銀冰冰 王馨悅

本文為中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)高等教育專(zhuān)業(yè)委員會(huì)2019年高等教育研究課題《民辦高等教育政策發(fā)展研究》;陜西省高等教育學(xué)會(huì)2017年度高等教育科學(xué)研究項(xiàng)目立項(xiàng)課題《陜西民辦高校深入推進(jìn)管辦評(píng)分離的實(shí)踐研究》（立項(xiàng)號(hào)：XGH17229）階段性成果

【摘 要】 文章闡述了陜西民辦高校的基本現(xiàn)狀，分析了陜西民辦高校的發(fā)展瓶頸問(wèn)題，政策細(xì)則有待細(xì)化和落實(shí)，學(xué)校內(nèi)部治理體系有待健全，師生權(quán)益不能得到有效保障等。提出了分類(lèi)管理背景下促進(jìn)陜西民辦高校健康發(fā)展的對(duì)策：要營(yíng)造良好的民辦高校外部發(fā)展環(huán)境;建立規(guī)范的民辦高校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 分類(lèi)管理;陜西;民辦高校;發(fā)展瓶頸;對(duì)策

新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》與《國(guó)務(wù)院關(guān)于社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)務(wù)院若干意見(jiàn)”）、教育部等印發(fā)的《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》構(gòu)成了新時(shí)代民辦教育改革發(fā)展的法律法規(guī)政策體系。新法新政立足我國(guó)教育改革發(fā)展的階段性特征，對(duì)新時(shí)代促進(jìn)民辦教育可持續(xù)發(fā)展做出全面部署，以支持與規(guī)范并舉的思路對(duì)民辦教育分類(lèi)管理做出了總體規(guī)定。按照“國(guó)務(wù)院若干意見(jiàn)”和國(guó)家對(duì)民辦教育發(fā)展的總體思路，陜西省人民政府發(fā)布了民辦教育實(shí)施意見(jiàn)和配套細(xì)則，共同構(gòu)成了陜西省落實(shí)民辦教育分類(lèi)管理的政策法規(guī)體系，被稱(chēng)為陜西省“1+2”配套政策。本文以陜西民辦高校為研究對(duì)象，在分類(lèi)管理改革的背景下分析其瓶頸，探索尋求陜西民辦高校分類(lèi)管理的發(fā)展策略。

一、陜西民辦高校的基本現(xiàn)狀

近些年，陜西民辦高校抓住升本、本科教學(xué)合格評(píng)估和審核評(píng)估等契機(jī)，整體辦學(xué)水平得到了較大提升，內(nèi)涵建設(shè)也取得了顯著成效。

1、近十年學(xué)校數(shù)量呈總體增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

近10年來(lái)，陜西民辦高校數(shù)量基本保持穩(wěn)定，在校生規(guī)模變化明顯。從2009年到2018年的10年間，全省普通高校從2009年的77所增加到2018年的93所，共增加了16所，年均增加1.6所，增幅約20.8%。10年間陜西民辦高校僅增加1所，增幅緩慢，獨(dú)立學(xué)院一直保持12所的規(guī)模。到2018年底，陜西民辦高校（含獨(dú)立學(xué)院）數(shù)占全省普通高校的32.6%，其中，民辦本專(zhuān)科高校數(shù)占全省普通高校數(shù)的20%，獨(dú)立學(xué)院占12.6%。[1]

2、近五年在校生總體規(guī)模有所下降

從2009年到2018年的10年間，全省民辦高校（含獨(dú)立學(xué)院）在校生總體規(guī)模整體上呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，由2009年的234891人增長(zhǎng)到2018年的272198人，共增長(zhǎng)37307人，年均增長(zhǎng)約3.7萬(wàn)人，增幅近16%，2014年達(dá)到近10年在校生數(shù)最高值，即各類(lèi)在校生合計(jì)30余萬(wàn)人。[2]

從時(shí)間上來(lái)看，近5年陜西民辦高校在校生總量卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2018年較2014年減少3.1萬(wàn)余人，降幅約為10%。[3]從在校生類(lèi)別來(lái)看，民辦本科生、高職（專(zhuān)科）生、獨(dú)立學(xué)院在校生均有增有減，研究生在校生數(shù)近年來(lái)呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。早在2008年以前，陜西萬(wàn)人以上民辦高校數(shù)、民辦高校在校生數(shù)均在全國(guó)名類(lèi)前茅。近些年，陜西民辦高校在辦學(xué)規(guī)模上的優(yōu)勢(shì)地位有逐漸消退的趨勢(shì)。

