企業(yè)的技術(shù)、資金優(yōu)勢。

（4）農(nóng)戶：耕地休養(yǎng)監(jiān)督和部分參與者。農(nóng)戶根據(jù)實(shí)際情況積極參與休耕，分享成果。

（5）第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)：耕地休養(yǎng)績效評估者。第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)休耕質(zhì)量和績效的評估工作。

例如瀏陽北盛烏龍社區(qū)以煙草種植為主，在休耕政策頒布之前，大部分農(nóng)戶將耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶，由農(nóng)業(yè)大戶進(jìn)行統(tǒng)一集中管理，農(nóng)戶收取流轉(zhuǎn)租金。休耕政策頒布以后，經(jīng)過村委相關(guān)負(fù)責(zé)部門與農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)大戶的協(xié)商討論，將受污染的耕地嚴(yán)格按照休耕政策的規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一管理。由政府出資，引進(jìn)社會化服務(wù)組織對休耕的農(nóng)地進(jìn)行除草、翻耕及增肥以恢復(fù)耕地原始狀態(tài)，逐步形成了“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+村委會+政府”的休耕模式，獲得很好的效果。

3.2 構(gòu)建差異化的精準(zhǔn)休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式

從調(diào)查情況看，絕大多數(shù)農(nóng)戶對現(xiàn)有休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式比較滿意，但不同地區(qū)、不同農(nóng)戶群體對休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式有不同的訴求。為此，需要根據(jù)長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)各休耕區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地區(qū)位、耕作條件、農(nóng)作物結(jié)構(gòu)、作物產(chǎn)出收益和休耕養(yǎng)護(hù)成本等，構(gòu)建差異化的“分區(qū)、分層、分類和分情”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化和精準(zhǔn)化（表1）。

一是分區(qū)，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，分地區(qū)區(qū)別對待。依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位條件等因素采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。可以考慮將長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)劃分為3個(gè)層次的休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)Ⅰ區(qū)包括望城區(qū)、雨湖區(qū)和天元區(qū)等區(qū)位條件好、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的區(qū)域;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)Ⅱ區(qū)包括長沙縣、寧鄉(xiāng)市、瀏陽市、湘潭縣和株洲縣等區(qū)位條件較好、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)Ⅲ區(qū)包括茶陵縣、攸縣、醴陵市和湘鄉(xiāng)市等區(qū)位條件一般、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的區(qū)域。

二是分層，按照地域圈層區(qū)別對待。按照城市近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)等采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。城市近郊區(qū)的社區(qū)或者村耕地地租收益比較高，耕地休耕損失比較高，制定的休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要相對較高;而邊遠(yuǎn)地區(qū)耕地地租收益比較低，耕地休養(yǎng)損失相對較少，制定的休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以略低。以寧鄉(xiāng)市的金洲鎮(zhèn)、巷子口鎮(zhèn)、夏鐸鋪鎮(zhèn)和龍?zhí)镦?zhèn)4個(gè)休耕區(qū)域?yàn)槔鹬捩?zhèn)和夏鐸鋪鎮(zhèn)處于寧鄉(xiāng)市近郊區(qū)可以設(shè)定為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)Ⅰ區(qū);巷子口鎮(zhèn)和龍?zhí)镦?zhèn)位于寧鄉(xiāng)市邊遠(yuǎn)地區(qū)，可以設(shè)定為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)Ⅲ區(qū)，實(shí)行差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

三是分類，按照作物種植類別，分類區(qū)別對待。長株潭地區(qū)耕地種植作物主要包括水稻、湘蓮、蔬菜、煙草等糧食或者其他經(jīng)濟(jì)作物，作物不同耕地收益也有較大差異。因此，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候可以根據(jù)耕地多年種植情況，給予差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如湘蓮、蔬菜種植區(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)可以設(shè)置為1.2，煙草等經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)可以設(shè)定為1.0，水稻種植區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)可以設(shè)定為0.8。

四是分情，按照實(shí)際情況區(qū)別對待。一方面，要豐富休耕補(bǔ)償方式，根據(jù)休耕者的本人的意愿和訴求，既可以選擇現(xiàn)金作為補(bǔ)償方式，也可以根據(jù)自身需求選擇糧食、養(yǎng)老金、技術(shù)補(bǔ)償?shù)绕渌a(bǔ)償方式。另一方面，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，也可以根據(jù)農(nóng)戶的具體情況區(qū)別對待。特別是一些建檔立卡戶等，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面可以適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 鼓勵引導(dǎo)社會資本參與休耕

