劉宇鵬

一、日本國情及道路交通基本情況

（一）日本基本國情

日本由本州、四國、九州和北海道四個大島組成，行政區(qū)劃由一都（東京）、兩府（京都、大阪）、一道（北海道）和43個縣組成。從國土面積看，日本國土狹長，面積為37.8萬平方公里，超過英國（24.4萬平方公里）、德國（35.7萬平方公里）、意大利（30.1萬平方公里）。日本在地圖上看起來感覺很小，但海洋經濟專屬區(qū)面積很大。從人口分布看，日本人口1.25億，相當于英意兩國人口的總和。因為地形以山地和丘陵為主，僅占國土10%的沿海地區(qū)平原，集中了全國90%的人口;全國80%的人口居住于城市或大城鎮(zhèn)，26%以上的人口居住在首都圈，49%以上的人口集中在大東京、京阪神、名古屋等三大都會圈，而東京都人口密度達到每平方公里5748人。從經濟發(fā)展看，日本已進入高度發(fā)達文明程度，2018年GDP為4.97萬億美元，也大致相當于英意兩國之和。自1968年起，日本的經濟規(guī)模僅次于美國，居世界第二，直至2010年被中國趕超，目前仍保持世界第三經濟強國的地位，具有科技發(fā)達、企業(yè)強大、高尖端技術儲備豐富、品牌價值高等特點。

伴隨著社會經濟的穩(wěn)步發(fā)展，日本當前也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。作為世界上為數(shù)不多人口過億的國家，日本人口規(guī)模在2008年達到峰值之后開始逐年減少。據厚生勞動省（日本負責醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的主要部門）測算，到2047年，日本人口規(guī)模將下降到一億以下，到2060年減少至8700萬。與此同時，全國人口不斷向都市圈遷徙，中小城鎮(zhèn)人口不斷減少。據測算，到2050年，日本約1/3的城鎮(zhèn)將會因無人居住而消失，受國家財政等條件限制，這一趨勢已不可逆轉。因此，日本未來交通發(fā)展的核心必將圍繞逐步加劇的“少子高齡化”和“城鎮(zhèn)消失”問題對交通基礎設施進行整合、修整、優(yōu)化和完善。此外，2020年東京奧運會籌備過程中的人本、便捷、精細、高效交通也是日本交通發(fā)展的重心。

（二）日本道路交通概況

1.交通管理體制情況。日本道路建設管理的行政機構是國土交通省，類似于我國的交通運輸部。國土交通省是日本內閣11個中央行省之一，負責全國道路基礎設施建設和高速公路信息化建設。道路交通管理主要由日本警察廳交通局負責，主要承擔道路交通安全教育，交通違法和事故處理，城市道路標志標線、信號燈設置及信息化建設，機動車登記等職責。

與我國交通運輸部不同，日本的國土交通省管轄范圍更廣，涵蓋了相當于我國國土資源部、交通運輸部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、國家鐵路局、國家民航局、國家海洋局、國家旅游局、國家氣象局等部門的職能，公務人員近五萬人，是名副其實的“大部”，目的是為了通過對全日本的國土、海洋等資源綜合規(guī)劃、高效利用、系統(tǒng)開發(fā)，全面整合國家的社會資源，從國家層面完善交通體系，綜合統(tǒng)籌規(guī)劃、建設開發(fā)利用資源。

2.車輛和駕駛人情況。日本在20世紀60年代經濟高速發(fā)展的同時，汽車保有量也快速增加，目前汽車保有量已趨于穩(wěn)定，約為7765萬輛，平均每個家庭汽車1.6輛，千人汽車保有量高達591輛，是我國的四倍。日本機動車駕駛人為8225萬人，占全國總人口的75.7%，25歲以上的年輕人駕照持有率達90%以上。

3.道路交通情況。按照日本《道路法》的分類，道路分為高速國道、一般國道、縣道（日本的縣相當于我國的?。?、市道（町道、村道）四類。截至2018年底，日本道路通車里程達122萬公里，其中高速國道總長8776公里，僅占全國道路里程的0.7%，但承擔了全國總“車公里”（vehicle Kilometers traveled， KVT）的9%、貨運“車公里”的13.3%，在道路運輸中扮演著重要角色。日本自2001年開始推廣使用ETC，目前ETC用戶約為8300萬，安裝率超過90%。

4.交通安全情況。自20世紀50年代以來，日本經歷了兩個道路交通事故高峰期，分別是1970年和2004年，日本將這兩個事故發(fā)生高峰點稱為“交通戰(zhàn)爭”。但是道路交通死亡人數(shù)自20世紀90年代開始就已經大幅下降，從1970年的1.67萬人持續(xù)降至2012年的4500人以下，2018年創(chuàng)下新低為3532人，預計2019年的統(tǒng)計數(shù)據更低。其中，行人和高齡者道路交通死傷占比較高，65歲以上老人交通事故率是全國平均值的兩倍。