二、陜西民辦高校的發(fā)展瓶頸分析

陜西省民辦教育“1+2”配套政策的頒布，為陜西民辦高校分類(lèi)管理改革指明了方向，但涉及到非營(yíng)利性和營(yíng)利性?xún)深?lèi)民辦高校分類(lèi)管理的具體操作指南亟待完善。分類(lèi)管理背景下陜西民辦高校發(fā)展中存在的問(wèn)題需引起政府及有關(guān)教育主管部門(mén)的重視。

1、政策細(xì)則有待細(xì)化和落實(shí)

國(guó)家雖然通過(guò)新《民促法》為民辦教育分類(lèi)管理明確了法律依據(jù)，但在立法、執(zhí)法方面依然存在問(wèn)題，這使得地方政府無(wú)法將實(shí)施細(xì)則予以落實(shí)。從立法層面看，陜西目前未解決的問(wèn)題包括：對(duì)現(xiàn)有民辦高校過(guò)渡期的政策細(xì)則，選擇非營(yíng)利性民辦高校的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題;民辦高校屬性發(fā)生變化后的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、資產(chǎn)稅費(fèi)問(wèn)題、土地供給問(wèn)題、投融資問(wèn)題等。由于國(guó)家層面尚未對(duì)上述問(wèn)題做出明確規(guī)定，陜西也未出臺(tái)相應(yīng)的政策實(shí)施細(xì)則。

從執(zhí)法層面看，一是政府行政和服務(wù)意識(shí)欠缺。在分類(lèi)管理推進(jìn)的過(guò)程中，陜西政府行政意識(shí)不足，管理權(quán)限不明、重管理輕服務(wù)、限制與扶持界限不明，導(dǎo)致分類(lèi)管理改革進(jìn)程緩慢。二是相關(guān)政策無(wú)法得到落實(shí)。如，民辦高校用地、信貸、稅收等方面享受優(yōu)惠待遇程序繁瑣;如何按照法律落實(shí)非營(yíng)利性民辦高校與公辦高校享有同等優(yōu)惠待遇，具體申報(bào)程序如何規(guī)定;如何確保民辦高校教師與公辦高校教師享受同等待遇。目前這些問(wèn)題都沒(méi)有相應(yīng)可操作的解決措施。

2、學(xué)校內(nèi)部治理體系有待健全

目前，陜西民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理，治理體系亟待健全，主要表現(xiàn)在：一是董（理）事會(huì)制度存在缺陷，部分民辦高校利益主體之間存在矛盾。一方面表現(xiàn)為各利益相關(guān)者代表比例失衡。新《民促法》第21條規(guī)定“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成”，并未具體規(guī)定組成比例和產(chǎn)生程序。事實(shí)上，民辦高校董（理）事會(huì)中舉辦者及其代表的比例較高，教職工代表勢(shì)單力薄，無(wú)論在重大決策還是建言建議方面，作用都微乎其微。陜西民辦高校的大部分董（理）事都在民辦高?；蚱渫顿Y方中任職，外部專(zhuān)家很少或沒(méi)有，難以確保董（理）事會(huì)的決策質(zhì)量。另一方面是董（理）事會(huì)民主化程度不高。新《民促法》第22條雖規(guī)定了董（理）事會(huì)具體可以行使的職權(quán)。但實(shí)際上陜西一些民辦高校的重大決策仍是舉辦者或投資方說(shuō)了算，董事會(huì)成員的作用只限于提出建議或提示風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)力否決舉辦者的決定。二是黨委的監(jiān)督作用發(fā)揮較弱。陜西有的民辦高?；鶎咏M織建制不完善，制度尚未建立健全，有的民辦高校黨組織不能很好地發(fā)揮應(yīng)有作用，在學(xué)校治理中話語(yǔ)權(quán)缺失;有的民辦高校黨委書(shū)記由政府派駐，但其職責(zé)主要限于政治監(jiān)督，尚未在學(xué)校發(fā)展決策中起實(shí)質(zhì)性作用。

3、師生權(quán)益不能有效得到保障

對(duì)于教師而言，陜西民辦高校辦學(xué)投入相對(duì)不足，薪酬制度不合理，缺乏高水平的學(xué)科和專(zhuān)業(yè)帶頭人，更留不住青年教師。教師工作任務(wù)重、工資低，身份編制不清，流動(dòng)頻繁，民辦教師無(wú)法與公辦教師獲得同等法律地位，社保按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳納，保障程度相對(duì)較低。據(jù)了解，與公辦高校教師相比，陜西民辦高校教師退休后收入至少相差一倍。