重金屬污染區(qū)耕地休養(yǎng)不僅需要政府的支持，也需要社會資本的參與，使得長株潭重金屬污染區(qū)休耕形成上下聯(lián)動，多方參與的良好態(tài)勢。耕地休養(yǎng)制度持續(xù)推進(jìn)的重要手段是充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，建立耕地休養(yǎng)的商業(yè)模式，鼓勵引導(dǎo)社會資本參與，對休耕地進(jìn)行集中管護(hù)，修復(fù)受污染的耕地并改善地力，提升土壤質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)更高更好的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。一方面，政府要盡快制定引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)地休耕的具體方案和措施，保障耕地休養(yǎng)項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營。另一方面，要創(chuàng)新休耕制度和方式，采取土地指標(biāo)置換、治理后的土地流轉(zhuǎn)給治污者等多種方式，構(gòu)建休耕商業(yè)模式，充分利用PPP模式、發(fā)展綠色金融、發(fā)行綠色債券等多種方式引導(dǎo)社會資本廣泛參與。例如可以借鑒湘潭竹埠港重金屬污染治理過程中形成“土地修復(fù)+流轉(zhuǎn)”的“岳塘模式”。該模型構(gòu)建了“政府+企業(yè)”重金屬污染土壤修復(fù)的商業(yè)模式。由永清投資集團(tuán)與政府共同出資組建“湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司”，爭取各方資金，實(shí)現(xiàn)對竹埠港的重金屬污染治理與生態(tài)開發(fā)，治理好以后，參與各方將從治理土地增值收益中共同分享利益，獲得回報(bào)。

3.4 加強(qiáng)休耕和重金屬污染危害的宣傳工作

從調(diào)研情況看，農(nóng)民普遍文化水平不高，對休耕政策的基本內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)缺乏深刻的理解，對重金屬污染的后果認(rèn)識不夠，一定程度上會影響休耕治理工作的推進(jìn)。因此，需要加強(qiáng)休耕政策的宣傳工作：一是，組織專業(yè)宣傳小組深入農(nóng)戶生產(chǎn)生活領(lǐng)域進(jìn)行交流講解，利用廣播等媒介進(jìn)行有針對性地對休耕政策循環(huán)播放，利用農(nóng)村的空置宣傳墻進(jìn)行休耕圖畫創(chuàng)作，以簡明的圖畫解釋休耕政策的主要內(nèi)容，突顯休耕的重要性。二是，組織一批文化水平相對較高的休耕農(nóng)戶進(jìn)行休耕政策內(nèi)容的學(xué)習(xí)，并進(jìn)行結(jié)業(yè)性考試，考試合格者頒發(fā)榮譽(yù)證書，并對其進(jìn)行公示化表彰。建立學(xué)習(xí)福利體系，獎勵自愿學(xué)習(xí)休耕政策的農(nóng)戶提高土壤質(zhì)量的技術(shù)學(xué)習(xí)課程，并對休耕治理效果良好的農(nóng)戶進(jìn)行一定物質(zhì)獎勵。三是，建立休耕地示范基地，修復(fù)受污染的耕地，探索研究污染耕地的安全利用模式，并定期監(jiān)測公示耕地重金屬含量、耕地地力等指標(biāo)情況，跟蹤評價(jià)示范基地的成效，更加直觀生動的向農(nóng)民展示休耕的可行性以及所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，使農(nóng)民更加積極主動地參與到休耕實(shí)踐中去，促進(jìn)休耕的普及。例如在休耕地上種植和培育花草苗木及綠肥飼草等非食用的經(jīng)濟(jì)或觀賞作物，形成新的農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀，促進(jìn)休耕工作與鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)相結(jié)合，使農(nóng)民在休耕中獲得經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)收益，這是對休耕治理工作有效的宣傳手段，能促進(jìn)休耕工作的快速推進(jìn)。

3.5 加強(qiáng)休耕管理與績效評估工作

為了進(jìn)一步加強(qiáng)耕地休養(yǎng)的管理和績效評估工作，需要轉(zhuǎn)變休耕管理的傳統(tǒng)思維，采用新的技術(shù)手段和方法，積極引入第三方評估機(jī)構(gòu)等。