二、日本道路交通管理主要做法及特點

（一）通過綠色出行和需求管理，創(chuàng)建了不依賴小汽車的城市。日本城市安靜整潔、秩序井然、車流順暢，市民生活方式和出行意識均已“去汽車化”，除商務活動必需和假日旅游外，幾乎不使用小汽車。這是因為，首先，日本建成了全世界最發(fā)達、最完善的城市公共交通體系。據統(tǒng)計，東京都市圈軌道交通總長達3000公里，年運量達100億人次，其中東京市區(qū)現(xiàn)有15條地鐵和18條輕軌，線網密度覆蓋全市區(qū)，形成了以軌道交通為主，地面公交、自行車和步行、出租汽車為輔的出行結構，實現(xiàn)了公共交通線路全覆蓋，市區(qū)任一地點步行不超過五分鐘即可到達地鐵站點。在2018年東京都市圈日均3600萬人次出行量中，軌道交通占比高達86%，早晚高峰軌道交通摩肩接踵、熙來攘往，被稱為“全球每天一次的最大規(guī)模人口遷徙”。其次，日本制定了最嚴苛和昂貴的小汽車擁有和使用制度。雖然日本千人汽車保有量達到了591輛的高水平，但是在東京、大阪這樣人口聚集、寸土寸金的大都市開小汽車，卻是較為奢侈且不必要的事情。因為日本采取的是“停車證”制度，即買車須自備停車位，不論是單位還是個人、客車還是貨車，在工作或居住地兩公里范圍內擁有或租用固定路外停車位是購車的前置條件，這項獨具日本特色的行政制度從根本上解決了“基本車位”不足的問題，加上大型停車樓、微小型停車場供給充分，日本20世紀60年代出現(xiàn)的停車難、停車亂問題在2000年左右基本得以解決。而且，大城市使用小汽車的成本非常高。在日本使用汽車須繳納汽車消費稅、使用稅、燃油稅等多個稅種，大部分由車輛所有人承擔。停車收費價格較高，有效抑制了汽車使用率，如東京市內公共停車場收費一般為600至1200日元/小時（約每小時40至80元人民幣）。此外，出租車價格也非常高，日本全國出租車價格大致相同，起步價為660日元（約42元人民幣），超過兩公里后按每274米增加80日元計費，如果從東京新宿車站打車到成田機場，單程就要2.6萬日元（約合1684元人民幣）。再次，日本打造了最人性化、最安全的步行系統(tǒng)?？v觀各國，有活力的城市無不重視步行環(huán)境的優(yōu)化與改善。東京自2015年發(fā)起“行人優(yōu)先”“車道瘦身”社會試驗活動，從步行、自行車和公共交通使用者視角出發(fā)，開展合理、便捷、流暢的交通組織設計。與紐約第五大道、巴黎香榭麗舍大道并稱世界三大繁華中心的東京銀座，每周末和節(jié)假日下午都會禁止車輛通行，化身“步行者天堂”，營造出悠然信步、休憩散心的魅力街區(qū)。日本為了保證學生安全，將上學和放學的路徑規(guī)劃設計為 “通學路”，這些道路危險性較小、上學管理較容易，因此在日本隨處可見中小學生自己上下學，不需要家長接送。最后是日本對貨運物流的理性看待。貨運與客運對于城市的發(fā)展同等重要，一旦限制貨運車輛通行，就會衍生如“客改貨”“闖禁限行”等更多問題，因此日本對貨運車輛的通行和停放基本不予限制，在不影響道路通行的情況下，為貨車設施專用停車位，城市規(guī)劃設計、建筑新建項目或商業(yè)街改造都會重點考慮貨運交通。日本通過政府規(guī)劃，也為企業(yè)發(fā)展提供便利，在每個城市近郊區(qū)建設物流園區(qū)，再由運輸企業(yè)分區(qū)、分頭運輸和配送貨物，物流貨運全部采用廂式貨車，隨處可見的貨車都干凈整潔，幾乎成為城市的一道風景線，車廂內貨物分區(qū)擺放，冷鏈嚴格運送并分區(qū)實時監(jiān)控。得益于系統(tǒng)完善的城市貨運配送體系，即使東京這樣的大城市也并未對貨運車輛采取限行措施。貨運車輛可以直接開到商場停車場裝卸貨物，同時根據需求專門在道路上施劃貨車臨時停車點，供裝卸貨物使用。

（二）通過獨具匠心的精細設置，提供了對全民友好的道路設施。日本人做事以精心和細致著稱，這種文化傳統(tǒng)同樣體現(xiàn)在交通設施設置上，流暢的交通標線確保了交通語言清晰簡明、連續(xù)易讀，從視覺上也為城市增色不少。精細的道路設計體現(xiàn)在以下方面：一是無障礙的行人通行。城市每一條人行道均設有導盲磚、無障礙斜坡道，在背街小巷單側還通過隔離樁、護欄等設施開辟行人、自行車專用通道。筆者在日本14天的考察行程中，無論公務學習還是早晚散步，均未遇到在街道上無處可走、人行道不連續(xù)、人行道被占用、被機動車鳴笛等情況。針對幼兒園、托兒所平時走的路線，當?shù)卣畬ｉT登記并對存在安全隱患的路段進行整改防范。二是系統(tǒng)配套的標志標線。日本無論大城市還是農村地區(qū)，道路交通管理和安全設施都很完善，道路交通標志牌面小、安裝靈活、設置規(guī)范，所有路口均用標志、標線對車輛和行人通行明確指示和規(guī)范;大部分燈控路口都實施了渠化，車道行駛導向、待轉區(qū)、路口導流線、行人和自行車行駛分離等措施廣泛應用。城市快速路、高速公路平均每50至100米就設有交通標志。交通標志標線的配套性和系統(tǒng)性也很強，如高速公路車道合流標志同時配套設有限速標志，出口標志配套地面“出口”文字和箭頭;道路施工、路口讓行、路段禁停等均采用標志與標線配合使用，指示性和警示性很強。東京針對城市高架路急彎多、坡度大的特點，大量設置預告標志、發(fā)光反光柱、減速標線、橫向誘導標、加強護欄等措施確保安全。三是以人為本的信號燈。東京、大阪交通信號相位設置與行人過街幾乎沒有沖突，二塊板以上道路都設置了行人過街安全島和交替閃爍的黃色安全警示燈及聲響裝置，并根據人流特征，合理確定斑馬線寬度和信號燈配時方案。