對(duì)于學(xué)生而言，民辦高校教育服務(wù)水平、學(xué)校管理方式以及學(xué)生經(jīng)濟(jì)狀況都成為制約學(xué)生發(fā)展的因素。一是教育服務(wù)質(zhì)量的差距明顯。由于陜西大部分民辦高校的教育質(zhì)量與公辦高校存在明顯差距，民辦高校只能發(fā)揮補(bǔ)充性作用，學(xué)生在民辦高校所受教育無(wú)法保障。二是學(xué)生管理的差別。民辦高校的學(xué)生管理規(guī)定更加細(xì)化，個(gè)別民辦高校甚至趨向于軍事化管理，抑制了學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)造力的發(fā)揮，對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。三是學(xué)生經(jīng)濟(jì)狀況的差距。陜西民辦高校學(xué)費(fèi)均值和標(biāo)準(zhǔn)差都高于公辦高校，高額學(xué)費(fèi)對(duì)于普通家庭必然帶來(lái)巨大壓力，長(zhǎng)期來(lái)看極易引發(fā)學(xué)生心理等問(wèn)題。

三、分類(lèi)管理背景下推進(jìn)陜西民辦高校健康發(fā)展的對(duì)策

陜西民辦高校目前存在的問(wèn)題具有普遍性，同時(shí)也具有特殊性，有地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的矛盾與問(wèn)題的縮影，也有民辦高校內(nèi)部矛盾的折射。針對(duì)陜西民辦高校目前發(fā)展中存在的問(wèn)題，需要從內(nèi)外部?jī)煞矫孢M(jìn)行改革與突破。

1、營(yíng)造良好的民辦高校外部發(fā)展環(huán)境

一是完善民辦教育法律法規(guī)政策體系。健全的法律法規(guī)是民辦教育發(fā)展的基本保障。民辦高校法治化的實(shí)現(xiàn)要建立在完善的民辦教育法律制度基礎(chǔ)上。因此，國(guó)家層面要加快完善民辦教育改革頂層設(shè)計(jì)和政策配套方案，破解民辦教育發(fā)展面臨的制度瓶頸和政策障礙。地方層面則要積極探索營(yíng)利和非營(yíng)利民辦高校分類(lèi)管理實(shí)踐，進(jìn)一步明確不同類(lèi)別學(xué)校的法人屬性和產(chǎn)權(quán)歸屬，對(duì)法律規(guī)定的對(duì)民辦教育資金扶持、貸款貼息、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等出臺(tái)可操作的實(shí)施細(xì)則。

二是健全民辦高校外部監(jiān)管體系。在民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中，教育的公益性與民辦高校的逐利性之間存在矛盾，協(xié)調(diào)這一矛盾的關(guān)鍵在于健全外部監(jiān)管體系。有效的監(jiān)管是民辦高校走向法治的重要途徑。分類(lèi)管理政策推出后，需要建立綜合約束機(jī)制，將監(jiān)管的權(quán)力進(jìn)行分散，形成權(quán)力制約機(jī)制，賦予第三方機(jī)構(gòu)部分監(jiān)管權(quán)力，形成新的協(xié)調(diào)模式。[4]在分類(lèi)管理改革中，如何建立對(duì)營(yíng)利性民辦高校的監(jiān)管體系是當(dāng)務(wù)之急。對(duì)營(yíng)利性民辦高校的監(jiān)管，政府部門(mén)應(yīng)該制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，并鼓勵(lì)有關(guān)社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)積極參與，共同維護(hù)與監(jiān)督市場(chǎng)秩序。同時(shí)，政府應(yīng)積極支持建立兼具公益性、專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性和非政府性的民辦高校公共信息服務(wù)平臺(tái)，維護(hù)民辦教育行業(yè)的良好秩序。

三是政府要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政扶持方式。為解決民辦高校師生權(quán)益問(wèn)題，政府可考慮創(chuàng)新對(duì)民辦高校的財(cái)政扶持方式。一方面，政府要解決一般性發(fā)展問(wèn)題，如省財(cái)政可按教育經(jīng)費(fèi)的一定比例劃撥給民辦高校，并將該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入統(tǒng)計(jì)財(cái)政預(yù)算，用于安排教師培養(yǎng)培訓(xùn)、家庭困難學(xué)生補(bǔ)助及貸款貼息，用于補(bǔ)充民辦高校的教師社會(huì)保險(xiǎn)、補(bǔ)貼民辦高校教師收益，用于生均培養(yǎng)成本，給予民辦高校一定比例的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。[5]另外，政府要大力支持民辦高校內(nèi)涵建設(shè)與發(fā)展。省財(cái)政可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃，扶持有發(fā)展?jié)摿Φ拿褶k高校。[6]如，可分別對(duì)2018年入選陜西省“一流學(xué)院”建設(shè)項(xiàng)目和“一流學(xué)院”培育項(xiàng)目的6所民辦高校進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)扶持，進(jìn)一步提升其教學(xué)和科研水平。