（1）從“環(huán)節(jié)”到“全過程”休耕管理和維護(hù)。在已有管理制度上，需要進(jìn)一步加強(qiáng)休耕地日常管理工作。一是，強(qiáng)化休耕組織管理，以縣為單位組建休耕領(lǐng)導(dǎo)小組、休耕技術(shù)指導(dǎo)小組等，組織指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐男莞乱?，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組全力貫徹落實(shí)好休耕制度，農(nóng)戶具體精準(zhǔn)實(shí)施休耕。當(dāng)?shù)卮逦趫?zhí)行日常監(jiān)管時(shí)，應(yīng)對農(nóng)戶耕地休耕狀況、休耕措施、農(nóng)戶配合程度等環(huán)節(jié)及時(shí)跟進(jìn)，對引進(jìn)的社會化服務(wù)組織的工作進(jìn)程進(jìn)行公示化管理，做到責(zé)任到個(gè)人，時(shí)刻調(diào)控休耕的各個(gè)環(huán)節(jié)。二是，完善休耕實(shí)施管理，相關(guān)休耕參與人應(yīng)該要簽訂休耕實(shí)施責(zé)任書及協(xié)議，明確各參與人在休耕實(shí)施過程中的責(zé)任和義務(wù)。休耕過程中要不斷強(qiáng)化完善休耕信息公示、農(nóng)戶休耕地檔案完善更新、休耕地定期檢查監(jiān)督及情況監(jiān)測公布，有計(jì)劃有目的有步驟的積極推進(jìn)適合本地情況的休耕組織管理模式。政府相關(guān)部門應(yīng)協(xié)同當(dāng)?shù)卮逦c休耕農(nóng)戶建立專業(yè)監(jiān)督和管理機(jī)制，制定相應(yīng)的管理和監(jiān)督評定標(biāo)準(zhǔn)，對休耕的進(jìn)展情況、農(nóng)戶休耕配合程度及耕地休耕恢復(fù)質(zhì)量分項(xiàng)紀(jì)錄，并按照制定的標(biāo)準(zhǔn)以分?jǐn)?shù)的形式統(tǒng)計(jì)，評定結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公開，激發(fā)農(nóng)戶休耕積極性。

（2）運(yùn)用新技術(shù)和手段加強(qiáng)耕地休養(yǎng)監(jiān)管。缺乏完善的休耕后期管理，有可能會對休耕地產(chǎn)生消極影響，如休耕農(nóng)戶不按休耕要求進(jìn)行治理，會加劇土壤肥力的退化。世界上有一些國家構(gòu)建了較為完善的休耕后環(huán)境收益情況、耕地養(yǎng)護(hù)效果監(jiān)測和評估體系，以立法的形式建立完善的獎懲機(jī)制[12]。我國休耕后期監(jiān)管應(yīng)探索建立精準(zhǔn)高效的監(jiān)管體系，運(yùn)用遙感技術(shù)實(shí)現(xiàn)種植面積變化“天眼”察，布置監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量變化“地網(wǎng)”測[17]。在監(jiān)測的同時(shí)，導(dǎo)入休耕地面積變化、土壤重金屬含量、替代作物存活狀況等指標(biāo)的實(shí)時(shí)監(jiān)測數(shù)據(jù)，建立休耕養(yǎng)護(hù)區(qū)各農(nóng)地休耕養(yǎng)護(hù)效果與作物產(chǎn)出效益數(shù)據(jù)系統(tǒng)，推進(jìn)休耕過程及成效監(jiān)管數(shù)字化，并按期根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)全方位多角度的進(jìn)行分析評估并編寫當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)測報(bào)告，同時(shí)以立法的形式規(guī)范新技術(shù)運(yùn)用，利用信息技術(shù)手段，定時(shí)將休耕新技術(shù)通過網(wǎng)絡(luò)平臺或者手機(jī)APP發(fā)送到每一位參與休耕的農(nóng)戶，發(fā)揮農(nóng)戶監(jiān)督作用。

（3）引入第三方獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)。聯(lián)合社會休耕專業(yè)評估平臺與高校專家，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，建立獨(dú)立的休耕治理評估系統(tǒng)，對休耕地區(qū)的土壤狀況、農(nóng)作物結(jié)構(gòu)、休耕措施、休耕路徑等方面進(jìn)行評估。當(dāng)?shù)卣當(dāng)y手休耕農(nóng)戶設(shè)立休耕狀況監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由專業(yè)管理人員對休耕前、休耕中、休耕后各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行追蹤反饋，稽查是否存在套取休耕補(bǔ)助敷衍休耕的行為。