澀谷車站前著名的“X型斑馬線”交叉口被稱為“全世界人流量最大的路口”，行人過街配時的綠信比高達55%。實地調研時，筆者還發(fā)現(xiàn)東京信號燈罩的長短并不統(tǒng)一，特別是在多向交叉的不規(guī)則路口，與行駛方向無關的斜交路口信號燈罩通常較長，且開口有一定角度，避免對車輛駕駛人造成誤導和影響。四是“不會走錯”的車道。東京、大阪城市道路車道寬度較窄，且機動車道、非機動車道路權劃分明確。尤其是右轉彎車道（相當于國內左轉車道）一定會通過展寬或中心線偏移，提前從路段中單獨劃分出來，駕駛人必須變換方向才能進入右轉車道，不會出現(xiàn)駕駛人在直行車道行駛，到路口突變成右轉車道再緊急變道的情況。五是規(guī)范整潔的施工作業(yè)。日本的道路施工交通組織很規(guī)范，為了把對道路交通的影響降至最低，施工通常在夜間進行，場地一律實施圍擋，施工預告標志、警示標志、發(fā)光錐筒等引導和安全設施連續(xù)而規(guī)范，提醒過往車輛注意安全。

（三）通過多樣精密的制度設計，實現(xiàn)了嚴格執(zhí)法和人性化服務。一是多樣細分的車輛號牌。日本的車牌通常分為四種顏色，根據車牌號的顏色，能夠區(qū)分微型汽車、私家車和營運車等。其中，白底綠字表示普通私家車（消防車、餐車等也屬于白牌車），綠底白字表示普通營運車輛（如出租車、公交車以及旅游大巴）;黃底黑字表示自家用微型汽車;黑底黃字表示營運微型汽車。車牌號由四部分組成，從上到下、從左到右依次為地名、分類號碼、平假名和車牌號碼，其中“地名”為發(fā)放牌照的地方運輸支局（類似于我國的車管所）所在地，目前全日本一共有106個地名劃分;“分類號碼”用于區(qū)分各式各樣的車輛，從0～9代表著工程車、貨車、載客汽車等不同類型、大小的車輛;“平假名”用于分辨車輛用途或判別車輛上牌先后順序。

二是多樣有效的駕駛證記分制度。在日本，交通違法分為一般違法（如違法停車、違反交通信號通行等，詳見50頁表1）和特定違法（如駕駛車輛發(fā)生致人死亡事故、酒后駕駛、危險駕駛等，詳見50頁表2），對交通違法的處罰也采取累計記分制度。一般違法如違法停車，記點2～3分并處1萬～1.8萬日元罰款，如果交了罰金且三個月內沒有違法行為，還可以恢復點數(shù)。但如果出現(xiàn)嚴重違法，如酒駕、嚴重超速則扣除6至25分且無權恢復點數(shù)。日本駕照吊銷期的長短根據駕照點數(shù)扣除的多少進行確定，最短為1年、最長為10年，在駕照吊銷期內駕駛人不得重新申領駕照。日本公安委員會對駕校培訓工作嚴格監(jiān)督，存在違規(guī)問題或駕駛人事故率高的駕校將被撤銷培訓資格或限制招生。

三是嚴苛的駕照申領和審驗制度。在日本人的個人證件中，只有駕駛證上顯示照片和家庭住址，是信息最完整、最便于證明身份的證件，因此日本人對駕駛證格外看重珍惜。新申領駕照有效期為三年，三年內如果沒有違法記分則最長可以申請五年有效期的駕駛證。日本實行非職業(yè)和職業(yè)駕駛人兩種不同管理制度，職業(yè)駕駛人的駕駛證申領條件非?？量?，駕駛人在取得駕照五年內沒有事故和記分，方可參加營運車輛駕駛證的考試。營運車輛駕駛證沒有降級條款，一旦駕駛證被暫扣和吊銷，就不能再從事營運工作。針對超過70歲的高齡駕駛人規(guī)定必須每年到警察部門接受安全駕駛培訓，超過75歲的必須參加專門測試，接受針對性訓練和身體檢查。對于高齡者而言，如果不是自愿注銷或由于違法被吊銷，警察部門無權收回個人駕駛證件。

四是嚴格的停車執(zhí)法與管理。2018年東京警視廳公布數(shù)據顯示，自從組建“駐車監(jiān)視員”隊伍以來，取締違法停車政策施行了11年，效果十分顯著。東京主要十條干道的違法停車現(xiàn)象減少82%，平均每小時的堵車距離縮短40%，平均每5公里行車所需時間減少11%，停車場使用率增加21個百分點。對東京210個點位監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，市區(qū)的車輛時速能達到45公里。