2、建立規(guī)范的民辦高校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

一是充分發(fā)揮黨委和督導(dǎo)專(zhuān)員作用。陜西民辦高校黨委和督導(dǎo)專(zhuān)員要監(jiān)督學(xué)校貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，引導(dǎo)、監(jiān)督和規(guī)范辦學(xué)方向、辦學(xué)目標(biāo)、教學(xué)行為和教育質(zhì)量，黨委主要成員要參與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、人事安排、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)建設(shè)和招生等重大事項(xiàng)的研究決策。督導(dǎo)專(zhuān)員應(yīng)列席民辦高校監(jiān)事會(huì)的表決會(huì)議，代表政府發(fā)表意見(jiàn)并投票表決，保證“董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的雙層治理”機(jī)制得到有效落實(shí)。要加強(qiáng)對(duì)民辦高校辦學(xué)機(jī)制、發(fā)展方向和管理模式等研究，不斷完善民辦高校管理體制和辦學(xué)機(jī)制。

二是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制。陜西民辦高?？山梃b企業(yè)管理理念和管理手段，提升內(nèi)部治理效果，達(dá)到完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。一要重視戰(zhàn)略導(dǎo)向，實(shí)施戰(zhàn)略管理。重視學(xué)校利益相關(guān)者的作用與訴求，強(qiáng)化各利益相關(guān)者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。二要推動(dòng)治理模式改革，實(shí)施扁平化管理。通過(guò)降低管理重心，減少管理層級(jí)，給基層教學(xué)單位充分賦能，構(gòu)建高效管理體制。三要綜合運(yùn)用目標(biāo)管理、績(jī)效管理等方法，提高內(nèi)部治理的規(guī)范性和有效性，增強(qiáng)學(xué)校的資源整合能力和運(yùn)作效率。四要建立監(jiān)事會(huì)，構(gòu)成內(nèi)部制約與監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)事會(huì)中50%的成員應(yīng)為教職工代表和專(zhuān)家代表，以充分發(fā)揮監(jiān)督作用。在權(quán)利分配上，監(jiān)事會(huì)必須與董事會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)等實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)調(diào)與制衡。五要應(yīng)充分發(fā)揮紀(jì)檢、審計(jì)等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，形成內(nèi)外合力，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

三是強(qiáng)化人才培養(yǎng)特色，找準(zhǔn)自身比較優(yōu)勢(shì)。在落實(shí)分類(lèi)管理改革過(guò)程中，陜西民辦高校要立足陜西實(shí)際需要，找準(zhǔn)自身比較優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化人才培養(yǎng)特色，在辦學(xué)模式、培養(yǎng)目標(biāo)、專(zhuān)業(yè)定位、課程體系、教研科研等方面彰顯辦學(xué)特色，提高辦學(xué)水平。對(duì)于行業(yè)特色民辦高校而言，一要立足行業(yè)類(lèi)高校發(fā)展規(guī)律，探索最優(yōu)發(fā)展路徑。二要立足行業(yè)發(fā)展，站在行業(yè)發(fā)展前沿，做大做優(yōu)做強(qiáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科，形成優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)、特色突出、協(xié)同提升的發(fā)展格局。三要立足陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，構(gòu)建和完善應(yīng)用型創(chuàng)新人才培養(yǎng)體系。具體而言，陜西民辦高校應(yīng)明確辦學(xué)定位，非營(yíng)利性民辦高校應(yīng)更多堅(jiān)持公益性，兼顧地方政策和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的人才需求，培養(yǎng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的高素質(zhì)人才;營(yíng)利性民辦高校應(yīng)緊密結(jié)合市場(chǎng)需求，瞄準(zhǔn)方向，增強(qiáng)畢業(yè)生的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提升畢業(yè)生的就業(yè)率和專(zhuān)業(yè)匹配度。[7]唯有如此，陜西民辦高校才能走出一條不可替代的創(chuàng)新型發(fā)展之路，從而贏得政府和社會(huì)的認(rèn)可與青睞。

【參考文獻(xiàn)】

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[4] 王諾斯，張德祥.制度創(chuàng)新視域下民辦高校分類(lèi)管理的現(xiàn)實(shí)困境分析[J].中國(guó)高教研究，2017（02）14-18.

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【作者簡(jiǎn)介】

銀冰冰（1986—）女，河南臨潁人，碩士，西安思源學(xué)院民辦高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任，講師，研究方向：民辦教育、高等教育管理.

王馨悅（1989—）女，甘肅蘭州人，碩士，西安思源學(xué)院民辦高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究中心干事，助教，研究方向：民辦教育、英語(yǔ)教學(xué).