3.6 建立耕地休養(yǎng)后農(nóng)戶幫扶體系及休耕地“活化”機(jī)制

耕地休耕以后，地方政府需要從就業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)、職業(yè)農(nóng)民保護(hù)法規(guī)建設(shè)、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等多個(gè)方面構(gòu)建耕地休耕農(nóng)戶幫扶機(jī)制，有效化解農(nóng)村剩余勞動力，維持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。同時(shí)，也需要未雨綢繆構(gòu)建休耕地“活化”機(jī)制，保障休耕地再生產(chǎn)有序推進(jìn)。

（1）加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)。設(shè)立專項(xiàng)扶持基金供地方政府設(shè)立專門的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)中心，為參與休耕的農(nóng)戶進(jìn)行區(qū)域內(nèi)勞動力循環(huán)利用提供講解和指導(dǎo)，有序進(jìn)行職業(yè)規(guī)劃。根據(jù)課題組調(diào)研，部分剩余勞動力受教育水平普遍較低，年齡多為60歲以上，人口老齡化問題突出。因此，對于如何安排休耕農(nóng)戶就業(yè)的問題，地方政府應(yīng)和當(dāng)?shù)卮逦瘯y手打造休耕農(nóng)戶再就業(yè)幫扶體系，幫助失業(yè)農(nóng)戶樹立就業(yè)目標(biāo)，緩解社會矛盾。在構(gòu)建幫扶體系之前，要充分做好準(zhǔn)備工作，如對每戶休耕農(nóng)戶家庭狀況、休耕狀況以及就業(yè)意向進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，增加休耕后勤保障方面的人力投入，確保農(nóng)戶休耕的調(diào)查意向的真實(shí)性。

（2）完善職業(yè)農(nóng)民保護(hù)法規(guī)建設(shè)。設(shè)立休耕再就業(yè)方面的法律法規(guī)，提供就業(yè)服務(wù)平臺，構(gòu)建就業(yè)服務(wù)保障系統(tǒng)，增強(qiáng)農(nóng)戶就業(yè)與休耕積極性。政府可以從保障休耕農(nóng)戶的權(quán)利與權(quán)力兩個(gè)方面完善職業(yè)農(nóng)民保護(hù)法規(guī)建設(shè)。在休耕農(nóng)戶權(quán)利保障上，對休耕農(nóng)戶子女讀書就業(yè)提供幫助，完善休耕農(nóng)戶養(yǎng)老保障體系，從多個(gè)方面保障職業(yè)農(nóng)民的利益。在休耕農(nóng)戶權(quán)力保障上，政府要賦予職業(yè)農(nóng)民一定的監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)。職業(yè)農(nóng)民可以對休耕管理中出現(xiàn)的不當(dāng)行為進(jìn)行舉報(bào)，同時(shí)也可以對休耕工作提出相關(guān)建議，當(dāng)?shù)卣畯木駥用婧臀镔|(zhì)層面對舉報(bào)者與建議者進(jìn)行獎勵。以立法的形式對職業(yè)農(nóng)民的就業(yè)崗位進(jìn)行界定，職業(yè)農(nóng)民也是是社會主義事業(yè)建設(shè)者，應(yīng)提升職業(yè)農(nóng)民就業(yè)的信心。

（3）加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。從職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，經(jīng)課題組走訪，還有一部分剩余勞動力受教育水平相對較高的青壯年，對于這部分農(nóng)戶，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)把這部分勞動力作為職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的重點(diǎn)對象，提高參加職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以提高農(nóng)戶參與休耕的積極性[1]。在大力鼓勵社會化就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的展同時(shí)，當(dāng)?shù)卣惨O(shè)立科學(xué)有效的監(jiān)管系統(tǒng)，對就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)效果、農(nóng)戶滿意程度進(jìn)行監(jiān)管，保證社會化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)聘請高校知名專家授課，為休耕農(nóng)戶向?qū)I(yè)型技術(shù)人才轉(zhuǎn)型提供方向，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育全覆蓋。

（4）構(gòu)建耕地休養(yǎng)“活化”機(jī)制。長株潭重金屬污染休耕試點(diǎn)區(qū)耕地休養(yǎng)的期限為3 a。3 a休耕到期后，土壤得到有效改善，達(dá)到耕種標(biāo)準(zhǔn)后，有效促進(jìn)休耕地再生產(chǎn)的關(guān)鍵是未雨綢繆構(gòu)建休耕地“活化”機(jī)制。要從休耕地“活化”標(biāo)準(zhǔn)、“活化”組織模式、“活化”實(shí)施方案、“活化”監(jiān)督管理和“活化”保障制度等多個(gè)方面，進(jìn)行有益的探索。

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（責(zé)任編輯：肖彥資）