五是根據新情況及時調節(jié)處罰力度。由于分心駕駛導致事故呈現(xiàn)上升趨勢，日本開始對道路交通法進行修改，規(guī)定自2019年12月1日起，禁止開車使用手機，如果因為打手機或者注視手機引發(fā)事故，可以直接吊銷駕照，處一年以下拘役且30萬日元以下罰款。即便不出事故，警察一旦發(fā)現(xiàn)也會處1.8萬～4萬日元罰金，如果逃逸或不承認，還可以處六個月以下拘役且10萬日元以下罰款。

（四）通過自律自治和社會共治，形成了“安全啟

蒙+終生守規(guī)”的社會氛圍。日本從政府機構到社會團體、學校、企業(yè)，均積極致力于向公眾普及最全面的交通安全規(guī)則，“保護弱勢”“禮讓通行”“安全確認”等交通規(guī)則融入民眾日常生活。一是安全教育納入基礎教學體系。日本交通安全教育被視為是學校教育活動的基礎，強調尊重生命。對于幼小兒童，由全國交通安全母親會委托專業(yè)機構編印交通安全教材，并組設幼童交通安全俱樂部。日本中小學大多數(shù)為小校小班，管理學區(qū)制落實情況較好，學生住家與學校距離以步行15分鐘以內居多，因而小學交通安全教育內容著重強調，沿街道行走、穿越街道和乘用車輛安全、自行車構造及安全騎行。各區(qū)教育委員會配合全國交通安全運動專門編制生動活潑的，適合低、中、高年級的安全教育學習教材，分送學生及家長共同防范交通意外。通過交通安全識字啟蒙教育、安全上下學實踐教育、交通事故“真人秀”震撼教育等課程，使其從小樹立規(guī)則意識、守法意識，掌握正確的基礎知識、基本技能，做有交通道德和責任的人。二是道路交通事故每日公示制度。東京102個警察署所有公示欄內都公布東京都及本轄區(qū)內前一天的道路交通死亡和受傷人數(shù)，每日更新，將道路交通安全情況向社會通報，有效警示警醒前來辦事或者路過的市民，同時對于警署依法履職情況也是極大的鞭策。為加大道路交通管理的人員力量，警署還聘任已退休警察作為輔警，協(xié)助指揮行人通行和道路交通秩序。三是運輸企業(yè)高度自律自治。日本道路交通運輸企業(yè)有完備的內部管理、司機安全駕駛培訓、應急救援及風險防控體系。奈良交通運輸公司擁有800臺大巴，近五年來該運輸公司大巴車發(fā)生交通事故僅造成一人死亡，造成人員受傷的交通事故僅兩起，2018年全公司僅發(fā)生交通事故42起，未造成人員死亡，未在高速公路上發(fā)生事故。

公司定期采取實操訓練和情景案例問題等形式對駕駛人進行安全培訓，如識別防范潛在風險、駕駛人每日出車安全檢查、高速公路發(fā)生事故后的安全停車、三角板和發(fā)煙筒的使用及擺放等。運輸企業(yè)管理人員每天為大巴車（含旅游包車）安排好行程，并打印專用的“通行指示書”，司機每到一個目的地，都必須準確填寫相應信息，不得隨意更改行程。部分大巴還配備了自動剎車、行車間距保持、防疲勞駕駛、壓實線警報、車內緊急停車等先進管理系統(tǒng)。

（五）通過物盡其用的科技應用，打造了專業(yè)務實的智能交通系統(tǒng)。日本依托智能交通管理系統(tǒng)和現(xiàn)代信息技術，構建了強大的公眾出行信息服務體系，交通參與者利用移動網絡終端、公交車站信息情報板、多功能觀光導游智慧電子標牌等，即可便捷使用城市交通系統(tǒng)。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：一是多元化的交通采集方式。以東京為例，目前道路交通信息采集的主要為超聲波檢測器（13.48萬個，66%）、激光檢測器（5.6萬個，27%）、視頻檢測器（5700個，3%）、微波（3400個，2%）等。其中超聲波檢測器由于安裝方便，不需要破壞路面，使用壽命較長、架設方便，是日本交通工程中最常用的檢測方式。此外，警察在路面上發(fā)現(xiàn)事故或故障車等異常情況，會在記錄單填寫發(fā)生和處置時間，拍照后上傳到管理中心大屏幕，這種做法看起來傳統(tǒng)卻十分直接有效。二是高效專業(yè)的信號控制。目前，東京道路交通信號機共15943臺，其中 8000個路口為自適應信號控制，近一半信號機聯(lián)入東京警視廳交通管理中心，信號燈17.87萬個，其中，機動車信號燈97990個，行人信號燈80711個，行人信號燈占比45.16%。大阪有1.5萬個燈控路口，其中5000個聯(lián)網為自適應信號控制，均采取專業(yè)化服務的形式進行信號配時優(yōu)化。隨著5G技術逐步成熟，日本總務省、警察廳和國土交通省等相關部門計劃將信號燈作為5G基站，未來將信號燈靈活用于自動駕駛、災害應對處置等工作中。三是高效的信息共享系統(tǒng)。交通信息服務是智能交通的重要環(huán)節(jié)。日本的車輛信息與通信系統(tǒng)（VICS）是世界上最成功的出行信息系統(tǒng)之一。1996年4月，VICS系統(tǒng)開始正式投入使用。VICS免費提供監(jiān)測到的交通信息，使用者的車載導航裝備只要帶有VICS服務功能，便可免費享受服務。這種運營模式讓VICS車載導航器得以迅速普及，到2003年2月，該系統(tǒng)完成了在日本的市場拓展。日本“ITS站點”系統(tǒng)（高速公路安全舒適的運營系統(tǒng)）是一種新型的ITS應用。目前，全日本高速公路已經部署了1600個“ITS站點”，其中城市內高速公路每隔四公里部署一個，城際高速公路每隔10～15公里部署一個，可以使行駛中的汽車實現(xiàn)“動態(tài)導航”，有效避開擁堵路段，同時還有助于司機安全駕駛。例如，當前方道路發(fā)生事故或有貨物掉落在路面上時，“ITS站點”系統(tǒng)會及時向司機發(fā)出預警。四是應用更廣泛深入的ETC2.0系統(tǒng)。ETC 2.0系統(tǒng)是日本國土交通省于2015年初開始大力推廣的第二代不停車收費系統(tǒng)。該系統(tǒng)除了包含不停車收費、道路實時狀況分析與預警外，還可以向交通管理中心實時傳輸車輛運行狀況。日本國土交通省從2016年3月起開始利用ETC 2.0系統(tǒng)收集實時車輛運行狀況數(shù)據和車內搭載收集踩急剎車的地點、行駛路線等數(shù)據，利用人工智能（AI），預測出發(fā)生交通擁堵的時間段和地點，警察可通過交通管制和變更交通信號燈等措施來緩解擁堵問題，并對管轄區(qū)域內的道路交通安全措施實施效果進行快速持續(xù)分析，在事故易發(fā)地采取針對性改善措施，如設置彩色、圖表樣式的交通標線，豎立多語言警告牌。如國道20號線與環(huán)7號線的大原交叉口是關東區(qū)域交通事故發(fā)生頻率最高的交叉口（2010～2013年死傷事故共計78件），主要為車輛追尾，左轉車輛與行人、非機動車輛之間的沖突事故。

管理部門對此采取以下改善措施：增加預警交通標志、增加路面防滑鋪裝、重新調整停車線位置與右轉車輛待轉區(qū)域位置。此后，對改善效果的觀測則利用ETC 2.0系統(tǒng)實時傳送的車輛運行數(shù)據（緊急剎車次數(shù)、車輛行駛速度等）進行分析，結果顯示改善后緊急剎車次數(shù)減少44%。

三、中日道路交通管理比較分析

我國與日本同屬亞洲國家，兩國意識形態(tài)、國家政體、發(fā)展階段均不相同，在道路交通管理方面也存在一定的差異。

（一）所處發(fā)展階段的差異決定了中日道路交通管理面臨的挑戰(zhàn)不同。20世紀50年代后，日本駛入經濟發(fā)展快車道，城鎮(zhèn)化和機動化快速發(fā)展，目前城市建設、交通設施、交通管理均已進入成熟期。從進入汽車社會的步伐來看，日本已經歷半個世紀以上的機動化發(fā)展，汽車文明程度高，盡管日本千人汽車保有量是中國的四倍，但整個社會汽車保有量已趨于穩(wěn)定，對于汽車的認識已經較為理性，即汽車“必備”卻不“必需”。我國目前汽車保有量已經突破2.5億，僅2019年上半年新注冊登記汽車1242萬輛，增長仍未到達拐點，加之國家汽車產業(yè)政策的刺激，未來在更廣袤的農村地區(qū)汽車增長仍將居高不下，人們對汽車使用高度依賴，且對“個性化” “多樣化”的交通工具需求強烈，造成道路交通流更為復雜，因此中國道路交通管理的任務和壓力短期內將持續(xù)增大。從基礎設施建設來看，日本高速公路網絡、鐵路網絡等都是在20世紀50年代建設并逐步完善的，時至今日運營了半個多世紀的交通基礎設施老化問題十分嚴重。據統(tǒng)計，日本全國73萬座橋梁中約有52萬座使用時間超過50年，占總數(shù)70%;全國約1萬條隧道，使用超過50年的占34%，這一比例隨著時間的推移還將逐年增加，再加上火山、地震、臺風等自然災害多的影響，日本對交通基礎設施的改造更加緊迫。我國步入21世紀的近20年，道路交通建設一直處于黃金發(fā)展期，道路通車里程增加了340萬公里、約3.5倍。在機動車和駕駛人數(shù)量迅猛增長但警力沒有增加的情況下，道路交通管理常處于被動應對的局面，精細化管理未能被充分挖掘。當前，我國道路交通設施正處于規(guī)模擴張向質量提升轉變的階段，高質量發(fā)展對道路交通管理能力提出了新的更高的要求。從道路交通安全來看，日本歷經兩次“交通戰(zhàn)爭”，雖然道路交通事故起數(shù)、受傷人數(shù)與20世紀60年代基本持平，但是死亡人數(shù)已下降至20世紀60年代的一半。交通安全研究者認為日本道路交通的事后管理已將道路交通事故降幅做到了極限，但潛在的風險還需要進一步探索研究，提出了“安全預防”概念，著手從大數(shù)據中找出隱患并進行改善。我國當前道路交通安全形勢趨于穩(wěn)定，尤其是重特大交通事故已得到有效遏制，但全國交通事故總量仍然很大，道路交通設施設置不友好，更多關注于汽車通行便利，民眾遵法、守法、文明出行的意識薄弱等問題依然普遍存在。在道路交通事故數(shù)據采集和統(tǒng)計方面，如車公里死亡率、交通事故位置準確定位等有待于與國際接軌。

（二）交通系統(tǒng)結構不同使得我國道路交通管理任務更加艱巨。日本的道路暢通，除了公認的交通規(guī)劃設計科學精細、交通秩序井然外，還有一個客觀因素是城市道路交通流量相對較小。從人口與車輛分布關系看，日本城市人口聚集與汽車保有量成反比，也就是說日本人口越密集的地方，公共交通越發(fā)達，人均擁有汽車就越少，汽車主要集中在公交覆蓋率較低的農村和郊區(qū)。我國這一情況正好相反，人口越密集的地方，機動車保有量也越多。據統(tǒng)計，東京四部區(qū)（中心區(qū)）人均機動車僅為0.17輛，而北京東、西城人均機動車可達0.31輛，是東京的1.8倍。從交通出行結構看，日本實現(xiàn)了在滿足基本交通需求前提下，社會總成本最小化。在東京都市圈的客運系統(tǒng)中，軌道交通可承擔3930萬人次/日的客運量，其中市郊鐵路承擔的客運量可達2827萬人次/日，占比71.9%，城市地鐵客運量為1103萬人次/日，占比僅為28.1%。我國北上廣深等超大型城市也已形成龐大的軌道交通網絡，北京、上海的地鐵通車里程已經達到678公里和705公里，客運量高達1148.3萬人次/日和1122.5萬人次/日，與東京基本持平甚至略高。但我國城市地鐵與市郊鐵路從體制與物理上天然割裂，北京、上海軌道交通客運承載量不足東京的30%，其余交通量均由道路交通承擔，因此我國道路交通流量更大也更繁忙。從基礎設施的系統(tǒng)設計來看，日本東京新宿、池袋、大阪心齋橋等交通樞紐，均有地下商業(yè)街，直接與周邊建筑連通，實現(xiàn)了人、車動線立體分離。如東京CBD東京站區(qū)域三個站點有地鐵出入口119個，而北京中心商務區(qū)國貿區(qū)域四個站點僅有出入口17個，導致步行距離長、換乘不便，公共交通承載能力有限，達不到整體效益最優(yōu)，大量人流也必須由路面交通承擔。同時應當看到，我國和日本等發(fā)達國家走過的道路有明顯不同。日本等發(fā)達國家都經歷了長時間的私家車發(fā)展成熟期，隨著公共交通的發(fā)展，大多數(shù)人的通勤交通主動選擇公交出行。而我國城市交通問題是伴隨著第一次汽車進入家庭而來，相當多的私家車出行不僅僅是解決交通問題，還承載著對高品質、個性化出行體驗的追求。在當前城市擁堵日益加劇而公共服務尚不發(fā)達的情況下，電動自行車、低速電動車等交通工具也應運而生。

（三）對社會綜合協(xié)同治理的要求具有一致性，但道路交通管理手段有所不同。從交通法律法規(guī)看，日本改革措施都堅持“立法先行”的原則，法案在眾參兩院通過后再依法付諸實施，各層級執(zhí)行條款都是根據法律條款制定并頒布實施的，一旦有爭議以法律條款為準，法院（裁判所）依法判決，起到了間接監(jiān)督的作用。因此，日本的法律條款少則數(shù)百多則上千，事無巨細羅列其中，每次修訂法條都需要眾參兩院表決，通過后實施。日本交通管理相關法律法規(guī)就超過30多部，所規(guī)定的條款內容極其詳盡、具有操作性，并通過高頻次修改，滿足不同時代的社會發(fā)展要求。我國《道路交通安全法》自2004年實施已有15年時間，距離最近一次修訂也經過了8年。這個時期正是我國道路交通飛速發(fā)展期和小汽車進入家庭的第一個高峰期，隨著新事物、新情況不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)行的法律規(guī)定無法涵蓋新事物在新情況之下應遵守的規(guī)則，使得現(xiàn)行的法律條文明顯具有滯后性。具體到車輛、道路、通行規(guī)則、事故處理、事故后救援、法律責任等層面，需要與下一位階的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)范性文件之間的關系進行協(xié)調。從具體管理手段來看，相比我國交通管理，日本采取行政手段干預較少，主要體現(xiàn)在“四不限”，即高速公路不限制營運客車夜間通行、不限制摩托車通行、城市道路不限制貨車通行、不限制車輛尾號通行。不限行的背后，是嚴格執(zhí)行現(xiàn)行的法律法規(guī)，如營運客車兩小時休息制度、摩托車駕駛裝備齊全、貨運車輛安全達標等。據了解，2020年東京夏季奧運會期間，正值日本暑假，預計道路流量將增加到兩倍，東京交通管理目標是交通流量為平時假日的交通情況，因此奧運會前要削減10%的流量，奧運會期間要削減30%的流量。東京都政府未將限行作為解決交通問題的備選方案，而是采用“拜托”市民和商業(yè)IP思維方式，于2017年策劃推出“遠程工作日” “舒適通勤” “交通需求管理”三大行動，并設立“公眾推廣獎”“最佳方案設計獎”“促進成就獎”，鼓勵東京都的企業(yè)改革工作方式、改變交通行為、改善生活質量，短短兩年效果顯著。2019年初，東京都政府將上述三大行動統(tǒng)稱為“順暢商務”，得到了包括微軟、聯(lián)合利華等全球500強企業(yè)及住友商事、豐田、富士通等日本行業(yè)龍頭在內的2473家公司積極響應。從“順暢商務”挑戰(zhàn)周的測試效果看，東京都市圈的道路客運、貨運交通量分別削減4%、6.4%，早高峰軌道通勤出行下降3個百分點，再加上ETC費率的調整（高峰期提費、低峰期降費）和宣傳引導，預計奧運會期間可以達到相應的管控目標。

（四）在全球科學技術快速發(fā)展新階段，智能交通發(fā)展技術路線有所不同。在培訓過程中，團員們最大的感觸就是同在全球科技快速發(fā)展的階段，日本智能交通系統(tǒng)專業(yè)務實，重基礎、重應用、重實效，不喧賓奪主。目前，東京視頻監(jiān)控總量不足1.5萬個，但道路交通信息采集較為精準，信號燈聯(lián)網率達到50%;在大阪警察本部交通管制中心，大屏幕上僅有城市道路沙盤，用LED燈顯示道路運行和信號燈運行等情況，卻完成了G20重大交通安保和臺風災后重建工作。相比較而言，隨著視頻圖像技術的發(fā)展，我國采取視頻監(jiān)控數(shù)據加強交通管控業(yè)已成為新趨勢，數(shù)據可視化展示較為豐富，但多數(shù)城市指揮中心重展示、重外觀，支撐決策的研判分析功能還有待于進一步挖掘。此外，日本對待“互聯(lián)網+交通”的態(tài)度較為保守，規(guī)制也較多，在現(xiàn)行法律框架下，共享單車、網約車、外賣等新業(yè)態(tài)發(fā)展非常受限。

四、相關意見建議

（一）踐行以人為本，提升道路交通系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性。城市是交通的本源，交通是城市發(fā)展的動力。面對城市交通發(fā)展過程中的不平衡、不充分問題，必須回歸以人為本的價值取向，才能使遍布鋼筋水泥的城市更有溫情、也更有活力。

借鑒日本城市的管理理念與做法，建議：一是切實把保障行人交通安全作為保障交通安全的首要任務。每一個交通參與者都需要步行，步行在全世界也是最易受傷害的交通方式。不論是出于安全考慮，還是從以人文本，或是優(yōu)化交通結構的角度，都應該切實保障行人通行安全，從道路設計改造、信號配時、人行橫道設置、停車執(zhí)法等方面切實保障行人路權和安全，遏制機動車停放對人行道造成的干擾和侵占，真正還步道于民，為持續(xù)優(yōu)化出行結構提供基本條件和信任基礎。二是不斷提升交通系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性。當前對于我國絕大多數(shù)城市而言，大力發(fā)展綠色交通是解決城市交通問題的必由之路。因此，不遺余力地推動公共交通和綠色交通發(fā)展，協(xié)調好小汽車、公交和綠色出行平衡關系，改善公共交通出行體驗，提高吸引力和分擔率，才能從源頭上實現(xiàn)交通流量的有效削減。三是加強交通需求管理的實踐和探索。除行政手段外，不斷探索經濟、科技、法律等方式拓寬交通需求管理的內涵，尤其是要算經濟賬，將時間成本、社會成本、民生成本、管理成本納入交通需求管理評估，營造更為合理公平的管理模式，引導小汽車合理使用。

（二）潛心精耕細作，持續(xù)深化交通精細化管理工作。道路交通精細化管理是對城市發(fā)展的主動適應，也是對人們需求的積極回應，更是完善城市治理體系、促進城市文明發(fā)展的必由路徑，在一定程度上反映的是文明進步程度。實現(xiàn)城市精細化管理必須要在細化管理內容、量化管理對象、規(guī)范管理行為等方面下功夫。一是制定完善更加科學合理的管理標準規(guī)范。對標國際一流，梳理完善相關標準規(guī)范，推動建立精細化管理標準規(guī)范體系。重點完善道路交通標志標線、安全管理設施、信號優(yōu)化、交通執(zhí)法等標準規(guī)范，使精細化管理有法可依、有章可循。加強標準規(guī)范的修訂和完善，注重行業(yè)之間標準規(guī)范的有機銜接。確保交通標志標線和控制設施的設置給道路使用者簡單、清晰、不二的選擇和提示。二是以小片區(qū)微改善帶動城市整體提升。道路交通精細化組織管理相當于在既成的路網和已有的城市空間內做存量設計，需要考慮現(xiàn)有路網結構、交通狀況及周邊環(huán)境，以小片區(qū)的優(yōu)化改善帶動城市整體提升具有一定可行性。建議按照網格化管理的原則，著眼于“規(guī)范路口通行秩序、提升路段通行效率、改善片區(qū)綜合品質”的點、線、面三個層次，從現(xiàn)場調查、交通流量分析、交通組織優(yōu)化以及交通仿真等方面開展基礎性工作，進一步提出改善方案。三是分門別類開展道路精細化管理。建議快速路主要關注交通流連續(xù)問題，重點為分流、合流交通流線和指路標志連續(xù)性等;主干路主要解決交通擁堵排隊過長問題，重點為中心線及機動車道匹配與設置、交通信號相位配時、行人自行車過街、公交站點設置等問題;次干路重點關注自行車行人通行空間、停車占道管理等問題;支路重點打造交通微循環(huán)、適合慢行的出行品質。四是建立健全交通擁堵和交通安全屬地責任制。即黨委政府牽頭，各部門積極配合參與的綜合協(xié)調機制和以行政區(qū)劃為單位的屬地責任制，同時建立醫(yī)院院長、學校校長為第一責任人的交通擁堵和安全責任制，暢通協(xié)作渠道，將公安交管工作變被動為主動，使交通管理工作更科學更高效。

（三）搶抓后發(fā)優(yōu)勢，注重標準制定與智能化基礎應用。在科技強國的背景下，我國對科學技術的開放和包容以及在大數(shù)據、云計算、物聯(lián)網等方面的研發(fā)和應用前所未有，對于智能交通管理而言也提供了難得的機遇。建議：一是加快全國智能交通標準的制定和推廣。在準確理解把握信息技術的發(fā)展趨勢和巨大動力，充分了解信息化的現(xiàn)狀、基礎和發(fā)展步驟的前提下，研究提出切實可行的信息化實施步驟和解決方案。借鑒日本VICS系統(tǒng)模式，由相關政府管理部門制定統(tǒng)一的技術標準，企業(yè)或協(xié)會承擔系統(tǒng)開發(fā)及商業(yè)化運作推廣工作，避免各個單位自成體系，造成巨大社會資源浪費。二是扎實做好智能交通的基礎工作?！鞍僬芍_，起于壘土”，再先進的技術也需要與公安交管基本業(yè)務結合，才能發(fā)揮理想的作用效果。日本道路交通管理科技信息化基礎扎實，能夠將現(xiàn)有的技術和設備做到物盡其用，值得借鑒。建議進一步完善道路交通事故數(shù)據的精準定位和采集，加強交通信號控制的流量采集和分析，加強對交叉口交通渠化、信號相位、配時和周期以及交叉口之間相位差、綠波帶的精細化設計。做實指揮中心分析研判功能、做精城市交通誘導，打好智能化應用的基礎。三是深化城市交通警務機制改革。用數(shù)據驅動、融合執(zhí)法管理服務全過程，努力打造“數(shù)據研判+秩序管控+信號控制+交通優(yōu)化+服務便民+隊伍管理+N”的現(xiàn)代警務機制改革升級版，積極構建適應新時代城市交通治理的新模式。

（四）緊貼時代需求，加快相關法律法規(guī)的修改完善。道路交通管理法制化是治理能力現(xiàn)代化的基礎。建議：一是通過法律的修訂完善，明確客貨運輸源頭監(jiān)管、機動車安全、電動自行車、違法記分、停車管理、交通事故深度調查等理念和機制，更明晰地提供執(zhí)法依據。二是隨著共享交通、網約車、自動駕駛等新業(yè)態(tài)、新技術不斷涌現(xiàn)，需要更明確的法律依據，目前世界發(fā)達國家都已展開相關法律和基礎設施的儲備，啟動自動駕駛通行及事故處理相關法律研究正當其時。三是進一步明確相關職能部門的職責權限，突出道路交通管理政府主導、各部門分工負責、協(xié)調配合的機制，建立和完善各部門共同參與、各盡其責的道路交通管理體系，確保形成工作合力。四是借鑒日本對交通安全影響大的違法行為加大懲處力度、提高違法成本的做法，建議改進記分管理辦法，根據交通違法危害程度進行分類，針對一般違法可“學法免分”，將吊銷駕駛證與違法嚴重程度、記分點數(shù)、違法次數(shù)等關聯(lián)，既要提升警戒水平，也要避免過度處罰。

（五）堅持久久為功，強化交通安全宣傳與教育培訓。交通規(guī)則和安全文明的教育是全社會共同的責任，應充分發(fā)揮家庭、協(xié)會、企業(yè)、學校的優(yōu)勢，開展相關宣傳教育工作。建議：一是交通安全文明教育從孩子抓起。推動交通安全教育貫穿于孩子的日常教育全過程。制作符合我國道路交通特色、適用于不同年齡段的交通安全教學繪本、教具等，在傳授安全常識的同時，培養(yǎng)交通規(guī)則意識，通過從小到大、從理論到實踐的完整、嚴格的教育，讓兒童從習慣到自然，養(yǎng)成守規(guī)出行習慣，遇到緊急情況時，能夠作出“條件反射”式的正確避險反應，學會保護自己。二是加強駕駛人考試培訓教育。在駕駛人培訓中要大幅增加預防事故、駕駛過程中危險情況預判等案例教學課時比例，并充實到駕駛人考試、審驗教育、滿分學習教育等駕駛人再教育題庫之中。三是加大民警人才培養(yǎng)力度。加大人才引進力度，通過公開招錄、選調（聘）等方式，厚植職業(yè)榮譽感和責任感，充實一批具有國際視野的交通管理專業(yè)人才。健全人才培養(yǎng)機制，鼓勵各地警察院校創(chuàng)新方式，不斷深化理論教育和實戰(zhàn)訓練。

（作者為公安部交通管理局副巡視員）

（責任編輯：張敏嬌）